曾阜山

我國國有土地使用制度正式從無償無期使用轉(zhuǎn)向有償使用的標(biāo)志是1990 年頒布實施的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。國有土地使用制度的這一轉(zhuǎn)變促進了土地市場的發(fā)展和規(guī)范，使土地資源得以合理配置與使用，在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)育過程中，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式獲取土地使用權(quán)成為土地有償使用的主要方式。然而，跟一切新事物一樣，土地出讓制也不是十全十美的，其本身存在著缺陷。本文主要從土地使用權(quán)出讓年限的角度來談一談。

一、我國國有土地出讓年限的立法現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行法律對土地出讓年限的規(guī)定

我國對土地使用權(quán)出讓規(guī)定了最高的年限?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第3 條明確規(guī)定:“國家依法實行國有土地有償有限期使用制度?！钡?3 條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓最高年限由國務(wù)院規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》(以下簡稱《暫行條例》)第12 條也明確規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地70 年;(二)工業(yè)用地50 年;(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50 年;(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;(五)綜合或者其他用地50 年。”其最高年限的計算，如果是國有土地使用權(quán)宗地出讓合同中的出讓年限，自領(lǐng)取該宗地的《中華人民共和過國有土地使用證》之日起計算。成片開發(fā)土地出讓合同中的出讓年限，自取得該地塊《中華人民共和國國有土地使用證》之日起計算。

(二)我國立法規(guī)定土地出讓年限的意義

1、說明了土地使用權(quán)出讓不是土地買賣。我國土地公有制的特點在于:土地所有權(quán)買賣只能發(fā)生在國家征用農(nóng)村集體所有的土地的過程中，其他任何單位和個人不得買賣土地所有權(quán);在土地公有制下，實行土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，單位和個人可以通過有償使用的方式獲得土地使用權(quán)，經(jīng)營和使用土地。在土地使用上實行有償使用和有期使用是城市國有土地出讓制的主要特點。國家出讓土地使用權(quán)不但要收取土地出讓金，還規(guī)定土地使用者只能在一定年限內(nèi)使用土地，年限屆滿國家就要收回土地使用權(quán)。如果沒有土地使用年限的規(guī)定，土地使用者就可以無限期使用國有土地，這就會使國家的土地所有權(quán)落空而變成事實上的土地所有權(quán)賣斷。因此，土地使用年限是實現(xiàn)國家土地所有權(quán)的關(guān)鍵，也是立法規(guī)定的原因。

2、是我國土地使用制度改革的重要成果。國家作為土地所有者對土地使用權(quán)有最終處置權(quán)，在土地使用權(quán)出讓期間，如果土地使用者不能合理地使用土地，或不按約定的用途開發(fā)、利用土地，國家都有權(quán)干預(yù)，甚至收回土地的使用權(quán);土地使用權(quán)的出讓年限屆滿，國家可以根據(jù)具體的情況，或者允許土地使用者申請續(xù)期，繼續(xù)使用土地，或者因為公共利益的需要收回土地再出讓給其他土地使用者，表現(xiàn)了國家對土地的所有者的絕對權(quán)威。

二、土地使用權(quán)出讓年限制定的依據(jù)

我國土地使用權(quán)出讓的最高年限，按照土地的用途和土地的收益不同，規(guī)定在40 年至70 年之間，其中，以住宅使用年限70 年為最高。這主要是考慮當(dāng)時我國民用住宅以磚混結(jié)構(gòu)為主，房屋使用壽命都在70 年左右，土地使用期滿，房屋殘值所剩不多的狀況。同時也有一些專家稱這是與中國人的平均壽命70 年有關(guān)，大約能滿足兩代人的居住需求。對于商業(yè)、旅游、娛樂用地，一般土地收益都較高，意味著土地投資回收期短，所以其土地使用權(quán)出讓最高年限是最短的。而工業(yè)用地一般來說，土地收益較商業(yè)、旅游和娛樂用地低，而且工業(yè)又是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，為鼓勵向工業(yè)投資，其土地使用權(quán)出讓最高年限要比前者長些。教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地的土地收益比商業(yè)、旅游和娛樂用地總的來說也是低的，但這些用地往往有較高的社會效益，因此，其土地使用權(quán)出讓最高年限與工業(yè)用地相同。居住用地的土地收益遠比前幾項用地要低的多，而且對發(fā)展住宅國家實行了鼓勵、扶持、發(fā)展政策，其土地使用權(quán)出讓年限也最長。綜合用地是指具有兩種以上不同用途結(jié)合在一起的同一宗用地，一般為50 年。其他用地是指上述列舉各項用途之外的用地，一般也為50 年。由于地上房屋的折舊期一般都在50 年左右，土地使用期滿，房屋殘值所剩不多，所以將土地使用權(quán)出讓最高年限定在50 年左右，這樣可以使土地與房屋得到最充分的利用。

三、現(xiàn)行法規(guī)定土地出讓年限存在的問題

第一，土地使用權(quán)出讓的最高年限過短。我國按照土地的不同用途將土地使用權(quán)出讓年限規(guī)定在40 ～70 年間。但是根據(jù)實際情況，一般鋼混結(jié)構(gòu)的建筑物完全可以使用100年以上，即使普通磚混結(jié)構(gòu)的建筑物，也可以使用70 ～80年。而且隨著建筑技術(shù)的發(fā)展，人們越來越多地在建造房屋時使用優(yōu)質(zhì)耐久的材料，建筑物壽命自然增長。而我國土地使用權(quán)出讓的最高年限與現(xiàn)實還是有很大的差距，難以滿足人們的需要。

第二，續(xù)用土地補交出讓金的標(biāo)準模糊。國有土地使用年限屆滿續(xù)期，需要補交土地出讓金，但在提出有償續(xù)期時，我國法律就沒有規(guī)定補交的土地使用權(quán)出讓金的金額、確定方式、執(zhí)行部門等問題，之后幾年也一直未對其進行修正，直到提出無償自動續(xù)期和現(xiàn)在的自動續(xù)期(可能有償也可能無償)。

第三，城市出讓土地續(xù)期規(guī)定缺乏操作性。土地續(xù)期需要再次審批，同意后還要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。然而當(dāng)前城鎮(zhèn)住房物業(yè)多以多層樓房的形式存在，一棟樓宇的產(chǎn)權(quán)往往是多元化的，在此情況下，若部分業(yè)主申請續(xù)期，另外的則不愿續(xù)期，那么處理的執(zhí)行難度和行政成本便會非常高。

四、從《物權(quán)法》看土地出讓年限的完善

新的《物權(quán)法》規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，除因社會公共利益需要收回該土地，出讓人應(yīng)當(dāng)同意”。這無疑是一種進步，因為這使當(dāng)事人續(xù)期的權(quán)利有了可靠的保障。換一個角度來想，這也是變相延長了土地出讓的年限，特別是對居民的住宅用地使用權(quán)的延長，突破了70年的大限。筆者建議，應(yīng)實行居民住宅用地自動續(xù)期制度。中國城鎮(zhèn)住宅數(shù)量大，在國家未因公共利益需要對土地另作它用并且房屋在正常使用壽命內(nèi)的情況下，應(yīng)當(dāng)允許土地出讓合同期滿自動續(xù)期，補繳適當(dāng)?shù)某鲎尳穑@樣無疑是對居民權(quán)利的一種有力的保障。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，對于續(xù)期的期限為多長，是只允許續(xù)期一次還是可以多次，現(xiàn)行法律及《物權(quán)法》并未作具體規(guī)定。這就引發(fā)了現(xiàn)實土地使用權(quán)存續(xù)后期土地使用的低效率問題。如果可以多次續(xù)期就是變相的將土地所有權(quán)讓度給土地使用者，這顯然與我國的土地國家所有制不符;如果只允許一次續(xù)期，那么期滿后地上物所有權(quán)歸屬難以確定，或者在這個出讓期內(nèi)原地上物滅失，土地使用權(quán)人又重新構(gòu)筑的建筑物及其他附著物所有權(quán)如何確定，這時地上物的所有權(quán)是否可以由國家無償收回，這也是現(xiàn)行的法律沒有明確規(guī)定。

另外，《物權(quán)法》對于申請續(xù)期的時間并沒有作出改變，這就引發(fā)了現(xiàn)實土地使用權(quán)存續(xù)后期土地使用的低效率問題。在實踐中，如對一個40年限的土地使用權(quán)來說，有保障的使用權(quán)只能在這40年內(nèi)行使，并且使用權(quán)人只能在第39年提出續(xù)期申請，而且其申請有被政府拒絕的危險。所以土地使用權(quán)人只有在使用期的最后一年才能知道是否可以繼續(xù)投資，而在未確定之前，投資者只能消極使用，這就大大抑制投資者對土地的投資熱情，造成土地使用后期的低效率使用。筆者就此建議應(yīng)修改申請續(xù)期的時間，在土地使用權(quán)存續(xù)后期，土地使用人如果愿意在該土地上重新發(fā)展，可以申請續(xù)期，在支付地價款時，可免付原土地使用權(quán)出讓期滿前那段時間的地價，這樣可大大提高土地使用者利用土地的效率和熱情。

五、結(jié)語

隨著《物權(quán)法》的發(fā)布，我國土地使用權(quán)出讓年限制度將進一步完善。充分合理利用土地資源，保障人們的合法權(quán)益。

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