社會管理創(chuàng)新語境下檢察環(huán)節(jié)信訪處置機制研究——以福州市檢察機關涉檢信訪工作為例

當代中國，伴隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，體制轉軌與社會結構轉型在不斷交錯進行。由于體制轉軌和社會結構調整導致的多元化社會利益主體的出現(xiàn)，使?jié)撛诘纳鐣苓M一步復雜化、尖銳化；同時由于新舊規(guī)范并存，相應的行政控制能力弱化，政府相關的社會管理與控制機制滯后，管理薄弱，各類社會矛盾難以得到有效、及時的解決，導致各種社會矛盾不斷的積壓。信訪問題，作為社會矛盾沖突反映的重要形式和社會穩(wěn)定程度的信號，已日益成為社會管理中的突出焦點。

檢察機關雖然不是社會管理的直接承擔者，但在社會矛盾和沖突的化解中扮演著重要的角色。在職能設置上，檢察機關“天然”地具備定紛止爭、消除矛盾的功能，在機制安排上，檢察機關也不斷加強對信訪問題的受理處置工作。然而，從檢察環(huán)節(jié)的視角來觀察，近年來各類涉及司法訴訟和行政執(zhí)法領域的矛盾以信訪形式仍不斷出現(xiàn)，特別是信訪問題發(fā)生的頻率高、范圍廣、處理難度大，有進一步尖銳化、復雜化的趨勢，集體上訪、重復上訪、越級上訪、纏訪鬧訪等非正常信訪行為與正常的信訪行為相互疊加。司法環(huán)節(jié)信訪問題已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定、影響人民群眾合法權益、影響政法機關形象的一個突出問題,成為各種社會矛盾交織激化的外在體現(xiàn)。尤其對檢察環(huán)節(jié)來說，大量的相關當事人的信訪行為不僅不利于公平公正的司法權威樹立，同時也使得人民對國家的司法能力以及憲法確立的法律監(jiān)督體制產(chǎn)生強烈的質疑。

一、檢察環(huán)節(jié)信訪型矛盾的特點

從近年來福州市檢察機關的信訪總量來分析，市兩級檢察機關近5年來受理的信訪件數(shù)量呈逐年上升的態(tài)勢。從信訪受理的機關級別來觀察，雖然市檢察院干警總人數(shù)僅約占全市檢察機關干警人數(shù)的20%，但信訪受理數(shù)量占全市受理數(shù)量比重每年均在一半左右，需要特別指出的是，由于地處省會城市，省級檢察機關同時也吸引了福州轄區(qū)的大量信訪案件。從信訪反映的問題類型來看，主要是針對民事糾紛、刑事犯罪、違法違紀等方面的舉報、申訴或控告。具體而言，呈現(xiàn)以下幾個特點：

1.信訪涉及社會領域廣，但焦點集中。涉檢信訪雖然只是社情民意在檢察工作領域中的一種體現(xiàn)，但反映的主要問題卻與社會所關注的重點、熱點緊密相關聯(lián)：（1）土地征用和城鎮(zhèn)拆遷問題。隨著經(jīng)濟建設對土地需求量持續(xù)上升，農(nóng)村荒山、城郊土地不斷增值，土地利益受到空前關注，因征地征用、拆遷等引發(fā)的爭議逐漸增多，特別是在農(nóng)村征地補償款發(fā)放不規(guī)范、城市拆遷利益協(xié)調困難等情況下，極易引發(fā)矛盾。（2）行政執(zhí)法違法問題。特別是在計劃生育、治安管理等方面，矛盾相對比較尖銳，容易引發(fā)信訪。信訪反映問題主要涉及行政執(zhí)法機關濫用職權，違規(guī)辦案、刑訊逼供、非法拘禁等方面。（3）反映司法不公問題。2011年全市檢察機關受理的信訪案件中，不服法院民事、行政、刑事判決的占到近四分之一。這些案件多為訴訟程序已終結，當事人仍不服，認為判決不公正，繼續(xù)要求檢察機關受理審查。

2.合理訴求與無理訴求混雜，利己意圖明顯。與起訴或者報案等行為不同，涉檢信訪較少地受到程序法限制，既不會因為舉證不足而承擔不利的訴訟后果，也沒有嚴格的形式要求，因而信訪人提出的訴求五花八門，訴求和證據(jù)材料之間也缺乏關聯(lián)性，各種合理的、合法的；無理的、非法的要求相互交織。如在2011年福建省檢察院交辦福州的重點涉檢信訪案件中，就有超過60%的案件除涉及檢察環(huán)節(jié)工作外還另外包含其它方面問題，在檢察機關辦結后，又由地方黨委協(xié)調轉到其它部門辦理。在這種目的性極強的信訪活動中，信訪人存在較為固執(zhí)的想法，難以接受檢察機關作出的處理結論，解決難度相對較大。

3.非正常訪呈持續(xù)增加態(tài)勢。信訪人為達到其信訪目的，常常開展或者組織集體訪、重復訪、越級訪以及激烈上訪等活動，意圖擴大事態(tài)，對受訪單位進行施壓。《信訪條例》明文規(guī)定，多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，代表人數(shù)不得超過5人。但在實踐中，信訪群眾往往突破這一限制，采取全家上訪、動員親戚、雇請人員等辦法，召集大量人員集體上訪，以期對受訪單位造成壓力。當前，集體訪還出現(xiàn)了組織化傾向，形成相對穩(wěn)定的上訪群體，并演變?yōu)榇?lián)上訪。由于法律對信訪次數(shù)未加限制，在信訪問題沒有解決或處理結果不利于信訪人時，不少信訪群眾選擇重復訪，即就同一問題不斷向信訪機關反映，要求處理，甚至演變成“上訪老戶”。以2011年為例，福州市檢察機關受理的重復信訪案件，就占信訪總數(shù)的20%。又如，越過有管轄權的單位、向上級單位信訪的行為，既打亂了檢察機關處理問題的程序，又造成了信訪人口的非正常流動，使得受訪機關耗費大量精力用以疏導人員、登記來訪。解決這些越級訪問題，既增加了解決問題的成本，也影響到社會的穩(wěn)定，成為目前處理涉檢信訪工作的難點之一。

不論涉檢信訪的表現(xiàn)形式如何，信訪人的目的始終只有一個，即促使有關部門以對其最有利的方式解決利益問題，這是各類涉檢信訪行為的共同點，也是最為本質的聯(lián)系。

二、檢察機關現(xiàn)有信訪處置機制的缺陷

檢察機關現(xiàn)有的信訪處理工作機制，主要是由早期的舉報工作發(fā)展而來，在實踐中逐步形成“窗口接訪——定性分流——各職能部門辦理——結果反饋”的工作流程。近年來，針對一些信訪問題久拖不決的情況，檢察機關還逐步創(chuàng)新了一些工作機制：（1）首辦責任機制。2003年起實行的首辦責任制要求各級檢察機關對本院管轄的控告、申訴、舉報，按照內部業(yè)務分工，明確責任，依法及時辦理，將群眾信訪解決在首次辦理環(huán)節(jié)。[1]（2）檢察長接訪機制。要求各級檢察機關檢察長、副檢察長以及職能部門負責人定期參加接訪活動，直接面對群眾。（3）信訪督查機制。賦予控告申訴檢察部門對其他職能部門辦理信訪案件過程以及辦案結果實施跟蹤督辦和催辦的權力。但是從整體機制運行效果和涉檢信訪處理結果來看，實質性的作用并不理想，涉檢信訪工作機制本身存在的缺陷仍較為明顯：

1.功能單一化。信訪工作機制僅作為信訪信息的傳導分流和反饋渠道，對實際問題的處理解決缺乏跟進，反饋效果不佳。雖然涉檢信訪工作在控告申訴職能上進行了有益探索，也建立了一些旨在解決信訪實際問題的機制，但是這些機制的建設目前還處在探索或者初期實踐階段，在具體實踐中還存在問題。從檢察機關控告申訴部門的工作流程來看，“窗口接訪——定性分流——各職能部門辦理——結果反饋”的工作機制存在機械性操作的可能，功能單一。對于涉檢信訪所反映的實際問題，一般是在接受信訪案件后將案件交由其他職能部門辦理，再由控告申訴部門向訴求者進行反饋。而對于訴求者所反映的實際問題，控告申訴部門單一而缺乏約束力的職能，致使涉檢信訪反映的問題難以得到實質性的解決，缺乏跟進，造成單純反饋的局面，“案結事不了”的情況時有出現(xiàn)，實際問題并沒有得到有效解決的局面，反饋效果不佳。

2.責任錯位。實踐中存在將信訪處理責任推向受理環(huán)節(jié)的傾向，而首次受理（首辦責任制）環(huán)節(jié)、信訪督查等環(huán)節(jié)的責任強化難以解決實際問題，最終往往導致責任落空。目前，檢察機關內部在具體工作中還缺乏足夠的協(xié)作意識，造成控告申訴部門一家在涉檢信訪業(yè)務上唱獨角戲、工作處理量大、信息反饋缺乏跟進的局面。另外，對首辦責任制的設立存在認識誤區(qū)，使首辦制只停留在首辦環(huán)節(jié)，其它的環(huán)節(jié)則存在著推諉、扯皮等現(xiàn)象?？馗嫔暝V部門雖然有交辦卡、催辦函、檢察長督辦令等手段督促相關部門解決信訪案件，但是在實踐中，這樣的手段缺乏約束力，責任落實難，對相關部門、相關責任人的獎懲措施難以兌現(xiàn)?？馗嫔暝V部門僅有受理權和答復權，致使對信訪案件的反饋流于形式，并未實際解決問題，容易造成重復上訪等問題。此外，如果說信訪督查機制在對內監(jiān)督上尚能起到一定作用的話，對于應由檢察機關外的其他機關辦理的信訪案件則缺乏有效監(jiān)督，對于未實際解決問題的其他機關，只能采用重新交辦、催辦等形式，致使實際問題久拖未決，造成司法資源的重復浪費，責任落實困難。

3.信訪處理存在滯后性。對可預見的信訪矛盾缺乏有效的信息收集和主動預防措施。在處理涉檢信訪工作中，控告申訴部門從法律職能的角度來看僅有受理權與答復權，具體的處理工作一般都由控告申訴部門外的其他職能部門進行。功能單一的從受理、分流、答復的工作流程，致使處理涉檢信訪工作存在滯后性。檢察機關的法律監(jiān)督職能讓信訪訴求人對檢察機關在處理信訪中寄于高期望值，一旦控告申訴部門做出的答復與訴求人的高期望值存在差距，信訪矛盾并未從根本上得到有效解決。交辦、催辦等處理信訪案件的的辦理模式，容易使涉檢信訪工作實際上脫離了檢察機關視野，對信訪矛盾的信息收集存在依賴其他職能部門單純反饋的可能，對于潛在的、可預見的信訪矛盾缺乏主動性，社會風險防范意識薄弱，致使新矛盾、新問題不斷出現(xiàn)。

4.針對重復上訪和非正常上訪缺乏有效應對方式。重復上訪與非正常上訪已成為影響涉檢信訪工作有序進行的主要因素。就涉檢信訪工作實踐來看，重復上訪主要是信訪利益訴求者不服已做出的信訪決定，對原信訪處理決定存在異議，進而重新上訪。重復上訪所反應的問題大多是一些歷史遺留案件，這類案件案發(fā)時間久遠，原有證據(jù)大多已經(jīng)滅失，而信訪人不服處理結論卻又難以提出支持其觀點的有力證據(jù)，這種矛盾導致的結果往往是重復信訪。非正常上訪主要表現(xiàn)為集體訪、越級訪、鬧訪、纏訪、滯留訪等激烈上訪?？馗嫔暝V部門對重復上訪與非正常訪所反映的問題，在不能剝奪信訪訴求者合法信訪權益的同時，反饋內容可能流于形式，致使社會矛盾并沒有有效緩解。而從目前高位運行的重復上訪與非正常上訪來看，檢察機關在仍然缺乏有效應對方式基礎上，只能被動接受處理，即將信訪訴求予以受理，再通過工作流程轉交至相關職能部門，而實際問題并沒有得到有效解決，導致大量司法資源的浪費。

三、合理處置檢察環(huán)節(jié)信訪問題的路徑

檢察環(huán)節(jié)信訪工作解決的是利益分配或紛爭問題，故社會管理創(chuàng)新語境下涉檢信訪工作，必須以有利于利益沖突解決為原則，其結構的設置必須以此為基礎。筆者認為，在整體職能構建上可以分為利益訴求受理和反饋、利益協(xié)調和矛盾調處、利益分配和確定三個層次（如圖）：

檢察環(huán)節(jié)信訪處置機制架構設想

（一）利益訴求受理與反饋機制

1.正常信訪與非正常信訪的信息區(qū)分傳導

與正常信訪相比較，非正常信訪呈現(xiàn)行為違法、偏激及具有嚴重社會危害性的特點。區(qū)分正常信訪與非正常信訪，必須注重對信訪人信訪事項有理無理的甄別。對群眾來訪反映的合法合理應該解決的信訪問題，要抓緊解決，一步到位；對雖合法合理但解決一時有困難的，要向群眾解釋清楚，取得群眾的理解和支持，同時積極創(chuàng)造條件適時予以解決；對需要調整政策、明確規(guī)定才能解決的，要協(xié)調有關方面完善政策、出臺規(guī)定抓緊解決；對不合法、不合理、不合乎政策的，或是基層機關正在辦理之中，當事人就同一問題又越級上訪的，要旗幟鮮明地答復或告知，并進行說服教育，徹底打消無理上訪人員 “信上不信下”的僥幸心理。通過區(qū)分對待和處置起到示范作用，使非正常訪這種“擴大事態(tài)”的利益訴求方式在初期受理環(huán)節(jié)得到遏制。

2.非正常信訪的處置

在處置非正常信訪工作上，應當注重依法形成“失利”效應，即非正常訪訴求人獲取的利益補償小于所付代價。同時，要對不按正常信訪渠道、程序、要求等反映問題的上訪行為進行具體的法律界定，細化對非正常上訪行為的處罰辦法，明確責任主體，切實維護正常的信訪秩序。

首先，面對非正常上訪行為，一要慎用警力，二要依法處置。[2]慎用警力不是不用警力，從法律上界定非正常上訪行為表現(xiàn)后，對那些在非正常上訪行為中的違法人員，司法機關應當依法處置。對一般違法但尚未達到治安管理處罰程度的非正常上訪人員，公安機關要發(fā)放訓誡書，建立訓誡檔案。對反復纏訪鬧訪、擾亂社會公共秩序、妨害公共安全和社會管理的非正常上訪人員，在進行批評、教育和警告、勸阻的同時，要注意收集、固定、保存證據(jù)，并及時提供給公安機關為依法處理奠定基礎。通過依法嚴肅查處少數(shù)信訪人的違法犯罪行為，樹立法律權威，維護法律尊嚴，并在全社會形成一種違法必究的導向。讓上訪人知道非正常上訪不僅無助于解決問題，還會受到法律的制裁，從根本上扭轉當前的被動局面。

其次，要增強基層對信訪矛盾的判研分析與引導能力。對于有集體信訪、越級信訪、重復信訪、纏訪、鬧訪等非正常信訪傾向性的信訪矛盾，要加強與基層職能部門的聯(lián)系、溝通，充分發(fā)揮基層組織，特別是基層檢察院信訪工作聯(lián)絡點接觸面廣、信息量大、說服力強的特點，做好非正常信訪苗頭的預警性工作，并及時解決存在矛盾，防止信訪事態(tài)擴大。另外，檢察機關要做好引導工作，積極勸解，向信訪訴求人宣傳法律、政策，努力贏取信訪訴求人的信任與認同，并通過開展 “檢察長接待日”等活動，提高信訪處置的公開性與透明性，將信訪矛盾解決在基層。

再次，要加強多職能部門之間的協(xié)調與調處能力。涉檢信訪工作機制及檢察機關的法律監(jiān)督職能決定了檢察機關在預防、處置非正常信訪工作上必須與其他職能部門之前進行協(xié)調與調處能力。非正常信訪是各種社會矛盾的糾合形式，檢察機關的法律監(jiān)督職能輻射范圍有限，大量非職能范圍信訪案件的涌入，決定了檢察機關必須與其他職部門加強配合，尋求處置最佳契合點，才能形成合力，提高非正常信訪工作處置效率。

（二）利益的協(xié)調和矛盾調處機制

1.檢察司法與調解活動的銜接

所謂檢察司法與調解活動的銜接，簡稱“檢調對接”，指“檢察機關在依法履行法律監(jiān)督職能的同時，依托社會矛盾糾紛大調解機制，以和諧司法的理念和調解的方式，在法律規(guī)定的框架內，有效化解檢察環(huán)節(jié)各類矛盾糾紛的工作機制?！盵3]44檢調對接機制以受害者為中心，在有關部門的支持下，通過犯罪人或其親屬與受害人面對面的溝通、交流和談判，以賠償、道歉等形式補償受害人因犯罪所受到的物質、精神各方面的損失，修補受害人因犯罪而形成的心理創(chuàng)傷，從而達到化解矛盾，解決沖突，維護穩(wěn)定的目的。這是檢察機關在司法環(huán)節(jié)強化社會沖突調停取向，弱化單一打擊犯罪觀念的重要途徑。當前，檢調對接可以適用于涉檢信訪息訴和解、刑事和解以及民事申訴執(zhí)行和解三方面。

首先，息訴和解制度的執(zhí)行，對于處置涉檢信訪工作具有直接指導意義。涉檢信訪息訴和解一般是由檢察機關在申訴方和被申訴方中間進行居中調解。在調解過程中，綜合運用公開聽證、邀請善意第三方介入等方式，消除調解障礙，特別是當事人對檢察機關不信任的障礙，在法律認識與事實認識上進行疏導釋疑，進而促使當事人達成和解。在息訴方面，堅持預防為主，在檢察機關執(zhí)法辦案中進行風險評估預警，建立事前、事中、事后的預防和保障措施來維護當事人的合法權益，防止因權利受到侵害或者救濟不及時而引發(fā)新的社會矛盾。

其次，檢察環(huán)節(jié)刑事和解制度的執(zhí)行有助于節(jié)約司法資源，從源頭上減少涉檢信訪。輕微刑事案件往往涉及到經(jīng)濟賠償問題，從現(xiàn)代社會管理角度，私權矛盾糾紛由于無法落實利益分配，有可能持續(xù)并激化，最終影響社會的穩(wěn)定。而追訴機關的提前介入調停，使得利益沖突雙方能夠在相對理性的環(huán)境下取得利益協(xié)調，避免了新的矛盾產(chǎn)生。如某區(qū)檢察院辦理的林某某故意傷害案，檢察機關與區(qū)司法局調解中心共同介入調停，在調解人員的努力下，受害方了解到林某某經(jīng)濟狀況及悔過后，表示愿意諒解，同意將賠償數(shù)額降低到5萬元，最后雙方達成調解協(xié)議，有效防止了因加害人與被害人之間的利益矛盾而引發(fā)的可能涉檢信訪。

第三，民事行政申訴執(zhí)行和解制度，為一些民事、行政領域長期難以化解的矛盾沖突提供了利益協(xié)調的空間。以檢察機關介入監(jiān)督審查、調查的結論為依托，有助于促使當事人消除對法院裁判不公的質疑，在民事和行政執(zhí)行等問題上做出讓步，避免引發(fā)激烈矛盾沖突。如福州市下轄某縣國土局等有關部門準備依據(jù)法院判決對申訴人陳某某等4人的房屋實施強拆，雙方的矛盾異常尖銳，一觸即發(fā)。為此，市檢察院介入調查，并召開了兩場拆遷協(xié)商調解會，并依法向福建省高級法院提出了再審檢察建議，使陳某某等4人的訴求納入司法解決的渠道。檢察機關認真負責的工作態(tài)度和嚴謹扎實的工作作風贏得了申訴人的一致肯定和認可，四個存在著嚴重社會隱患的系列案件在檢察環(huán)節(jié)得到了妥善的處理。

2.信訪審查過程的公開

信訪審查過程公開從制度層面保障信訪訴求人對信訪案件的知情權與參與權，并將案件處理過程及處置結果公開化、透明化，自覺接受社會監(jiān)督，消除信訪訴求人存在的疑慮，多方參與，多方監(jiān)督，既增強了辦案透明度，又加強了處理結果的權威性與說服力，在化解社會矛盾、促使當事人息訴罷訪功能上發(fā)揮著重要作用。目前在涉檢信訪工作機制下引入的公開聽證制度突破了以往化解社會矛盾、息訴罷訪隨意的缺點，有助于為化解矛盾、樹立檢察機關權威性提供一個公正、公開、民主參與的平臺。

首先，公開聽證在發(fā)揚民主上，通過聘請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、法學專家、媒體等各專業(yè)領域人士的方式，聽取多方意見，進行集體評議和現(xiàn)場監(jiān)督，公平、公開、公正地處理涉檢信訪問題，從而消除信訪訴求人心中對涉檢信訪工作可能存在的暗箱操作、執(zhí)法不公等的顧慮，強化檢察機關工作透明度，進而提升檢察機關的權威性與公信力。

其次，公開聽證制度充分保障了信訪訴求人的參與權與知情權。通過信訪訴求人參與公開聽證，讓其全面了解檢察機關各個工作環(huán)節(jié)，通過與相關承辦部門溝通、辯論等方式消除存在的誤解，減少分歧，形成共識，為息訴罷訪、有效化解社會矛盾尋找突破口。信訪訴求人的參與可以從側面給檢察機關提供更準確的關于案件事實、適用法律的信息，使案件辦理更加合法、合情、合理，更加務實有效，并使涉檢信訪處置結果更貼近民意。

再次，公開聽證制度能夠從多維度、多方位維護信訪訴求人根本利益，具有較強說服力，能夠促使信訪訴求人從心理上接受聽證結果，并使其對自己的信訪行為進行約束，促使通過合法途徑表達自己利益訴求，不再通過重復上訪、越級上訪、纏訪、鬧訪等途徑達到其不合理之目的。此外，公開聽證制度也對司法機關辦案過程產(chǎn)生約束，對辦案質量提出了新的要求，在一定程度上減少了錯案、冤案的發(fā)生。

近幾年的實踐證明，實行公開聽證(答詢)制度，將案件處置過程置于陽光操作之中，依靠社會各方面的力量化解矛盾糾紛，不但能提高處置效率，更能實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。以公開聽證(答詢)方式來處理涉檢信訪，能使檢察機關與信訪當事人以面對面的互動對話形式，在法律的框架內，借助社會力量和相對牽制的原理，實行處置效率最優(yōu)化。以福州市檢察機關為例，2011年全市檢察機關共召開各類刑事申訴和刑事賠償案件公開聽證會近32 場，取得了良好的社會效果與法律效果，得到社會各界的廣泛好評。

（三）利益的分配和確定機制

1.司法救助制度的救濟

司法救助制度的設立，是從利益層面解決利益訴求人最根本的利益訴求，從而達到息訴罷訪的目的，主要包括受害人補償制度及救助基金。受害人補償制度是指國家對一定范圍內因犯罪而遭受損害且無法通過刑事附帶民事訴訟獲得損害賠償?shù)谋缓θ思捌浼覍?，通過法律程序給予一定的物質方式彌補的制度。[4]50刑事案件發(fā)生后，追究犯罪人責任主要有刑事責任和民事責任兩個方面。追究犯罪人刑事責任主要由職能機構行使，追究犯罪人的民事責任主要是通過刑事附帶民事訴訟的方式追償損失。但是司法實踐中，存在犯罪人無可供執(zhí)行財產(chǎn)、免除刑事責任等方面的原因，致使受害人的損失無法通過訴訟途徑得到彌補，由此而引發(fā)受害人通過信訪方式要求檢察機關追究犯罪人經(jīng)濟責任。為更好維護受害人的合法權益，解決因制度及犯罪人的原因造成受害人在權利救濟，特別是物質救濟方面無法得到正常滿足，進而在檢察司法環(huán)節(jié)引發(fā)信訪的問題，在法律政策允許的范圍內，主要由國家財政對被害人進行物質補償。

救助基金是區(qū)別于國家賠償和受害人補償制度的一種救濟方式，它主要適用因刑事民事侵權、遭受打擊報復及特殊事件等原因在生活上陷入嚴重困難，通過訴訟、國家賠償?shù)痊F(xiàn)有司法救助體系難以獲得救助的涉檢信訪當事人。除當事人本人有較大過錯、好逸惡勞、無理纏訪纏訴造成不良影響或已通過其他方式獲得賠償補償?shù)惹樾瓮?，在當事人提出救助申請并簽訂自愿息訪息訴的書面承諾后，救助基金將在規(guī)定期限內發(fā)放到位，切實解決涉檢信訪當事人的特殊困難。救助基金的設立，是檢察機關以人為本，綜合考量多方利益因素，結合執(zhí)法辦案實踐，創(chuàng)新社會管理的一種有益嘗試。像福建福清、江蘇海門在救助基金來源上，主要采用政府財政專項撥款與社會捐款、捐助相結合的募集方式，結合案件及被救助對象的具體情況?？顚Ｓ谩?/p>

2.信訪終結制度的運用

雖然執(zhí)法活動不同于一般的經(jīng)濟活動，不能只考慮經(jīng)濟效益，還要考慮社會效益。但是，在片面追求社會效益或“政治效益”的口號下不計成本的做法也是不可取的。[5]34面對涉檢信訪實踐中大量司法資源的浪費，這種經(jīng)濟學思維觀點在涉檢信訪的機制構建中也應當?shù)玫街匾?，尤其在針對非正常上訪問題過程中，應當建立合理的終結制度，為司法資源投入和群眾訴求期待尋找終點。涉檢信訪終結制度是指檢察機關按照一定的程序，對確定已依法處理、解釋疏導而信訪人仍纏訪纏訴的信訪案件作出終結決定的制度。[6]278信訪終結制度并不能全盤解決信訪人的利益訴求，但是對于受訪機關而言，卻是能夠解決問題的最終限度。信訪終結制度不僅是節(jié)約司法資源、防止非正常上訪的一種有力手段，同時也是個人利益與國家利益之間的最終分配落實途徑。

在信訪終結制度的運用上：首先，應當實現(xiàn)“重心下移”，即應當將解決問題的關鍵環(huán)節(jié)或者說工作重心放在該案的直接責任部門，而不是任何上級部門。理由在于，其一，由案件的直接責任部門解決符合法治精神。直接由上級領導獨辦或領導批示的方式盡管可能解決信訪案件，但這一做法明顯有違法治原則，如果形成常態(tài)解決機制將嚴重影響甚至犧牲法治建設成果。其二，有利于信訪案件的及時解決。當前，通過上級關注或領導批示推動的信訪案件往往耗時數(shù)年，甚至數(shù)十年。原因在于上級部門積累的案件本身非常多，辦理程序也比較復雜、緩慢。此外，與行政信訪案件不同，對于多數(shù)涉檢信訪案件而言，上級檢察機關無法徑自處理，最終還是轉給直接責任部門，周期耗時過長，不利于案件的及時解決。其次，應當實現(xiàn)多元化手段綜合應用，即具體負責信訪案件的部門，在解決信訪問題、化解信訪矛盾的過程中，必須綜合運用多種方式方法，在職權范圍內解決或協(xié)助解決事情本身的同時，也能使信訪人接受理解并息訴罷訪。長期以來，涉檢信訪工作存在一個誤區(qū)，即承辦人員一般僅審查案件是否存在法律適用問題，如果沒有問題即認定信訪人屬于纏訪、鬧訪，進而對其采取不接待、不處理做法，生硬地終結信訪案件。事實上，這種做法不僅無法化解信訪人的心結，反而易滋生抵觸情緒。實踐中，很多纏訪、鬧訪的產(chǎn)生與這種生硬做法不無關系。筆者認為，要真正做好信訪終結工作，除嚴格審查法律適用問題外，還必須綜合運用多種方式方法，從案情的法外因素、信訪人的心理狀態(tài)、信訪案件的公開公正等多角度著手，推動信訪矛盾的全面化解。

此外，在涉檢信訪處置工作實踐中，針對一些信訪訴求人信訪利益訴求在實際問題得到有效解決后，仍堅持就同一問題上訪的情況，可以從解決信訪訴求人的主觀認知與心理困惑入手，引入心理疏導機制。檢察機關應在心理疏導機制建設上跟進配套建設。比如，通過設立“心理疏導室”，通過聘請心理專家以及具有心理疏導技巧的辦案人員與信訪訴求人進行會談，把握信訪訴求人的認知特點，耐心聽取訴求人的傾訴，仔細辨別是非，主動掌握談話方向，抓住主要矛盾，理順信訪關系，從主觀認知與心理困惑上消除信訪訴求人的疑慮，在客觀上采取具有實際效用的措施，在合法合理范圍內，為信訪訴求人解決實際問題，化解存在矛盾，從而達到息訴罷訪的目的。當然，在倡導心理疏導機制的同時，也應當清楚地認識到，涉檢信訪工作的政策性與法律性強，要解決的是信訪訴求人的實際利益訴求，心理疏導只是一種防止矛盾激化和避免產(chǎn)生新矛盾的方式方法，并不是萬能的，并不能從根本上解決信訪訴求人的利益訴求。在運用心理疏導機制時，要根據(jù)具體情況具體運用，不要刻意、機械的追求通過心理疏導解決信訪訴求人的困惑，而是要把握問題實質，運用多種方式從利益層面化解社會矛盾。

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