涂嵐 戴壬

一、公交集團(tuán)腐敗案件的主要特點(diǎn)

公交集團(tuán)的腐敗案件在當(dāng)前國有企業(yè)腐敗案件中具有典型性，體現(xiàn)了當(dāng)前國有企業(yè)腐敗的一些新動向。

1.新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：“雜交式”腐敗

公共交通屬民生領(lǐng)域，公交集團(tuán)也因此獲得了大量的政府支持。從賬面上看，政府每年都會向公交集團(tuán)提供數(shù)億元的資金補(bǔ)貼；從賬外看，政府將優(yōu)質(zhì)資源向公交集團(tuán)傾斜， 從土地、開發(fā)、銀行貸款等諸多方面給予支持。因此，公交集團(tuán)雖然連年虧損，但因行業(yè)的特殊性，其管理的國有資產(chǎn)卻是不折不扣的優(yōu)良資產(chǎn)。近年來，為了加強(qiáng)國有企業(yè)的管理和活力，引進(jìn)民營企業(yè)的資金和經(jīng)營機(jī)制，已經(jīng)是一些地方政府的普遍做法。公交集團(tuán)也是在這種背景下將廣告、房地產(chǎn)、物資配件、報(bào)廢車輛、輪胎、汽車檢測線等資產(chǎn)拿出來與民營資本合作。資本都是逐利的，民營資本參與公交集團(tuán)的合資，也正是看上了政府對公交集團(tuán)傾斜性政策所帶來的利益，名義上是為國有資產(chǎn)保值增值，而實(shí)際的情況是遇到困難時(shí)打著“國企”、“民生”的旗號獲取政策扶持和國有資金使用上的便利。以公交集團(tuán)的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目為例，公交集團(tuán)在武勝路、硚口路、武昌火車站等市內(nèi)黃金地段原有政府劃撥的土地，近年來隨著城市擴(kuò)張，政府又在后湖、江夏、沌口、青山等地為公交集團(tuán)以低價(jià)提供了大量的土地。公交集團(tuán)為了盤活這些土地資源，引入了民營資本，并讓民營資本取得控股權(quán)。民營資本通過合資，直接取得了這些土地的開發(fā)權(quán)，土地成本比直接到土地市場去競拍要低很多，所開發(fā)的項(xiàng)目也是以公交集團(tuán)的停保場、信息化中心等名義申報(bào)，從立項(xiàng)、規(guī)劃到稅收等各個(gè)環(huán)節(jié)都能享受到政策傾斜。項(xiàng)目建成后除了給公交集團(tuán)一部分用于辦公或停車以外，大部分被民營資本持有者以商品房出售。這樣一來，民營資本通過與公交集團(tuán)的合資達(dá)到了“四兩撥千斤”的效果，實(shí)現(xiàn)了資本收益率的最大化。反過來，民營資本的持有者，為了能得到這種“雜交式”的利益輸送機(jī)會，必然要對國有資產(chǎn)的管理人進(jìn)行利益反哺。

2.新的尋租形式：“制度型”腐敗

腐敗腐蝕權(quán)力，當(dāng)腐敗發(fā)展到一定程度，就可以滲透到所有的權(quán)力環(huán)節(jié)，于是便產(chǎn)生了高一層級的腐敗——“制度型”腐敗。制度在制定時(shí)便出現(xiàn)了異化，這些制度在制定時(shí)，名義上是為了國有企業(yè)的發(fā)展，或者從客觀結(jié)果看也在一定程度上有利于國有企業(yè)的發(fā)展，但制定者在制定制度時(shí)并不是或不僅僅是從維護(hù)國有企業(yè)利益出發(fā)，而是考慮了相關(guān)方的利益及相關(guān)方對自己的利益輸送。當(dāng)制度形成后，制定者再利用手中的權(quán)力不遺余力地推行這些制度的落實(shí)。利益相關(guān)方在制度的執(zhí)行過程中，獲得了制度紅利，再對制度的制定者進(jìn)行利益輸送。以公交集團(tuán)的物資采購和報(bào)廢車處理為例，該集團(tuán)各營運(yùn)公司一直以來自行采購配件，自行處理報(bào)廢車，這勢必造成腐敗、國有資產(chǎn)流失和質(zhì)量控制的問題。2009年該集團(tuán)某些人因在物資采購和報(bào)廢車處理中收受賄賂被檢察機(jī)關(guān)查處。公交集團(tuán)董事長遲旭東以此為契機(jī)制定了配件集中采購、報(bào)廢車集中處理制度，從客觀上說這是符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的。為了“隔離風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一質(zhì)量”，新制度將公交集團(tuán)的配件采購、報(bào)廢車處理集中交給了公交集團(tuán)與某福建商人合資成立的公交物資公司，各營運(yùn)公司和集團(tuán)技術(shù)設(shè)備部只負(fù)責(zé)提出技術(shù)要求并驗(yàn)收，不得自行采購。該制度實(shí)施后，該福建商人獲利頗豐，并行賄遲旭東200余萬元。

3.新的獲利方式：“合伙式”腐敗

合伙，簡單的理解就是有信任關(guān)系的人以營利為目的，共同出資、共同經(jīng)營的合作方式。從民法的角度講其典型特征是“共同出資、共同經(jīng)營、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)腐敗發(fā)展到一定階段時(shí)，權(quán)力出現(xiàn)了資本化的傾向，便出現(xiàn)了“合伙式”腐敗?！昂匣锸健备瘮∨c民法上的合伙有幾番“神似”。首先，權(quán)力持有者會物色一個(gè)信任的老板，由此人出資、出面從事與權(quán)力所轄事項(xiàng)有關(guān)的經(jīng)營活動；其次，權(quán)力持有者會以權(quán)力作為其私人出資參與合伙，并以其權(quán)力確保合伙組織的營利；再次，權(quán)力持有者會參與合伙組織的經(jīng)營，并享受分紅；最后，如果東窗事發(fā)當(dāng)然是一損俱損。這種“合伙式”腐敗近年來在涉及經(jīng)營性國有資產(chǎn)的領(lǐng)域呈上升趨勢，公交集團(tuán)的腐敗案件也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。譬如原總經(jīng)理趙小元利用管理營運(yùn)的職權(quán)，將公交集團(tuán)的“黃金線路”承包給私人經(jīng)營，再由承包人每年給予“分紅”，總金額達(dá)一千余萬元。又譬如原副總經(jīng)理王爾義利用管理基建的職權(quán)，將公交集團(tuán)的基建工程通過虛假招標(biāo)交給某公司承建，并安排自己的女兒在該公司掛名，該公司負(fù)責(zé)人再以給予職工獎(jiǎng)金的形式將“分紅”輸送給王爾義。

二、公交集團(tuán)腐敗案件高發(fā)的主要原因

腐敗的產(chǎn)生和發(fā)展必然有其特定的體制因素和社會環(huán)境因素，公交集團(tuán)的系列腐敗案件也正是在其特有的體制和環(huán)境因素中滋長、發(fā)酵。

1.粗放化的管理方式

公交集團(tuán)雖然進(jìn)行了企業(yè)化改革，并初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，但管理方式是與其坐擁的大量國有資產(chǎn)不能匹配的。首先，公交集團(tuán)對國有資產(chǎn)的管理是粗放化的，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的隨意性過大。例如，在合資合作開發(fā)硚口路、武昌火車站等房地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，公交集團(tuán)并未對出資的土地、房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估，亦未履行對國資委的上報(bào)義務(wù)，更沒有對以公交集團(tuán)基建項(xiàng)目立項(xiàng)能享受的政策傾斜進(jìn)行量化，利益如何分配全憑雙方協(xié)商，這就為權(quán)錢交易提供了大量空間。二是對資產(chǎn)的變化沒有跟進(jìn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)的總量是在不斷變化的，隨著資產(chǎn)的增值，收益也應(yīng)相應(yīng)增加，否則便造成國有資產(chǎn)實(shí)際上的流失。公交集團(tuán)在與港商合資成立通恒公汽公司后，約定港方每年向公交集團(tuán)繳納一定數(shù)量的管理費(fèi)。合資十余年，通恒公司的規(guī)模擴(kuò)大、營利增加，管理費(fèi)從未上調(diào)，公交集團(tuán)投資到通恒公司的國有資產(chǎn)實(shí)際上是不斷貶值、流失的，也因此，通恒公司的負(fù)責(zé)人便向遲旭東行賄100余萬元。其次，公交集團(tuán)對權(quán)力的管理也是粗放化的，這又體現(xiàn)為兩個(gè)極端。一是對手中權(quán)力的分量有清醒的認(rèn)識，并把手中的權(quán)力量化后積極轉(zhuǎn)化為貨幣，此以趙小元為典型。二是對手中權(quán)力沒有清醒的認(rèn)識，只是抱著“不為難”的心態(tài)，喪失原則，殊不知一個(gè)“不為難”，就能給相關(guān)人帶來多少利益，此以遲旭東為典型。最典型的莫過于在10路車的承包問題上，趙小元以權(quán)力參股，獲取一千余萬元的“分紅”。趙小元病重后，遲旭東著手清理個(gè)人承包線路，在10路車的承包人趙某50余萬元糖衣炮彈的進(jìn)攻下，喪失了原則，此事便不了了之。趙小元、遲旭東等人權(quán)力恣意的根源便在于公交集團(tuán)制度的虛設(shè)以及制度在落實(shí)中的異化。

2.新型腐敗手段的隱蔽性

“雜交式”腐敗能屢屢得手，是因?yàn)閺馁~面上看，國有資產(chǎn)沒有任何損失，還有大幅度升值。還是以房地產(chǎn)開發(fā)為例，從表面上看公交集團(tuán)獲得了新建的部分房產(chǎn)、設(shè)施，但如果將國有資產(chǎn)升值的部分與公交用地與市場地價(jià)的差額相比，與政府對公交政策性傾斜帶來利益相比，實(shí)在是九牛一毛。這種“雜交式”的腐敗，國有資產(chǎn)貌似沒有受損，民營資本也賺了錢。但我們在分析時(shí)不妨借用一下物理學(xué)中的物質(zhì)守恒定律，在資本總量一定的情況下，受損的其實(shí)是政府在土地、稅收等方面對民生的讓渡和補(bǔ)貼，而分肥的是腐敗的國有資產(chǎn)代理人和民營資本的控制人?！爸贫刃汀备瘮〈蛑∪芾?、提高效率、創(chuàng)新制度的旗號，從形式上看又是集體研究制定的，更何況從客觀結(jié)果看也有一定的功效，因此背后的利益輸送更不易被察覺。在“合伙式”腐敗中，權(quán)力持有者是“隱名”的，由老板出資、出面，承接業(yè)務(wù)也經(jīng)過了招投標(biāo)等流程，不易暴露；權(quán)力持有者和資本的持有者存在共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的因素，一榮俱榮，一損俱損，不易瓦解；資本的持有者對權(quán)力持有者的利益輸送是以“分紅”、“獎(jiǎng)金”的形式存在，長期、穩(wěn)定、隱蔽。在千瘡百孔的粗放型管理背景下，加之公交集團(tuán)內(nèi)的腐敗分子采用了隱蔽性更強(qiáng)的新型腐敗手段，因而造成了腐敗形勢的愈演愈烈。

3.不正之風(fēng)形成了氣候

公交集團(tuán)整體上缺乏廉政氛圍，上下級之間，供應(yīng)商與業(yè)主之間，“一點(diǎn)心意”已形成了氣候。一個(gè)單位的風(fēng)氣如何，取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)。作為集團(tuán)的主要領(lǐng)導(dǎo)，盡心盡力地把企業(yè)效益搞上去本是應(yīng)盡的本分，但某些領(lǐng)導(dǎo)或者怠于工作，或者為了過多的私心雜念而工作，這種對待職責(zé)的態(tài)度傳染到了整個(gè)集體，造成各級干部對待職責(zé)的態(tài)度或多或少出現(xiàn)了異化，正所謂“領(lǐng)導(dǎo)帶頭腐敗，引發(fā)行業(yè)地震”。以逢年過節(jié)為例，主要領(lǐng)導(dǎo)需要到下級單位去慰問一線職工、保證節(jié)日運(yùn)輸，但下去慰問一線職工卻成了下級單位或個(gè)人“慰問”領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會，以至于發(fā)展到逢年過節(jié)向集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)和集團(tuán)各職能部門負(fù)責(zé)人送“過節(jié)費(fèi)”已在公交集團(tuán)形成風(fēng)氣。上行下效，集團(tuán)一級如此，各公司亦是如此，不送的是另類，送了的還為金額的多少而惴惴不安。遲旭東曾對辦案人員談到，大家都是一個(gè)公司的，但同事之間卻要以送錢的方式來相處，他初次經(jīng)歷時(shí)也很不習(xí)慣。遲旭東所 “不習(xí)慣”的就是這種異化了的氣候，只可惜他作為一把手并不是著手扭轉(zhuǎn)，而是逐漸適應(yīng)，先是收了下級的錢，之后又以“股東代表津貼”的名義收了老板的錢，最后發(fā)展到單筆幾十萬、上百萬的受賄。

三、遏制職務(wù)犯罪的對策建議

針對公交集團(tuán)出現(xiàn)的問題，在查辦職務(wù)犯罪的基礎(chǔ)上，我們從體制和環(huán)境的層面提出以下三點(diǎn)建議。

1.健全并嚴(yán)格落實(shí)國有資產(chǎn)管理制度

對于國有企業(yè)的合資合作、房地產(chǎn)開發(fā)、招標(biāo)采購等事項(xiàng)，已經(jīng)有比較健全的制度體系。落實(shí)制度是為了避免不正當(dāng)競爭，降低腐敗發(fā)生的幾率，而不是為了走程序。在辦案中我們發(fā)現(xiàn)，公交集團(tuán)的一些合資合作項(xiàng)目、采購項(xiàng)目未按規(guī)定履行評估、招標(biāo)、報(bào)批程序，而另一些實(shí)施了招標(biāo)的項(xiàng)目，又出現(xiàn)了投標(biāo)人串通投標(biāo)甚至是招標(biāo)人與投標(biāo)人內(nèi)外勾結(jié)的問題，這些現(xiàn)象都應(yīng)有針對性地制定措施，予以杜絕。

2.建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，防止權(quán)力濫用

權(quán)力濫用表現(xiàn)為不作為和亂作為，這兩種形式在公交集團(tuán)的系列案件中表現(xiàn)得較為突出。要盡量減小權(quán)力運(yùn)作過程中的隨意性，具體要做到三點(diǎn)。一是加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督。市交委、市國資委等主管部門應(yīng)切實(shí)履行國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，對國有資產(chǎn)處置、投資、運(yùn)營、保值、增值實(shí)施全方位的監(jiān)督。二是加強(qiáng)自下而上的監(jiān)督，國有企業(yè)要通過職工代表大會、招標(biāo)、公告以及各種形式的通報(bào)會等途徑，對涉及國有資產(chǎn)安全的事項(xiàng)，對涉及企業(yè)和職工重大利益的事項(xiàng)，對職務(wù)犯罪高發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行公開化，如對外合作、物資采購、基建工程、國有資產(chǎn)處置、人事任免等方面。三是擴(kuò)大監(jiān)督領(lǐng)域和范圍，把“八小時(shí)之內(nèi)”的監(jiān)督延伸到“八小時(shí)之外”，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭、喜好和社交圈。領(lǐng)導(dǎo)干部本人對于個(gè)人和家庭重大事項(xiàng)應(yīng)按照規(guī)定如實(shí)申報(bào)，對親屬、朋友利用本人的職務(wù)影響力求財(cái)、求官的行為應(yīng)嚴(yán)加約束。

3.謹(jǐn)慎選人用人，營造清風(fēng)正氣

在現(xiàn)有環(huán)境下，營造清風(fēng)正氣既靠制度約束，也靠權(quán)力持有者的自律、自警，因此選任干部是影響單位風(fēng)氣的關(guān)鍵性因素之一。選任干部時(shí)除了考察其業(yè)務(wù)能力外，還要重點(diǎn)考察其經(jīng)濟(jì)作風(fēng)、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)。以趙小元為例，此人雖有一定的業(yè)務(wù)能力，但在廉潔自律、工作作風(fēng)等方面亦存在明顯的瑕疵，在一定程度上應(yīng)對公交集團(tuán)此次腐敗案件集中爆發(fā)負(fù)責(zé)。應(yīng)以此為戒，謹(jǐn)慎選人用人，將德才兼?zhèn)涞母刹刻岚蔚筋I(lǐng)導(dǎo)崗位上。公交集團(tuán)應(yīng)以這次事件為典型和契機(jī)，在企業(yè)的各個(gè)層面，營造集團(tuán)的清風(fēng)正氣。