■韓克慶 付媛媛

【案例】

2013年1月4日，一場(chǎng)發(fā)生在蘭考縣的火災(zāi)引起社會(huì)廣泛關(guān)注。當(dāng)天上午8時(shí)30分，城關(guān)鎮(zhèn)一棟居民樓發(fā)生火災(zāi)，造成4名孩童當(dāng)場(chǎng)死亡，3名在送往醫(yī)院途中死亡，1人在醫(yī)院接受救治。

這場(chǎng)火災(zāi)的特殊之處在于，它把公眾的視線聚焦到一個(gè)特殊的社會(huì)群體身上——收養(yǎng)兒童。據(jù)報(bào)道，火災(zāi)的發(fā)生地是蘭考縣“愛心媽媽”袁厲害家中。袁厲害以收養(yǎng)遺棄孩童聞名，25年來，她收養(yǎng)的棄嬰和孤兒超過百人。曾經(jīng)一組名為《命若垃圾》的新聞報(bào)道讓袁厲害和她的棄嬰王國(guó)走進(jìn)世人的視野。如今這里再次受關(guān)注，伴隨的是7條生命的逝去和全社會(huì)對(duì)于我國(guó)目前的家庭收養(yǎng)政策乃至兒童福利體系的深刻反思。

蘭考孤兒收養(yǎng)場(chǎng)所火災(zāi)后第二天，民政部下發(fā)通知，要求用一個(gè)月時(shí)間，在全國(guó)開展一次個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒情況大排查行動(dòng)。

【縱深】

兒童福利事業(yè)的變遷

近年來隨著社會(huì)保障制度的快速發(fā)展，公眾對(duì)國(guó)家的福利安排訴求呼聲日漲。在社會(huì)流動(dòng)日益加劇的背景下，一些特殊社會(huì)群體，如農(nóng)民工、殘疾人、流浪兒童等的權(quán)益保護(hù)和政策設(shè)計(jì)，成為我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)積極探索的主要方向。

袁厲害在當(dāng)?shù)卣摹澳S”之下，收養(yǎng)大量?jī)和?。蘭考火災(zāi)事故暴露出我國(guó)兒童福利制度中的諸多問題。

從兒童福利的發(fā)展來看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)將需要救助的兒童與殘疾人、老人分開進(jìn)行管理，建立農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度等措施，逐步構(gòu)建起城鄉(xiāng)兒童社會(huì)救助體系。

改革開放以來，我國(guó)兒童福利事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，特別是1990年我國(guó)政府正式簽署聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，標(biāo)志著兒童福利事業(yè)邁向了快速發(fā)展階段。此后，《收養(yǎng)法》、《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，使得我國(guó)孤殘兒童救助事業(yè)的制度化建設(shè)不斷得到推進(jìn)。而近年來，隨著“社會(huì)福利社會(huì)化”

概念的提出，我國(guó)孤殘兒童救助也逐漸由國(guó)家負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)開始向家庭收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、家庭式照料、國(guó)際SOS兒童村等多元化救助方式轉(zhuǎn)變。

【析因】

短板頻現(xiàn)

河南蘭考火災(zāi)事故中，死亡兒童的收養(yǎng)人是在蘭考縣人民醫(yī)院門前擺地?cái)偟膵D女袁厲害。據(jù)媒體報(bào)道，從1987年至今，袁厲害累計(jì)收養(yǎng)棄嬰超過100名，其中大部分兒童為孤殘兒童。經(jīng)調(diào)查，袁厲害沒有到當(dāng)?shù)孛裾块T辦理收養(yǎng)登記手續(xù)，從法律上并不具備收養(yǎng)條件。然而，就是這樣一位在法律上并不具備收養(yǎng)條件的婦女，卻在過去的20多年間，于當(dāng)?shù)卣摹澳S”之下，收養(yǎng)了大量?jī)和?。表面上看，蘭考火災(zāi)事故暴露的是兒童收容場(chǎng)所的安全隱患，實(shí)際上則暴露出了目前我國(guó)兒童福利制度中的諸多問題。

首先，政府責(zé)任不明確。改革開放以來，類似“教育產(chǎn)業(yè)化”、“住房商品化”等一系列“去國(guó)家化”、“去單位制”的福利改革措施，以及強(qiáng)調(diào)國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，成為市場(chǎng)化改革以來中國(guó)社會(huì)保障制度的主體內(nèi)容，社會(huì)救助制度則成為市場(chǎng)化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)性制度。在這一進(jìn)程中，許多在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立和完善起來的福利制度，面臨著制度基礎(chǔ)逐步瓦解、制度有效性明顯降低等問題，甚至在有的領(lǐng)域出現(xiàn)福利真空，在更多領(lǐng)域則是福利扭曲或者制度殘缺不全。例如在兒童福利方面，就存在國(guó)家責(zé)任缺位、家庭保護(hù)過度、學(xué)前教育和福利設(shè)施過度市場(chǎng)化等趨向。為此，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家在兒童福利尤其是在孤殘兒童救助工作中承擔(dān)主要責(zé)任。

其次，公共財(cái)政投入不足。從理論上看，政府對(duì)于孤殘兒童的救助工作具有不可推卸的責(zé)任，但是家庭成員的流動(dòng)性加劇、孤殘兒童致因的復(fù)雜性、政府福利資源的有限性，決定了政府雖有救助責(zé)任卻缺乏救助能力，在很多政策領(lǐng)域出現(xiàn)“救助失靈”的狀況。在此種狀況下所顯現(xiàn)的，是整個(gè)國(guó)家在兒童福利制度安排及兒童福利設(shè)施建設(shè)中財(cái)政支持的不足。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，家庭收養(yǎng)是一種較為普遍的孤殘兒童替代性救助方式，但是我國(guó)由于缺乏足夠的救助機(jī)構(gòu)和救助資源，目前存在的這種救助服務(wù)水平較低的家庭收養(yǎng)方式并不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，且孤殘兒童也無法在經(jīng)濟(jì)狀況較差的家庭中獲得較好的照顧。在許多貧困落后地區(qū)，此種低水平孤殘兒童替代性救助方式的存在，實(shí)屬無奈之舉。

另外，救助體系不健全。從目前的發(fā)展來看，在整個(gè)國(guó)家的社會(huì)福利制度建設(shè)過程中，有兩種值得關(guān)注的錯(cuò)誤傾向：一是從社會(huì)福利的責(zé)任主體看，社會(huì)化過度而國(guó)家化不足；二是從社會(huì)福利服務(wù)的提供看，社會(huì)化或者市場(chǎng)化不足而國(guó)家化過度。相對(duì)于中國(guó)而言，政府拉動(dòng)是社會(huì)保障制度改革成功的關(guān)鍵，突出政府主導(dǎo)責(zé)任仍然是社會(huì)保障制度建設(shè)的核心。為此，政府要加大兒童福利的財(cái)政支持力度。同時(shí)，在福利服務(wù)提供方面，要積極引導(dǎo)和利用市場(chǎng)手段，降低福利使用的成本，通過市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化福利資源配置，增加社會(huì)福利的效能，進(jìn)而在社會(huì)福利領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府與民間社會(huì)的良性互動(dòng)。

【對(duì)策】

多方合作型家庭收養(yǎng)

在孤殘兒童救助方面，針對(duì)政府責(zé)任不明確、公共財(cái)政投入不足、救助體系不健全等問題，應(yīng)該通過建立多方合作型家庭收養(yǎng)方式來改善其不足和缺陷。

完善家庭收養(yǎng)的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。我國(guó)的家庭收養(yǎng)方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下形成的政府主導(dǎo)型家庭收養(yǎng)方式。目前的家庭收養(yǎng)方式在非政府組織相對(duì)缺位的情況下，政府既承擔(dān)了政策制定者的角色，又承擔(dān)了服務(wù)提供者的角色，此外，還承擔(dān)了制度運(yùn)行監(jiān)督者的角色。政府在家庭收養(yǎng)中的多重職能、多重角色，既影響了家庭收養(yǎng)的制度運(yùn)行效率，又影響了家庭收養(yǎng)的服務(wù)質(zhì)量。政府應(yīng)重視非政府組織在家庭收養(yǎng)工作中的積極作用，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)非政府組織和收養(yǎng)家庭投入到兒童救助工作之中，努力引導(dǎo)民間力量參與家庭收養(yǎng)服務(wù)供給。

提高家庭收養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)化程度。目前，我國(guó)家庭收養(yǎng)的專業(yè)化程度低，既缺乏專業(yè)人員的有效指導(dǎo)，也缺乏國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)管措施。因此，培養(yǎng)具有專業(yè)家庭收養(yǎng)服務(wù)知識(shí)的社會(huì)工作者，并通過政策鼓勵(lì)，引導(dǎo)、支持專業(yè)工作人員參與家庭收養(yǎng)服務(wù)是完善我國(guó)家庭收養(yǎng)方式的重要舉措。此外，在健全培訓(xùn)體系、加快專業(yè)工作人員培養(yǎng)的同時(shí)，還應(yīng)重視加強(qiáng)收養(yǎng)家庭的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高收養(yǎng)家庭的兒童照料水平，從而保證收養(yǎng)家庭在為孤殘兒童提供較高水平的日常照料的基礎(chǔ)上，滿足兒童生理、心理和情感等多方面的需求。

健全家庭收養(yǎng)的相關(guān)政策法規(guī)。自1991年12月29日全國(guó)人大出臺(tái)《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》以來，國(guó)家先后頒布了《公安部關(guān)于加強(qiáng)涉外收養(yǎng)兒童出國(guó)管理工作的通知》、《關(guān)于國(guó)內(nèi)公民收養(yǎng)棄嬰等落戶問題的通知》、《中國(guó)公民收養(yǎng)子女登記辦法》等一系列政策法規(guī)，來對(duì)家庭收養(yǎng)制度進(jìn)行規(guī)范。但是，其中卻缺乏明確界定政府、非政府組織、社區(qū)和收養(yǎng)家庭各方主體責(zé)任，缺乏推動(dòng)政府主導(dǎo)型家庭收養(yǎng)方式向多方合作型家庭收養(yǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)型的政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。

明確政府責(zé)任邊界。一項(xiàng)好的制度，前提是有一個(gè)好的理念。若要保證家庭收養(yǎng)的運(yùn)作形成一個(gè)完整且高效的系統(tǒng)，首先要明確系統(tǒng)內(nèi)各主體共同的目標(biāo)，其次理順各主體的權(quán)利和義務(wù)，最后形成各主體良好合作的有效機(jī)制。多方合作型家庭收養(yǎng)方式的目的，應(yīng)為保護(hù)孤殘兒童的利益、維護(hù)孤殘兒童的權(quán)利、為孤殘兒童的健康成長(zhǎng)創(chuàng)造有利環(huán)境。長(zhǎng)期以來，我國(guó)家庭收養(yǎng)處在政府包攬從政策制定、到組織實(shí)施、再到體系評(píng)估等方面所有責(zé)任的狀態(tài)之中。雖然政府在家庭收養(yǎng)工作中負(fù)有主要責(zé)任，但并不能將其責(zé)任無限擴(kuò)大，應(yīng)樹立有限責(zé)任政府的理念，明確救助對(duì)象和救助目標(biāo)。政府在孤殘兒童家庭收養(yǎng)工作中，應(yīng)將責(zé)任集中于政策制定、管理監(jiān)督等方面，而家庭收養(yǎng)服務(wù)的提供則可以委托非政府組織進(jìn)行，從而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，建立家庭收養(yǎng)的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。