門玉峰

摘要：食品安全問題的產(chǎn)生整體上是市場(chǎng)的失靈和政府監(jiān)管失靈共同作用的結(jié)果。本文首先從這兩個(gè)方面解析中國(guó)食品安全頻發(fā)的原因。分析發(fā)現(xiàn)：信息不對(duì)稱、負(fù)外部性和食品安全的公共品屬性是市場(chǎng)失靈的主要原因；政府監(jiān)管組織體系混亂、食品安全相關(guān)法律法規(guī)不健全、食品行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的缺失以及地方保護(hù)主義嚴(yán)重是政府失靈的主要表現(xiàn)。然后簡(jiǎn)要介紹國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面的主要做法。最后在借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出中國(guó)食品安全監(jiān)管環(huán)境的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：食品安全； 市場(chǎng)失靈； 政府失靈

食品安全事件，近年來(lái)頻頻發(fā)生。從早期的三鹿奶粉事件、蘇丹紅事件到近期的毒膠囊事件都無(wú)不對(duì)消費(fèi)者造成了嚴(yán)重的身體和心理上的傷害。食品安全問題也已經(jīng)成為困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響社會(huì)和諧的重要因素之一。食品安全問題表象是食品市場(chǎng)秩序混亂，不法廠商唯利是圖，制假售假、以次充好等違法現(xiàn)象屢禁不止，但在這些問題的背后實(shí)質(zhì)上是食品安全監(jiān)管體系的薄弱，主要就是政府監(jiān)管的不足，政府監(jiān)管組織體系混亂、法律法規(guī)不健全、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的缺失以及一些地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的縱假護(hù)假等。

一、食品安全問題頻發(fā)的原因分析

食品安全問題的產(chǎn)生總體而言有兩個(gè)原因：一是市場(chǎng)自身的原因，如市場(chǎng)失靈；另一個(gè)就是政府監(jiān)管的原因，即政府失靈。市場(chǎng)失靈引發(fā)食品安全問題，這就需要政府進(jìn)行監(jiān)管，但如果政府監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管缺失則會(huì)加劇食品安全問題。

（一）食品安全的市場(chǎng)失靈

1.信息不對(duì)稱

食品市場(chǎng)出現(xiàn)信息不對(duì)稱，是造成食品市場(chǎng)失靈的重要原因。信息不對(duì)稱是指有關(guān)交易的信息在交易者之間的分布是不對(duì)稱的，即一方比另一方占有較多的相關(guān)信息，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而另一方則處于信息劣勢(shì)地位。由于生產(chǎn)者直接生產(chǎn)食品，也就能夠充分了解生產(chǎn)的過程，食品的質(zhì)量等方面的真實(shí)信息，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而消費(fèi)者則相對(duì)處于信息劣勢(shì)地位。正是這種信息不對(duì)稱導(dǎo)致了生產(chǎn)者的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和消費(fèi)者的“逆向選擇”。

在食品市場(chǎng)中，由于沒有對(duì)稱的食品生產(chǎn)者、消費(fèi)者之間的信息，食品生產(chǎn)者在對(duì)于自身利益最大化的追求下，機(jī)會(huì)主義的動(dòng)機(jī)和行為很可能會(huì)由此產(chǎn)生，“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題也隨之而來(lái)。輕者對(duì)于食品質(zhì)量片面的夸大，并對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行隱瞞，重者對(duì)食品不安全因素進(jìn)行放任甚至人為增加，更有甚者，直接將假冒偽劣食品進(jìn)行生產(chǎn)和銷售，對(duì)于消費(fèi)者利益造成了損害。另外，由于食品本身的特征使得食品安全信息質(zhì)量信息很難不經(jīng)公示就直接辨識(shí)，消費(fèi)者的“逆向選擇”問題很可能就此產(chǎn)生。當(dāng)人們對(duì)于自己所買食品質(zhì)量無(wú)法判斷，出價(jià)時(shí)就會(huì)參照市場(chǎng)平均價(jià)格，從而導(dǎo)致質(zhì)量高于平均水平的優(yōu)質(zhì)食品的生產(chǎn)者因?yàn)闆]能補(bǔ)償其成本，而被迫從市場(chǎng)退出，經(jīng)過出價(jià)的不斷重復(fù)，最終劣質(zhì)食品生產(chǎn)商成為食品市場(chǎng)的最終贏家，也就是典型的“檸檬市場(chǎng)”，優(yōu)質(zhì)食品“驅(qū)逐”劣質(zhì)食品。

2.外部性

外部性是指?jìng)€(gè)體經(jīng)濟(jì)單位的行為對(duì)社會(huì)或者其他個(gè)人部門造成了影響卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或獲得回報(bào)，分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)是某個(gè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)單位的活動(dòng)使他人或社會(huì)受益，而受害者無(wú)須花費(fèi)代價(jià)。而不經(jīng)濟(jì)則是使他人或社會(huì)受損卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本。

對(duì)食品安全而言，外部性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是生產(chǎn)優(yōu)良食品的企業(yè)對(duì)消費(fèi)者和生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)產(chǎn)生的正外部性。對(duì)于消費(fèi)者而言，優(yōu)良食品能夠給他們帶來(lái)食品消費(fèi)的安全感和滿足感，同時(shí)還可以將這種安全感和滿足感通過多種途徑傳遞給更多的消費(fèi)者。而對(duì)于那些生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)而言，由于生產(chǎn)優(yōu)良食品的企業(yè)已經(jīng)擁有良好聲譽(yù)，在消費(fèi)者無(wú)法辨清優(yōu)劣時(shí)，這些企業(yè)便可以借助生產(chǎn)優(yōu)良食品企業(yè)的良好聲譽(yù)實(shí)現(xiàn)其劣質(zhì)產(chǎn)品的銷售，并從中獲利。另一方面是生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)對(duì)消費(fèi)者和生產(chǎn)優(yōu)良食品的企業(yè)產(chǎn)生的負(fù)外部性。對(duì)于消費(fèi)者而言，假冒偽劣產(chǎn)品不僅會(huì)危害到消費(fèi)者的身體健康，還會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成極大的心理傷害，更嚴(yán)重的是他們會(huì)對(duì)整個(gè)行業(yè)同類食品的安全性產(chǎn)生質(zhì)疑，連優(yōu)良食品也拒絕購(gòu)買，給生產(chǎn)優(yōu)良食品的企業(yè)帶來(lái)一定的損害，從而導(dǎo)致生產(chǎn)優(yōu)良食品的企業(yè)整體效益下降，這同時(shí)也不利于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.食品安全的公共品屬性

經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供的消費(fèi)品可以分為兩類：私人物品和公共物品。公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性的特點(diǎn)。就食品本人而言屬于私人物品，但是食品安全卻具有公共物品的屬性。正是由于食品安全的公共品屬性，因而，盡管社會(huì)的全體成員同樣都追求獲得安全食品的集體利益，但他們?yōu)楂@得這一集團(tuán)利益所需支付的成本時(shí)，卻沒有共同的興趣去承擔(dān)。只要個(gè)人在分享由他人努力帶來(lái)的利益之外無(wú)法排斥，就沒有為獲得這一利益所付出相應(yīng)成本的激勵(lì)而進(jìn)行承擔(dān)，對(duì)于集體的整體效用的提高都沒有動(dòng)力去做出自己的貢獻(xiàn)，只是選擇做一個(gè)坐享其成，如果所有人選擇這樣的行為，那么集體效用就可能無(wú)限趨近于零，最終將導(dǎo)致“公地悲劇”，即安全食品將供不應(yīng)求，極端的情況下，將沒有供給。社會(huì)的整體福利水平因此下降。所以，食品安全問題的公共品屬性是很難通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決的。

（二）食品安全的政府失靈

與市場(chǎng)失靈一樣，政府監(jiān)管也會(huì)失靈。政府失靈是指由于內(nèi)在缺陷存在政府而導(dǎo)致低效無(wú)效的政府干預(yù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)福利和優(yōu)化資源配置。政府失靈的主要表現(xiàn)有執(zhí)行失誤的公共政策、低效的政府運(yùn)行以及尋租問題。

食品安全監(jiān)管的政府失靈究其緣由，既有客觀因素也有主觀因素。客觀來(lái)說(shuō)是因?yàn)檎O(jiān)管的有效性會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和科技支撐的制約。從現(xiàn)階段的實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)者自我保護(hù)這三個(gè)環(huán)節(jié)，食品安全保障的缺陷目前都還存在其中，從源頭上制約了食品安全水平的提高。此外，我國(guó)食品安全的有著明顯滯后技術(shù)支撐體系建設(shè)，先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理方法剛開始建立，現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)科技含量較低、沒有完善和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，整體處于低水平的食品安全專業(yè)技術(shù)人才對(duì)我國(guó)食品安全管理水平的提高產(chǎn)生了影響。主觀來(lái)說(shuō)在具體監(jiān)管過程中，出于對(duì)自身的考慮，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員常?？赡軙?huì)同被監(jiān)管者私下勾結(jié)起來(lái)，具體來(lái)說(shuō)，食品安全監(jiān)管政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政府監(jiān)管組織體系混亂

我國(guó)食品安全監(jiān)管的一大特點(diǎn)就是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于龐雜，多頭分段監(jiān)管，監(jiān)管組織體系混亂，這樣食品安全監(jiān)督力量和監(jiān)督資源分散，沒有形成合力，也就無(wú)法形成長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。多個(gè)監(jiān)管部門如農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等部門都有監(jiān)管食品安全問題的職責(zé)和權(quán)限，職能交叉，有時(shí)甚至相互制肘，并且分段監(jiān)管，食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)歸質(zhì)監(jiān)部門管，流通環(huán)節(jié)就歸工商管了，這樣就容易出現(xiàn)多個(gè)部門都管，但都沒有管好的問題。一旦出現(xiàn)食品安全事故，不同監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中因監(jiān)管權(quán)模糊而互相推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，食品安全的跨區(qū)域監(jiān)管也存在職能劃分不清、雙重領(lǐng)導(dǎo)等問題，使得不同地區(qū)的監(jiān)管部門不能很好地協(xié)調(diào)，容易造成食品安全問題處理的滯后，監(jiān)管成本的增加。尤其是現(xiàn)在現(xiàn)代物流的高速發(fā)展，大大增強(qiáng)了食品安全問題的擴(kuò)散能力，食品安全事故不再像以前一樣只是在一定的區(qū)域范圍了，而且一旦爆發(fā)，就可能是全國(guó)性的，乃至全球性的問題。

2.食品安全相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前，我國(guó)缺乏系統(tǒng)性、完備性以及協(xié)調(diào)性的食品安全的法律制度。我國(guó)有不少的食品安全相關(guān)法律、行政法規(guī)及規(guī)章制度的數(shù)量，但是，仍然存在部門或單位之間的行政法規(guī)相互沖突的情況。雖然《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等多部法律法規(guī)已經(jīng)頒布，但也都只是做了一些簡(jiǎn)單、概括的規(guī)定食品的質(zhì)量或者食品的衛(wèi)生等方面，并不能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，條款相對(duì)分散，調(diào)整范圍較窄，法律條文比較寬泛，可操作性差，這樣都會(huì)給執(zhí)法帶來(lái)難度，留下了執(zhí)法空隙和隱患。同時(shí)，我國(guó)涉及食品安全監(jiān)管職責(zé)的部門眾多，往往容易導(dǎo)致責(zé)任無(wú)法準(zhǔn)確落實(shí)，執(zhí)法缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。還有對(duì)違法行為懲罰較輕，對(duì)違法行為大多做出查封、停業(yè)整頓和罰款等處理，威懾力不夠。由于違法成本低，使得違法違規(guī)者在巨大利益的驅(qū)動(dòng)下，一犯再犯。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管缺位

在現(xiàn)代食品安全體系中，行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與食品生產(chǎn)企業(yè)以外的“第三部門”具有重要的地位，既是溝通政府、企業(yè)和市場(chǎng)的橋梁與紐帶，又是社會(huì)多元利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是對(duì)行業(yè)自律的實(shí)現(xiàn)，對(duì)行業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)行業(yè)服務(wù)進(jìn)行開展，保障公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)有著非常普遍的在發(fā)達(dá)國(guó)家協(xié)助政府參與企業(yè)管理的現(xiàn)象，對(duì)于其巨大的社會(huì)潛能和效益進(jìn)行了體現(xiàn)。但是，從我國(guó)食品安全事故頻發(fā)的情況來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)并沒有起到其應(yīng)有的作用。

4.地方保護(hù)主義嚴(yán)重

地方政府本應(yīng)起到有效監(jiān)管食品安全，嚴(yán)懲食品安全違法行為的作用。但事實(shí)上，地方政府常因自身利益而濫用權(quán)力，造成地方保護(hù)主義盛行，使監(jiān)管行為偏離既定目標(biāo)。地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，成因各異，在食品安全問題上一般來(lái)說(shuō)有兩種主要的表現(xiàn)形式：一是對(duì)本地區(qū)市場(chǎng)進(jìn)行封鎖、壟斷。這主要是通過行政命令的方式，設(shè)置重重關(guān)卡，不讓外來(lái)企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者即使允許進(jìn)入本地市場(chǎng)，也包含比較苛刻的條件。二是縱假護(hù)假，地方政府往往打著“做大做強(qiáng)地方品牌”的旗號(hào)，對(duì)本地食品企業(yè)以各種政策等優(yōu)惠，降低對(duì)食品生產(chǎn)的要求，這也是源于我國(guó)以“GDP”為主的干部晉升考核機(jī)制使得地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)為借口，與當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)結(jié)成了利益聯(lián)盟，或明或暗地支持當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的造假、摻假行為，縱使出現(xiàn)了食品安全事件，也是極力包庇。

二、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管的主要做法

相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面的研究和實(shí)踐普遍比發(fā)展中國(guó)家更加深入，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)跈C(jī)構(gòu)設(shè)置、法律規(guī)范、全程監(jiān)管等方面都進(jìn)行了一些有益的實(shí)踐，對(duì)完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系具有很好的啟示作用。下面將簡(jiǎn)單介紹國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面的主要做法：

（一）建立起高效的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

建立高效的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是西方國(guó)家食品安全監(jiān)督的一個(gè)明顯的貼點(diǎn)。世界上公認(rèn)的食品的安全程度最高的是美國(guó)，他們國(guó)家食品安全程度稿的原因是因?yàn)樨?fù)責(zé)食品安全管理的部門和地方的政府部門之間是相互獨(dú)立且相互制約的，這樣有利于綜合性和有效性的去實(shí)行安全監(jiān)管體系，這樣就可以在食品生產(chǎn)到銷售當(dāng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。他的其最高主體機(jī)構(gòu)是1998年成立的“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”，這個(gè)委員會(huì)包括了額幾個(gè)部門：由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等這些部門組成。委員會(huì)主席由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、衛(wèi)生部長(zhǎng)、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同承擔(dān)，他們是直接負(fù)責(zé)與總統(tǒng)的。

（二）建立了完善的食品安全相關(guān)法律法規(guī)

積極有效的去開展監(jiān)管活活動(dòng)的最主要的前提是健全的食品安全監(jiān)管的體系。現(xiàn)在，全球各地都建立了覆蓋包括食品生產(chǎn)和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管體系。尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家做得特別好。這樣一來(lái)，食品安全就有了保障，消費(fèi)者的合法權(quán)益也有了保障。我們可以從發(fā)達(dá)國(guó)家的法律的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，食品的安全立法有三種情況：第一是一部分綜合性的法律中作出了食品安全保障的規(guī)定，比如：美國(guó)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》；第二是單個(gè)具體的法律也對(duì)食品安全作出相應(yīng)固定，如：如英國(guó)的《動(dòng)物防疫法》；第三是是在聯(lián)邦立法和地方立法，如，美國(guó)加州立法禁止食用活的動(dòng)物。

（三）注重“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制

發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全是從田里和餐桌上進(jìn)行的細(xì)節(jié)的控制。它的環(huán)節(jié)包括到了養(yǎng)殖、種植、生產(chǎn)、加工、流通和銷售等這些環(huán)節(jié)；監(jiān)管對(duì)象包括化肥、農(nóng)藥、包裝材料、運(yùn)輸工具和食品標(biāo)簽等。通過一系列的監(jiān)督和管理，提前加強(qiáng)防范，并且以這個(gè)為基礎(chǔ)，建立一套食品的追溯機(jī)制。

（四）注重食品安全的信息化管理

無(wú)論是美國(guó)還是歐盟都注重對(duì)食品安全的信息化管理，通過采集和分析以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的交流，加強(qiáng)對(duì)食品安全的有效控制和預(yù)防。與此同時(shí)，各個(gè)國(guó)家還建立了一套安全的信息系統(tǒng)，通過這個(gè)系統(tǒng)來(lái)對(duì)不合格食品召回信息。在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機(jī)構(gòu)的議案等使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。

（五）建立食品可追溯體系

食品安全可追溯是解決食品安全問題的有效途徑之一，一旦發(fā)生重大的食品安全事故，可以通過記錄或標(biāo)識(shí)進(jìn)行追溯，及時(shí)召回問題食品，降低危害程度。發(fā)達(dá)國(guó)家也都對(duì)食品可追溯系統(tǒng)進(jìn)行了硬性規(guī)定。2002年，歐盟首次對(duì)食品生產(chǎn)提出了“可溯性”概念，并以法規(guī)形式對(duì)食品、飼料等關(guān)系公眾健康的產(chǎn)品強(qiáng)制實(shí)行從生產(chǎn)、加工到流通等各階段的溯源制度。如今，給動(dòng)物帶“身份證”，給食品“打標(biāo)簽”的做法在歐盟隨處可見。

三、優(yōu)化我國(guó)食品安全監(jiān)管環(huán)境的路徑選擇

參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管體系的相關(guān)做法，結(jié)合引起食品安全問題的主要原因和我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的現(xiàn)實(shí)情況，本文提出一些優(yōu)化我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的對(duì)策建議。

（一）對(duì)食品安全市場(chǎng)失靈的矯正

對(duì)于食品安全方面的信息不對(duì)稱、負(fù)外部性等市場(chǎng)失靈問題最主要的就是政府建立有效的食品安全信息管理體系。如建立起統(tǒng)一的食品安全綜合性的服務(wù)平臺(tái)和安全有效的信息管理系統(tǒng)來(lái)更多的接受和更新食品的信息，減少由于信息的不對(duì)稱所造成 道德風(fēng)尚逆向選擇的問題，讓廣大的消費(fèi)者買到真正貨真價(jià)實(shí)的食品，讓“良貨”驅(qū)逐“劣貨”，把假冒偽劣產(chǎn)品擠出市場(chǎng)讓他無(wú)立錐之地。政府應(yīng)該將食品的安全信息積極公開化，讓公眾及時(shí)了解到各種食品安全現(xiàn)狀，有關(guān)食品質(zhì)量的信息，應(yīng)該去定期抽查，對(duì)不未合格的產(chǎn)品和違反生產(chǎn)的食品及早的進(jìn)行公布。為廣大民眾提供更多的指南，為食品優(yōu)良的廠商提供好的發(fā)展環(huán)境。堅(jiān)決打擊和遏制假冒偽劣產(chǎn)品的再生產(chǎn)和蔓延。信息應(yīng)全部對(duì)社會(huì)開放，公眾無(wú)需身份驗(yàn)證即可方便、快捷地瀏覽、檢索所有信息。

（二）對(duì)食品安全監(jiān)管政府失靈的矯正

1.建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

食品安全監(jiān)管的組織架構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理的有機(jī)整體。而我國(guó)現(xiàn)行的多頭分段監(jiān)管模式極易導(dǎo)致食品安全監(jiān)管缺位，因此，建立一個(gè)自上而下的、權(quán)威高效、集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)制才是重點(diǎn)。雖說(shuō)食品安全管理委員會(huì)在我國(guó)已經(jīng)有設(shè)立，但是它本質(zhì)上是不同于專門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法部門的。食品安全管理委員會(huì)基本上只有指導(dǎo)權(quán)，因此這部門只能發(fā)揮有限的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)作用。所以，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制，要賦予食品安全管理委員會(huì)以全國(guó)食品安全的垂直監(jiān)管職能，以便統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理和調(diào)度所有參與食品安全監(jiān)管的部門，避免因權(quán)力分散導(dǎo)致的利益沖突和各自為政導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)配食品安全監(jiān)管資源和信息，系統(tǒng)協(xié)調(diào)性的綜合提升，資源浪費(fèi)的有效避免以及突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制和行政效率的有效提升，把多個(gè)部門的分段監(jiān)管過程統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，消除監(jiān)管空隙，真正實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)控。

2.建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完備的法律體系

法律監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的主要手段，因此必須要建立完善的法律監(jiān)管體系保障法律監(jiān)管有法可依。但是當(dāng)前的現(xiàn)狀是我國(guó)在涉及到食品安全的法律體系上還缺乏整體系統(tǒng)性、有效性以及協(xié)調(diào)性。我國(guó)對(duì)于食品監(jiān)管有為數(shù)不少的相法律法規(guī)和行政規(guī)章制度，但是正是因?yàn)槎喽唤y(tǒng)一導(dǎo)致各部門之間的行政法規(guī)常常造成沖突，難以實(shí)施有效監(jiān)管。接下來(lái)的食品安全改革工作中，食品安全法律覆蓋不全、重復(fù)矛盾等問題應(yīng)該是工作的重心，務(wù)必要做到協(xié)調(diào)好各部門之間的行政法規(guī)統(tǒng)一一致，明確清晰對(duì)于同一環(huán)節(jié)、同一對(duì)象所適用的規(guī)章制度，杜絕發(fā)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對(duì)象都無(wú)所適從的現(xiàn)象。具體的做法：一是繼續(xù)修改、整合完善現(xiàn)有法律法規(guī)以及配套規(guī)章制度。建立包括食品安全技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)要求在內(nèi)的以《食品安全法》為主，其他法律法規(guī)配套輔助的一整套食品安全法律制度體系；二是地方政府應(yīng)該制定有關(guān)食品安全的地方標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)建設(shè)有關(guān)食品安全監(jiān)管的法律制度，規(guī)范食品質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)果品、蔬菜、水產(chǎn)品等從生產(chǎn)基地到餐桌的監(jiān)督檢查進(jìn)行地方立法，同時(shí)要盡快完善修訂現(xiàn)行的關(guān)于食品安全的地方性法規(guī)和規(guī)章制度。要充分發(fā)揮地方監(jiān)管部門的積極性，鼓勵(lì)促進(jìn)地方根據(jù)本地實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況和地方規(guī)劃制定地方性規(guī)章制度；三是借鑒他國(guó)和世界范圍內(nèi)關(guān)于食品安全的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，如世界糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織等，從而推進(jìn)我國(guó)食品安全管理制度和相關(guān)法律條例的建設(shè)和完善，使我國(guó)的食品安全法律法規(guī)體系能與國(guó)際接軌，提升中國(guó)食品在世界范圍內(nèi)的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

3.食品行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮好第三方作用

食品行業(yè)協(xié)會(huì)是處于政府和食品生產(chǎn)企業(yè)之間的第三方，所起到的作用類似于兩者間的橋梁。因此，作為食品行業(yè)協(xié)會(huì)積極制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行行業(yè)內(nèi)質(zhì)量監(jiān)控等，輔助政府在食品安全監(jiān)管上做出自己的貢獻(xiàn)。政府應(yīng)該大力支持行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全監(jiān)督管理方面起到應(yīng)有的作用。因此，可以采取如下的措施：一是加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持和引導(dǎo)，形成政府——協(xié)會(huì)——企業(yè)三者互動(dòng)的格局保障食品安全性。工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品、衛(wèi)生等職能部門要按照各自的分工，加強(qiáng)對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)工作的分類指導(dǎo)，支持行業(yè)協(xié)會(huì)的工作。二是協(xié)會(huì)自身要加強(qiáng)自我管理，構(gòu)建合理的管理機(jī)制。食品安全行業(yè)要做好自律、自覺，積極協(xié)助配合政府有關(guān)部門，開展工作。作為食品安全行業(yè)協(xié)會(huì)，必須要強(qiáng)化自身的服務(wù)意識(shí)，在行業(yè)規(guī)劃與管理、信用體系建設(shè)、項(xiàng)目評(píng)估、技術(shù)咨詢、貿(mào)易仲裁、反傾銷與應(yīng)訴、法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、人才培訓(xùn)等方面發(fā)揮作用，加強(qiáng)和改進(jìn)食品安全管理。食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用是不容忽視的，也必然會(huì)隨著政府對(duì)食品安全工作開展的逐步深入而進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

4.構(gòu)建地方政府食品安全監(jiān)管的行政問責(zé)制度

地方政府與被監(jiān)管的食品生產(chǎn)企業(yè)往往有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，出于本地財(cái)政收入、政績(jī)等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護(hù)主義。所以，針對(duì)地方保護(hù)主義，實(shí)行地方政府行政問責(zé)制度，建立“自上而下”的責(zé)任追究制度，加大責(zé)任追究的深度，是解決食品安全問題的上乘之策。嚴(yán)懲違法法律規(guī)定，知法犯法，勾結(jié)不法企業(yè)的地方官員，保障食品安全。除此以外，對(duì)于官員的政績(jī)考核，也可以將治理食品安全納入考核體系。應(yīng)該建立一套“預(yù)警”指標(biāo)體系，用數(shù)據(jù)來(lái)考核。比如運(yùn)用當(dāng)?shù)乜側(cè)丝跀?shù)量以及食品安全事件發(fā)生的次數(shù)等，指標(biāo)體系要有科學(xué)性和針對(duì)性。一旦食品安全假冒偽劣問題超過“預(yù)警”指標(biāo)或所轄區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全問題，則實(shí)行引咎辭職制度。（作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院管理所）

本文為北京市社會(huì)科學(xué)院一般課題《北京市食品安全信息化管理體系構(gòu)建研究》的階段性成果。

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