李 力

（江蘇師范大學政治與公共管理系，江蘇徐州，221116）

《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱新條例）已經發(fā)布一年，實施也已滿一年。黨政機關公文合二為一，對適應管理現代化的需要、轉變工作作風、提高管理效率起著很大的促進作用。自新條例發(fā)布以來，公文研究者們紛紛撰文詳細解讀，對其科學性、先進性給予了高度評價。不久前的中央八項規(guī)定也強調要精簡文件簡報，切實改進文風，沒有實質內容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報一律不發(fā)。文風即政風，文件的質量和效率反映著管理工作的質量和效率。提高黨政機關公文處理工作的質量和效率，將中央相關規(guī)定落到實處，增強執(zhí)行力，提高管理效率和管理水平，這是黨政機關公文處理工作法規(guī)需承擔的任務。筆者在新條例實施滿一年之際，對當前我國黨政機關公文處理工作法規(guī)的建設工作提出一家之言，與研究者們交流探討。

1 加強公文處理工作的法制化建設的必要性

2012年4月6日，新條例以中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義用通知的形式聯(lián)合發(fā)文，此種“發(fā)布形式值得商榷”[1]，新條例的法律性質有待明確。新條例由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，依據最新發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（2013年5月27日）第二條：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。”第四條：“條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。”第二十三條：“黨內法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀律檢查委員會文件、中央各部門文件和省省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布”的規(guī)定可判斷，對中國共產黨機關來說，新條例是黨內法規(guī)。對于黨內法規(guī)的性質，北京大學法學院姜明安教授認為：“黨內法規(guī)也姓‘法’”，“《中華人民共和國憲法》明確確立了中國共產黨對國家的領導地位，中國共產黨依法領導國家，依法執(zhí)政所依之‘法’不僅包括國家法律，而且包括黨內法規(guī)?！盵2]《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第二十一條明確規(guī)定，黨內法規(guī)不得與憲法和法律不一致。這說明作為黨內法規(guī)的新條例，其法律效力低于憲法與法律。從行政機關的角度審視，新條例以國務院辦公廳通知的形式發(fā)布，依據《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，新條例雖以“條例”之名但并不是以國務院“令”的形式發(fā)布，因而其既不是行政法規(guī)，也不是規(guī)章。

筆者認為，對于行政機關而言，新條例的法律性質應為其他規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件通常指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機關制定的規(guī)范性文件。雖然其他規(guī)范性文件也姓“法”[3]，但其效力等級低于行政法規(guī)和規(guī)章。所以，總體來看，兩辦聯(lián)合發(fā)文的方式使得新條例的法律性質模糊不確，且法律效力偏低。現行公文法規(guī)如此性質和地位，難以為黨政機關的公文處理工作，為黨政機關實施領導、高效管理提供最充分的法律保障。

當前我國黨政機關在公文處理工作中遇到很多問題，甚至是積重難返，如“文山會?！?、“文件滿天飛”、“以文件落實文件”、“公文旅行”、廢話套話連篇的繁冗現象等等。新條例的發(fā)布和實施并不能完全解決這些問題。因為現實情況是“一部法規(guī)打天下”，這部“法規(guī)”不僅法律性質不確，效力過低，而且內容單薄、粗疏，籠統(tǒng)、概括，不詳細、不具體，難以勝任對公文處理工作進行完備、周密規(guī)范的任務。新條例中的某些規(guī)定就相當地模糊、不明確?！爸魉褪芾頇C關，根據需要抄送相關機關”?！爸匾形膽斖瑫r抄送發(fā)文機關的直接上級機關。”“上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時抄送該下級機關的另一個上級機關。”“根據需要”、“重要行文”、“必要時”均是模糊詞語，如果不加以精確、具體、詳細地規(guī)定就無法做到有效控制發(fā)文數量，解決不了濫發(fā)文、亂發(fā)文的問題。再比如，緊急程度直接反映著公文處理和公務處理的效率，新條例規(guī)定除電報之外公文的緊急程度分別是“特急”和“加急”，問題是，在實際工作中如何正確地加以區(qū)分和使用？如何避免出現“一份文件從中央落實到基層需要70天時間”？[4]公文如何能真正做到快速、高效地流轉，加快行文效率，提高行政效率？

現代組織的正常運營管理離不開文書這一工具，各種管理職能也是通過文書才得以實現。公文處理工作作為各級黨政機關實施領導、履行職能、處理公務、有效管理的重要工具，是提高行政效率的重要手段，是組織系統(tǒng)良性運行的有力保障，其質量的好壞、效率的高低直接關系到黨政工作的質量和效率，正所謂“工欲善其事，必先利其器”?！拔臅鴮W的內容體系實際上就是圍繞提高行政組織公文工作效率的理念建立的，科學的公文工作組織方式、有效的領導和管理、高素質的文書人員隊伍、科學的工作分工、嚴謹合理的工作程序等不僅是文書學研究的經典核心內容，而且依然是傳統(tǒng)行政效率理論下提高行政組織公文工作效率的措施集成。”[5]公文處理工作必須遵循制度化、科學化、效率化、專業(yè)化的原則進行規(guī)范化管理。公文實現規(guī)范化管理不僅有利于黨政機關提升管理水平、提高管理效率，也有利于建立與市場經濟相適應的高效、廉潔、務實的管理體制。規(guī)范化管理的保證之一就是要實現依法管理，確立各項制度。由于“公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需?！盵6]所以，要做到依法治國、依法行政，黨政機關公文處理工作必須加強法制化建設，使公文處理工作真正能夠做到有法可依、有制可循。

2 加強黨政機關公文處理工作法制化建設的內涵

2.1 提升公文法規(guī)的法律效力

由于現行的《黨政機關公文處理工作條例》對解決當前各級黨政機關公文處理工作中出現的諸多問題顯得力不從心，再加上當前我國黨政、軍隊、人大、法院等國家機關的公文規(guī)定各行其是、各師其法，極大影響了組織之間公文處理的有效性和高效性。雖然各類組織職能不同，但管理具有高度相似性，特別是作為管理工具的公文，其處理工作具有基本相同的規(guī)律，制定統(tǒng)一的公文法規(guī)是必須的，并且是可行的。因此，基于我國特殊的國情，對黨政機關以及其他國家機關、企事業(yè)單位來說，位階更高的公文法都是一種必需。我國的公文處理工作法制化建設必須要趕上世界公文立法的大潮，提升效力，充分立法，在公文法的總體框架下，開展配套法規(guī)和規(guī)章的建設工作，制定一套完備的公文法規(guī)體系，并切實遵循之，才能克服文牘主義，提高行政效率，以適應當前我國行政管理體制改革，建設高效、務實、廉潔的服務型政府的需要。

2.2 公文法規(guī)必須加強精細化建設

隨著社會分工越來越細，專業(yè)化程度越來越高，一個要求精細化管理的時代已經到來。作為一種科學的管理方法，精細化管理的目標是如何最大程度地提高效率。作為管理的承載體、一種重要的管理手段和工具，公文應當首先追求精細化，公文的精細化將為組織管理的精細化提供強有力的技術支持，其精細化程度直接反映并影響著一個組織的精細化管理水平。我國黨政機關的公文處理工作有自身的工作規(guī)律：公文的種類準確、格式規(guī)范；嚴格控制公文數量，提高公文的質量；公文處理的程序要科學、合理、迅速、保密。若達此目標，就要注重細節(jié)、立足專業(yè)和科學量化，在現有公文法規(guī)的基礎之上進一步細化、深化、優(yōu)化，使其做到精、準、細、嚴，從而實現公文處理工作的精細化管理。

精細化管理的具體內容是職責明確、細化，主要工作流程化，執(zhí)行標準量化，執(zhí)行者按手冊詳細規(guī)定的流程、標準與方法執(zhí)行，明確規(guī)定獎罰標準，考核事項細化、量化。那么，對于公文處理工作法規(guī)來說，除了實體上規(guī)定公文處理工作相關單位和人員的權利、義務、職權、職責及法律責任，（法律責任是通過否定的法律后果成為使權利、義務得以順利實現的保證，而這一點恰恰是現行新條例缺失的）更應把復雜專業(yè)的公文處理工作進行科學分解，將公文處理工作的程序即方式、方法、時限、步驟、順序等詳細具體規(guī)定，使其更加科學規(guī)范。如上文中提到的緊急程度問題，筆者認為必須把“特急”“加急”各自的處理方式、方法、程序、時限等規(guī)定清楚來保證公文運轉的效率。所以說，精細化的公文法規(guī)應是實體法與程序法的完美結合，從而克服公文處理工作中的繁冗、混亂、遲滯狀態(tài)，代之以系統(tǒng)、科學、專業(yè)、標準的有序狀態(tài)。

值得我們學習借鑒的是香港地區(qū)的《政府公文寫作手冊》。該手冊是1997年香港回歸祖國后，為了使公務員直接運用中文撰寫的公文更趨規(guī)范化、制度化、科學化，提高公文處理工作的效率和質量，由香港法定語文事務署編纂。該手冊共六冊，包括《總論》《公函》《通告類文書》《公文文書》《便箋》《錄事》，把各類常用公文的格式體例和常用辭語加以規(guī)范，又廣舉示例，匯集參考資料，作為公文寫作的依據。各分冊體例統(tǒng)一，由緒言、公文寫作要求、公文格式樣式、公文示例、附錄等五部分組成，每一部分內容表述均細致、具體。此外，各類分冊都選編了典型性、示范性的例文，以供公務員借鑒、參考。《政府公文寫作手冊》以精細化的法規(guī)來規(guī)范管理公文處理工作，從而為管理工作的精細化打下堅實的基礎。

3 黨政機關公文處理工作精細化建設的建議

在現行公文法規(guī)《黨政機關公文處理工作條例》的基礎上，筆者對公文處理工作的精細化建設提出以下建議：

3.1 文種需要精簡和精準

法定公文作為各級黨政機關在公務活動中使用的通用公文，應該具有簡便的特性，以利于方便工作、規(guī)范管理。但是，工作中大家普遍感到在許多相似文種中辨析并正確地選擇文種實非易事，決定和決議、公報和公告、公告和通告、公報和通報、通知通告和通報等文種名稱僅一字之差，著實使人迷惑。精簡文種，使其適用范圍明確、界限清晰、選擇簡便，是使公文處理更加科學化、規(guī)范化、高效化的基礎工作。如公告與公報兩個文種，發(fā)布范圍、發(fā)布方式、制發(fā)者級別一樣，僅僅是發(fā)布的內容稍有差別，而這些差別又并無必要區(qū)分。況且目前公報已經成為黨政等各級機關公文的匯編本，如國務院公報就是正式刊登國務院頒的行政法規(guī)、各種決定、命令、行政措施、提出文案、簽定的條約和協(xié)定、人事任命以及其他國務院文件的法定刊物。所以，筆者認為保留公告即可，否則徒增困擾與麻煩。如決定和決議兩個文種，同為指揮決策類的下行文，區(qū)別只在于事情的重要程度不同，一個是“重大事項”，一個是“重要事項”，“重大”、“重要”皆為模糊詞語，區(qū)別也無太大意義。再比如新條例中將文種“紀要”的功能由“記載和傳達”變成了“記載”。筆者認為，省去文種中“會議”二字是必要的，但是不應當去掉“紀要”的傳達功能。眾所周知，紀要目前已經形成用通知作載體發(fā)出的做法，究其原因，是之前的《國家行政機關公文處理辦法》規(guī)定會議紀要不需加蓋印章。印章是公文產生法定效力的標志，不蓋章自然使人懷疑其效力，故而找個蓋章的載體以明確其效力。所以，會議紀要雖然有自己特殊的行文格式，但是找載體明確效力的做法使其喪失了直接發(fā)出（傳達）的功能。新條例仍然明確紀要的法定公文資格，明確其特殊格式，且廢止了不加蓋印章的規(guī)定，因此，紀要作為會議情況特別是議定事項的載體，整理會議紀要的目的顯然不僅僅是記載并“束之高閣”，更重要的是傳達出去，使其周知或執(zhí)行。因此，“傳達”二字不能省，否則，讓大家更加誤上加誤，繼續(xù)之前給紀要找載體的做法。因此要對紀要的適用做精準地界定，“應加強對紀要文種使用的規(guī)范性要求，明確其形式要件、發(fā)布范圍、效力等”[7]，以保證該文種存在的必要性及正確使用。

此外，精簡不代表著越少越好，由于管理工作是多樣的、復雜的，一些常用文種如通用事務類的計劃、總結、調查報告、簡報、會議紀錄、講話稿等等也應對其內容、形式、生效方式等進行明確規(guī)定，納入法律規(guī)范進行規(guī)范管理。

3.2 公文處理程序需進一步精確和精細

公文處理工作必須注重程序，即依照時間將公文處理工作劃分為若干例行性的次序、步驟與環(huán)節(jié)，以促進工作的完成。與舊法規(guī)相比，新條例中關于公文處理工作的規(guī)定有較大變動，然而，筆者以為新條例的規(guī)定過于簡單，甚至不如舊法規(guī)規(guī)定得詳細，有些變動反而不是有益的。如新條例規(guī)定收文辦理工作的主要程序有簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復，與舊法規(guī)的有關規(guī)定相比，新條例將承辦之前的擬辦和批辦環(huán)節(jié)納入承辦環(huán)節(jié)。擬辦是秘書部門參謀職能的充分發(fā)揮，批辦是領導行使職權的重要體現，將二者納入承辦環(huán)節(jié)可能會造成工作中相關人員的責、權、利不明的后果。傳閱放在承辦之后的做法也值得商榷，可能會導致處理流程不暢、公文出現阻滯的狀況。筆者以為，根據文件是否需要執(zhí)行至少可將收文處理程序分為兩種情況：一種是閱知性公文的收文處理程序，一般包括簽收、登記、初審、分送或傳閱等環(huán)節(jié)；另一種是批辦性公文的收文處理程序，一般包括為簽收、登記、初審、擬辦、傳閱、批辦、承辦、催辦、回復等環(huán)節(jié)。同樣，對于發(fā)文處理工作，新條例規(guī)定的主要程序是復核、登記、印制、核發(fā)，也存在著各個環(huán)節(jié)權利責任歸屬不確、方式方法不明的問題。此外，在公文的管理工作方面，新條例規(guī)定：“辦理公文傳閱應當隨時掌握公文去向，不得漏傳、誤傳、延誤?！比绾芜_到這一要求呢？新條例并沒有詳細具體的規(guī)定。涉密公文在擬制、收發(fā)文處理程序里也沒有明確地規(guī)范，就很難保證涉密公文在辦理的過程中做到有效地保密，這些都是亟待解決的問題。

公文的擬制工作是把握公文的質量、效率的源頭和關鍵，然而新條例第五章關于公文擬制的多條規(guī)定難以有效地避免公文空話套話連篇、“穿靴戴帽”的繁冗現象。筆者認為，臺灣公文的三段式結構可供我們學習借鑒。[8]臺灣公文由主旨、說明、辦法三部分構成，后兩項可因事因案活用，結構的相對固定可以有效地避免由于表達過于靈活、多樣而出現的內容松散、繁復現象。

由于公文的擬制、辦理及管理工作直接影響并反映著公務處理的效率，所以相關規(guī)定不應該精簡，而應該更加精細。要按實際情況對公文處理的流程作科學、合理、細致、明確和具體地規(guī)定，要對每一項工作的步驟，按時間順序合理安排，并保持銜接，不能因其中缺少環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)出現問題而導致工作的阻滯。只有形成標準、統(tǒng)一、精簡、無縫隙的流程，并嚴格按照流程操作才可能實現公文的精細化管理，以保證公文處理工作次序井然、有條不紊地進行，保證公文處理工作和其承載的管理工作的高效性。

注釋

[1]欒照鈞.《黨政機關公文處理工作條例》瑕疵遺憾探析.秘書[J],2012(4):3-6.

[2]姜明安.論中國共產黨黨內法規(guī)的性質與作用[J].北京大學學報（哲學社會科學版）.2012(3):109-120.

[3]吳鵬.論“其他規(guī)范性文件”的行政法法源地位[J].首都師范大學學報（社會科學版）.2006(3):30-35.

[4]http://blog.ifeng.com/article/20786521.html.

[5]沈蕾,王巧玲,朱建邦.我國公文工作效率研究和實踐探索歷程述評[J].檔案學研究.2012(6):24-26.

[6]趙國俊.關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規(guī)建設的幾點思考[J].檔案學通訊.2000(3):25-27.

[7]石亞琴.會議紀要與紀要[J].秘書.2012(10)6-7.

[8]張瑞菊.臺灣公文三段式結構對大陸的啟示[J].秘書之友.2010(3):31-32.