吳加琪

（南京信息工程大學(xué)檔案館，江蘇南京，210044）

1 引言

近年來，頻發(fā)的各類突發(fā)事件給社會造成了巨大的損失，檔案工作在社會突發(fā)事件的應(yīng)對處置過程中具有重要作用[1]，檔案應(yīng)急管理研究也日益受到人們的關(guān)注和重視[2]。當(dāng)前檔案領(lǐng)域主要對社會突發(fā)事件中檔案工作需要和其他部門進(jìn)行應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動的工作內(nèi)容進(jìn)行了探討，諸如突發(fā)事件中檔案的收集、管理、服務(wù)利用工作等。對于如何建立面向社會突發(fā)事件的檔案應(yīng)急聯(lián)動工作機(jī)制，以系統(tǒng)全面地做好社會突發(fā)事件中的檔案應(yīng)急管理工作，還未開展深入的研究。社會突發(fā)事件的應(yīng)急體系需要社會多部門共同參與，包括政府、檔案部門、社會管理部門、公眾及其他相關(guān)各方，其中既涉及理論認(rèn)知又關(guān)乎實踐操作。因此，檔案部門需要迫切加強(qiáng)對應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動中的組織體系、信息技術(shù)、資源建設(shè)、法規(guī)政策等諸多具體問題進(jìn)行務(wù)實而有效的研究。

2 面向社會突發(fā)事件的檔案工作應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)涵

關(guān)于應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的涵義界定，目前學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的觀點?！奥?lián)動”即“聯(lián)合行動”之意，指“若干個相關(guān)聯(lián)的組織或事物，一個運動或變化時，其他的也跟著運動或變化”[3]。凌學(xué)武認(rèn)為，應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制是“在危機(jī)管理過程中有效地組織政府內(nèi)部各部門之間，政府與社會組織之間的溝通與互補(bǔ)，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動，協(xié)調(diào)處理危機(jī)的規(guī)律性運作模式”[4]。筆者在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合檔案工作的特征和現(xiàn)狀，認(rèn)為面向社會突發(fā)事件的檔案工作應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制是指“在社會突發(fā)事件應(yīng)急工作中，檔案工作有效構(gòu)建檔案部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間、各層級檔案部門之間、檔案部門與社會部門之間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，協(xié)調(diào)處理處置各類社會突發(fā)事件的規(guī)范化運作模式”。

檔案工作應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制應(yīng)當(dāng)能實現(xiàn)以下功能：平時能夠正常運轉(zhuǎn)，并不斷加強(qiáng)檔案應(yīng)急信息資源建設(shè)，完善信息聯(lián)動技術(shù)，制定應(yīng)急聯(lián)動的預(yù)案，組織部門間的培訓(xùn)、演練；突發(fā)事件發(fā)生時，能迅速啟動應(yīng)急聯(lián)動的預(yù)案，充分整合各檔案部門的應(yīng)急資源，有效開展突發(fā)事件的檔案收集管理和服務(wù)工作；在突發(fā)事件事后，可以對聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行管理評估，做好聯(lián)動機(jī)制的調(diào)整優(yōu)化。

3 構(gòu)建面向社會突發(fā)事件的檔案工作應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的思路和對策

3.1 建立健全檔案應(yīng)急聯(lián)動工作的法規(guī)政策

完善的法規(guī)政策是檔案部門規(guī)范有序參與社會突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動工作的基礎(chǔ)，目前包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》在內(nèi)的各類應(yīng)對突發(fā)事件的法規(guī)政策中僅對各部門應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動進(jìn)行了原則性的規(guī)定。在社會突發(fā)事件中，檔案部門只能根據(jù)“便于社會各方面的利用”[5]這一原則以常規(guī)方式開展檔案應(yīng)急聯(lián)動管理和服務(wù)工作。檔案工作應(yīng)急聯(lián)動法制建設(shè)的滯后性導(dǎo)致檔案應(yīng)急聯(lián)動工作處于隨意性的狀態(tài)，這不僅降低了突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的效果，也影響了突發(fā)事件檔案收集管理工作的開展。

為推動檔案部門應(yīng)急聯(lián)動工作開展，各級政策和行業(yè)主管部門應(yīng)提高突發(fā)事件中檔案工作重要性的認(rèn)識，將檔案部門的聯(lián)動參與機(jī)制納入到相關(guān)應(yīng)急管理的法規(guī)政策中，對社會突發(fā)事件中檔案部門的職能作用、權(quán)責(zé)范圍、工作機(jī)制、運行程序、信息管理、經(jīng)費保障等內(nèi)容加以明確規(guī)定。檔案工作也應(yīng)重視應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)管理政策的建立和完善，對政府、各行業(yè)、各部門以及社會組織的檔案保管機(jī)構(gòu)在社會突發(fā)事件中的權(quán)限進(jìn)行劃分，責(zé)任進(jìn)行明確，將已有的行之有效的應(yīng)急聯(lián)動工作經(jīng)驗、做法轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮餍詮?qiáng)的實施細(xì)則，出臺全局性的檔案應(yīng)急聯(lián)動管理文件，制定從突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警、發(fā)生時的應(yīng)急響應(yīng)、事后的管理處置，內(nèi)容包括組織機(jī)構(gòu)、人員安排、各檔案保管機(jī)構(gòu)的協(xié)同、信息資源服務(wù)利用、信息技術(shù)保障等在內(nèi)的全面的應(yīng)急聯(lián)動的制度體系。檔案行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)對應(yīng)急聯(lián)動工作中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行及時指導(dǎo)，并對突發(fā)事件中各檔案部門的聯(lián)動工作進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管。

3.2 完善檔案部門應(yīng)急聯(lián)動管理模式

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)文件的規(guī)定，我國應(yīng)急管理體制是屬地管理為主的應(yīng)急管理模式，因此檔案部門應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制也應(yīng)按地域開展。在同一地域中保存檔案資源的檔案機(jī)構(gòu)既包括傳統(tǒng)的國家檔案館、部門檔案館、企事業(yè)檔案館（室），還包括近年來新出現(xiàn)的新型檔案機(jī)構(gòu)，如文件中心、檔案寄存中心、檔案事務(wù)所等[6]。在條塊分割的管理體制下區(qū)域內(nèi)檔案工作處于政府、部門、行業(yè)和社會組織各自管理的狀況，檔案行政管理機(jī)構(gòu)對上述檔案保存機(jī)構(gòu)僅履行“按區(qū)域執(zhí)行監(jiān)督和指導(dǎo)的職能”[7]。檔案工作這種多頭領(lǐng)導(dǎo)的管理體制顯然不能適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮的要求，為保證社會突發(fā)事件中檔案工作應(yīng)急聯(lián)動科學(xué)開展，應(yīng)當(dāng)基于區(qū)域檔案部門分散管理的現(xiàn)狀對檔案機(jī)構(gòu)的應(yīng)急聯(lián)動管理模式進(jìn)行完善。

目前社會部門應(yīng)急聯(lián)動組織形式分為“集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式、協(xié)同模式”[8]四種類型，針對目前檔案保存機(jī)構(gòu)管理現(xiàn)狀，協(xié)同式應(yīng)急聯(lián)動是當(dāng)前各地區(qū)檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)急聯(lián)動的最佳模式，可建立“多個不同類型、多層次檔案應(yīng)急系統(tǒng)，不同系統(tǒng)具有不同職責(zé)，不同事件有不同的指揮主體”的檔案工作應(yīng)急聯(lián)動模式[9]。結(jié)合目前各地區(qū)檔案管理條塊分割的特點及檔案局館合一的管理體制，應(yīng)成立由檔案行政管理機(jī)構(gòu)下轄管理的區(qū)域檔案應(yīng)急管理中心，統(tǒng)籌安排區(qū)域內(nèi)各類社會突發(fā)事件檔案應(yīng)急工作的開展，負(fù)責(zé)各項政策制定、日常管理、檔案部門內(nèi)部以及與社會部門之間聯(lián)動協(xié)調(diào)工作，并負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)檔案行政管理部門（或與有關(guān)部門）直接管理的各級各類國家綜合檔案館和專門檔案館應(yīng)急聯(lián)動工作的開展；同時，成立和完善本區(qū)域檔案應(yīng)急聯(lián)動協(xié)同組織，具體包括本區(qū)域內(nèi)檔案行政管理部門非直接管理的部門檔案館、企事業(yè)檔案館及其他各類新型檔案保存機(jī)構(gòu)。在社會突發(fā)事件中，這些檔案機(jī)構(gòu)同樣也有義務(wù)提供檔案應(yīng)急管理和服務(wù)，檔案行政管理部門對這些機(jī)構(gòu)主要履行應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督職能。在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)檔案部門內(nèi)部以及與外部門之間的協(xié)調(diào)，形成按突發(fā)事件類別分別開展不同行業(yè)部門檔案應(yīng)急聯(lián)動工作的機(jī)制，推進(jìn)各地區(qū)檔案應(yīng)急聯(lián)動整體工作規(guī)范有序開展。

3.3 構(gòu)建檔案應(yīng)急聯(lián)動技術(shù)支撐系統(tǒng)

技術(shù)支撐是社會突發(fā)事件中檔案工作應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制有效運行的關(guān)鍵，應(yīng)重點推進(jìn)以下信息系統(tǒng)的建設(shè)：

跨部門應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)，該系統(tǒng)是整個應(yīng)急聯(lián)動體系的中心和基礎(chǔ)，通過此系統(tǒng)可以指揮應(yīng)急體系內(nèi)其他相關(guān)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行，指揮調(diào)動包括檔案部門在內(nèi)的各部門之間的應(yīng)急工作協(xié)調(diào)開展，提高社會突發(fā)事件應(yīng)急的聯(lián)動能力。

檔案信息跨部門共享系統(tǒng)，此系統(tǒng)是檔案工作應(yīng)急聯(lián)動的重要平臺，也是檔案部門參與突發(fā)事件的核心系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)能實現(xiàn)檔案系統(tǒng)內(nèi)部跨部門、跨行業(yè)及跨系統(tǒng)檔案應(yīng)急信息資源整合，并可實現(xiàn)與社會應(yīng)急管理部門檔案信息的實時傳遞和共享，檔案部門也可以基于此系統(tǒng)開展社會突發(fā)事件應(yīng)急工作檔案文件信息的收集工作。在實踐工作中，已有部分地區(qū)完成了檔案系統(tǒng)與社會應(yīng)急系統(tǒng)的對接，如2012年7月，廣西柳州市“將城鄉(xiāng)居民健康檔案系統(tǒng)與應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)對接，實現(xiàn)居民健康檔案信息的即時調(diào)用”[10]，極大地提高了檔案部門服務(wù)社會突發(fā)事件的能力。

檔案工作聯(lián)動決策輔助系統(tǒng)，該系統(tǒng)負(fù)責(zé)在社會突發(fā)事件中檔案部門內(nèi)部以及與社會部門之間的工作事項的協(xié)調(diào)，組織檔案部門內(nèi)的機(jī)構(gòu)、人員、資源等合理運作，對檔案應(yīng)急管理服務(wù)工作進(jìn)行及時、有效的快速處置，為指揮系統(tǒng)提供檔案工作的決策資料和建議。

此外，檔案部門還應(yīng)切實加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)、信息處理和分析技術(shù)、信息傳遞共享技術(shù)的研究，完善設(shè)計數(shù)據(jù)元素標(biāo)準(zhǔn)、信息分類編碼標(biāo)準(zhǔn)、用戶視圖標(biāo)準(zhǔn)、概念數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和邏輯數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，注重與其他領(lǐng)域部門信息化標(biāo)準(zhǔn)及信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的兼容，實現(xiàn)社會各部門在突發(fā)事件工作中對檔案信息資源的有效利用。重點加強(qiáng)對系統(tǒng)中檔案信息各工作環(huán)節(jié)的管理，制訂和完善檔案信息安全傳遞及利用的相關(guān)規(guī)章制度，采取有效管理措施和技術(shù)手段，確保系統(tǒng)中檔案信息的安全。

3.4 加強(qiáng)檔案工作應(yīng)急聯(lián)動信息資源建設(shè)

為提升檔案應(yīng)急聯(lián)動工作質(zhì)量，促進(jìn)聯(lián)動機(jī)制的長效性，需要檔案部門和社會部門共同做好檔案應(yīng)急信息資源建設(shè)工作。首先，檔案部門應(yīng)根據(jù)社會突發(fā)事件的特點，加強(qiáng)與社會部門的合作，將交通、城建、氣象、地質(zhì)、民政等社會突發(fā)事件中重點需要的檔案收集齊全完整，為應(yīng)急服務(wù)工作的開展進(jìn)行檔案信息儲備?？紤]到社會各部門在突發(fā)事件工作應(yīng)對過程中形成的檔案對今后類似突發(fā)事件的應(yīng)對處置工作具有參考作用，檔案部門應(yīng)加強(qiáng)和社會部門的聯(lián)系，建立“三納入”的工作聯(lián)動模式，“將社會突發(fā)事件檔案收集工作納入應(yīng)急預(yù)案、納入應(yīng)急處置程序和應(yīng)急人員的職責(zé)范圍”[11]，將突發(fā)事件應(yīng)對過程中形成的各種形式、各種載體的重要檔案進(jìn)行及時全面的收集。其次，加強(qiáng)突發(fā)事件檔案科學(xué)管理，在社會部門中開展調(diào)查研究，了解突發(fā)事件對相關(guān)檔案整理工作的需求，在符合相關(guān)檔案法規(guī)制度的前提下，對傳統(tǒng)檔案管理方式進(jìn)行探索和創(chuàng)新，探討重大突發(fā)事件檔案管理的業(yè)務(wù)管理新規(guī)范，如實行按“專題檔案形式進(jìn)行整理”[12]，保管期限上執(zhí)行“就高不就低原則”[13]等方式，靈活處理突發(fā)事件檔案的管理問題。此外，檔案部門應(yīng)加強(qiáng)檔案應(yīng)急信息資源的開發(fā)利用工作，結(jié)合社會應(yīng)急部門的需求，加強(qiáng)對檔案信息資源的編研開發(fā)，重點建設(shè)一批能直接服務(wù)社會突發(fā)事件應(yīng)對處置工作的專題檔案數(shù)據(jù)庫，將原始檔案信息轉(zhuǎn)化成優(yōu)質(zhì)的檔案應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品，提升重大社會突發(fā)事件檔案應(yīng)急服務(wù)能力。

3.5 開展跨部門的聯(lián)合應(yīng)急培訓(xùn)演練

社會突發(fā)事件應(yīng)急工作開展需要各部門的積極參與，檔案工作近年來并未有效參與到社會應(yīng)急工作中，如何促進(jìn)檔案部門與社會各部門的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的建立需要各方共同探索。為提升突發(fā)事件中跨部門聯(lián)動工作質(zhì)量，國外注重開展跨部門的應(yīng)急培訓(xùn)工作，并形成相對成熟的理念及經(jīng)驗，如英國的消防與環(huán)保部門簽署了應(yīng)急工作諒解備忘錄，共同開展應(yīng)急聯(lián)動的課程體系教育和應(yīng)急演練[14]。從實際工作來看，我國檔案部門也已開始在部分領(lǐng)域加強(qiáng)與社會部門的聯(lián)合培訓(xùn)工作[15]，并起到了良好的效果?？绮块T的聯(lián)合培訓(xùn)和演練可以提高社會部門和檔案部門對雙方工作的理解和認(rèn)識，增強(qiáng)部門間應(yīng)急工作的協(xié)同度，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和實際工作能力，同時這種聯(lián)合培訓(xùn)模式可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢與特點，形成有利于雙方實際應(yīng)急工作開展的模擬環(huán)境氛圍。

檔案部門應(yīng)重視并切實開展跨部門的應(yīng)急聯(lián)動培訓(xùn)工作，從各部門職能、工作范圍特點出發(fā)，從解決突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動實際問題著手，有效解決協(xié)同中存在的諸多問題。在具體跨部門的培訓(xùn)工作中，應(yīng)當(dāng)對培訓(xùn)工作的主體、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)手段及效果評估等工作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，組織模擬或?qū)崙?zhàn)演練，使各方充分理解應(yīng)急聯(lián)動中本部門具體的任務(wù)、職能、職責(zé)及工作內(nèi)容和程序。此外，檔案部門還應(yīng)做好演練工作中的評估、反饋和總結(jié)工作，及時發(fā)現(xiàn)演練工作中存在的不足，有針對性地完善應(yīng)急聯(lián)動體系，不斷提升檔案部門在突發(fā)事件中聯(lián)動協(xié)同實戰(zhàn)能力。

3.6 加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案的建立和管理

“應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對突發(fā)事件的行動綱領(lǐng)”[16]，目前各地突發(fā)事件預(yù)案體系主要包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案。其中總體應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案條款偏重于對應(yīng)急工作的原則性指導(dǎo)，因此操作性不強(qiáng)。部門應(yīng)急預(yù)案是“以部門處置為主、相關(guān)單位配合的應(yīng)急預(yù)案，由本級政府相關(guān)應(yīng)急管理部門或責(zé)任單位負(fù)責(zé)編制”[17]，在現(xiàn)有各地區(qū)的總體和專項應(yīng)急預(yù)案中都對社會突發(fā)事件中各部門應(yīng)急聯(lián)動工作進(jìn)行了原則性規(guī)定。在檔案部門現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系中，主要是根據(jù)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》出臺了針對檔案系統(tǒng)內(nèi)部突發(fā)事件的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，并未就社會突發(fā)事件中檔案部門的參與機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。

因此，為促進(jìn)社會突發(fā)事件中檔案工作應(yīng)急聯(lián)動工作的有序開展，應(yīng)努力爭取將檔案部門參與納入到其他行業(yè)、系統(tǒng)、部門應(yīng)急預(yù)案中去，如當(dāng)前“城市建設(shè)系統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案已將城建檔案館作為快速反應(yīng)部門納入了應(yīng)急預(yù)案”[18]。同時應(yīng)加強(qiáng)檔案部門應(yīng)對社會突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，工作中成立應(yīng)急預(yù)案編制小組，積極加強(qiáng)社會突發(fā)事件的研究，盡可能結(jié)合社會突發(fā)事件中的具體案例，對突發(fā)事件中檔案部門的參與必要性、內(nèi)容與形式進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上制訂出符合社會應(yīng)急工作需要并適合檔案工作現(xiàn)狀的部門應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案中應(yīng)對檔案部門的參與機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定。同時，要做好預(yù)案的審核和發(fā)布工作，就預(yù)案廣泛征求社會應(yīng)急管理部門、專家學(xué)者及檔案基層工作者的意見，提升預(yù)案的質(zhì)量，并將預(yù)案上報政府部門，確保預(yù)案的權(quán)威性以及在實際工作中得到社會各部門的貫徹執(zhí)行。此外，還要加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案管理，開展宣傳教育和培訓(xùn)演練工作，并根據(jù)演練或?qū)崙?zhàn)工作中出現(xiàn)的問題對預(yù)案進(jìn)行修訂完善，保證應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性、合理性和可操作性。

注釋

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