清朝的理藩院

文/趙云田

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史所研究員

意大利格拉迪尼·彼羅曾說(shuō)：理藩院“所關(guān)注的是中國(guó)北部以及中亞各國(guó)家及人民的關(guān)系問(wèn)題，正是這個(gè)最后一個(gè)王朝的政體，作為帝國(guó)的一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，為滿清人是做出過(guò)杰出的貢獻(xiàn)的”。

我國(guó)自秦代以降，歷代封建王朝幾乎都曾設(shè)有專職官吏管理少數(shù)民族事務(wù)，如秦代“典客”，漢代“大鴻臚”，隋唐時(shí)期“鴻臚寺卿”等。但是，設(shè)立一個(gè)中央機(jī)構(gòu)專管民族事務(wù)，則是從清代理藩院開(kāi)始的。

理藩院，初名“蒙古衙門(mén)”，設(shè)立于崇德元年(1636)六月，崇德三年（1638）六月更名理藩院，光緒三十二年(1906)改稱理藩部。理藩院在清朝歷史中占有一定地位。意大利格拉迪尼·彼羅曾說(shuō)：理藩院“所關(guān)注的是中國(guó)北部以及中亞各國(guó)家及人民的關(guān)系問(wèn)題，正是這個(gè)最后一個(gè)王朝的政體，作為帝國(guó)的一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，為滿清人是做出過(guò)杰出的貢獻(xiàn)的”。

理藩院的機(jī)構(gòu)設(shè)置

依據(jù)《大清會(huì)典》及《清代理藩院則例》，理藩院組織由中樞機(jī)構(gòu)部分、直屬機(jī)構(gòu)部分、附屬機(jī)構(gòu)部分和派出機(jī)構(gòu)（人員）部分構(gòu)成。清代理藩院組織系統(tǒng)龐大，在編人員眾多，實(shí)是清朝的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)，正如康熙皇帝所說(shuō)“理藩院專管外藩事務(wù)，責(zé)任重大”。

理藩院在組織上有著自身的特點(diǎn)。首先，組織基礎(chǔ)是以滿洲人為主、蒙古人為輔，形成為滿蒙聯(lián)合體制。一方面，在一定程度上體現(xiàn)了清朝統(tǒng)治者對(duì)蒙古王公貴族的優(yōu)寵和重視。另一方面，這種體制也適應(yīng)了清王朝的統(tǒng)治需要。

其次，理藩院是清朝的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在組織上也表現(xiàn)出中央集權(quán)的特點(diǎn)。理藩院唯皇帝的意旨辦事，其大臣的升降賞罰、榮辱安危，也全然取決于皇帝。在理藩院內(nèi)部，則一切取決于尚書(shū)、侍郎，“大事上之，小事則行”。

再次，組織上的嚴(yán)密性。在廣大蒙、藏、維少數(shù)民族居住地區(qū)，幾乎都派有理藩院官員。從理藩院尚書(shū)、侍郎，中經(jīng)各司屬機(jī)構(gòu)，直到基層辦事人員，組成了一套完整的嚴(yán)密的系統(tǒng)。理藩院組織系統(tǒng)和清王朝派到少數(shù)民族地區(qū)的將軍、大臣等行政機(jī)構(gòu)相輔相成，從而確保了清王朝對(duì)少數(shù)民族比較有效的統(tǒng)治。

最后，理藩院在組織上設(shè)有典屬司以及俄羅斯館等管理對(duì)俄事務(wù)的機(jī)構(gòu)，因而使它不僅掌管?chē)?guó)內(nèi)少數(shù)民族事務(wù)，而且領(lǐng)有對(duì)外的職能。理藩院掌管對(duì)外事務(wù)，主要是處理和俄國(guó)的交涉。由于沙皇俄國(guó)出于侵略擴(kuò)張的需要，特別是出于經(jīng)濟(jì)侵略的需要，急于和清朝接觸，所以才在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，在外交文件中把理藩院譯為“中國(guó)外事衙門(mén)”，用以掩飾對(duì)外交上不平等關(guān)系的忍受。

理藩院的職能

清代理藩院職能，隨其機(jī)構(gòu)的不斷完善，也有一個(gè)逐漸擴(kuò)大的過(guò)程。最初，只管理漠南蒙古諸部事務(wù)，并負(fù)責(zé)處理對(duì)俄外交。康熙年間擴(kuò)及到厄魯特蒙古和西藏地區(qū)。乾隆朝中葉開(kāi)始管理新疆回部及大小金川土司諸事。根據(jù)《大清歷朝實(shí)錄》和清代其他官書(shū)以及檔案所提供的材料，可知清代理藩院職能有如下幾項(xiàng)：

首先，理藩院具有參與議政的職能。理藩院大臣在順治年間（1644～1661）就已參與議政，康乾時(shí)期（1662～1722）和（1736～1796）更是經(jīng)常參與國(guó)家大政方針的討論和執(zhí)行。在清代，理藩院大臣有的是內(nèi)閣學(xué)士，有的在議政處行走，有的參與軍機(jī)處工作，還有的直接兼任地方大員，統(tǒng)掌一方軍政事務(wù)，為清王朝軍國(guó)要?jiǎng)?wù)，特別是對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治籌劃謀略。

其次，理藩院參與軍事?！叭畞y”爆發(fā)后，理藩院積極組織漠南蒙古各部，決定各旗出動(dòng)兵員的人數(shù)，選拔統(tǒng)兵將領(lǐng)，提出進(jìn)擊方向。理藩院官員還親自統(tǒng)率蒙古軍兵，奔赴江西、陜西等地。在平定察哈爾布爾尼之亂時(shí)，理藩院官員奔赴漠南蒙古各部各旗，調(diào)集兵力圍剿，并率領(lǐng)軍隊(duì)防守地方。噶爾丹之亂發(fā)生后，理藩院幾乎參與了平叛的全過(guò)程。對(duì)平叛中有功官兵的提職和獎(jiǎng)賞，理藩院也要提出初步意見(jiàn)，供皇帝參考采納。

第三，會(huì)同刑部制定少數(shù)民族刑法，審理少數(shù)民族地區(qū)發(fā)生的刑事訴訟案件。清王朝在少數(shù)民族居住地區(qū)曾頒行《蒙古律》、《番律》、《回律》等，用以加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族人民的控制。其次，這些法律也維護(hù)各少數(shù)民族上層統(tǒng)治階級(jí)的利益。《蒙古律》和《番律》規(guī)定：王公貴族致死致傷家奴屬下人等，僅受罰體處分；而“奴殺家主”，則要“凌遲處死”。另外，從維護(hù)清王朝封建國(guó)家的根本利益出發(fā)，這些法律對(duì)少數(shù)民族王公貴族也有所約束。刑事訴訟，一般案件為各旗札薩克審理，不能決者，報(bào)盟長(zhǎng)會(huì)同審訊，再不能決者，或判斷不公，即將全案遣送理藩院審理。駐有理藩院司官的地方，“司官會(huì)札薩克而聽(tīng)之”，內(nèi)屬蒙古各部，“將軍、都統(tǒng)、大臣各率其屬而聽(tīng)之”，和地方民人有關(guān)案件，“地方官會(huì)聽(tīng)之”。有些案件也可直達(dá)理藩院審理。判刑時(shí)，流放罪要報(bào)理藩院會(huì)同刑部議定，死罪要會(huì)同三法司奏定。

第四，理藩院負(fù)責(zé)管理藏傳佛教。清人昭璉說(shuō)：“國(guó)家寵幸黃僧，并非崇奉其教，以祈福祥也。只以蒙古諸部敬信黃教已久，故以神道設(shè)教，借仗其徒，使其誠(chéng)心歸附，以障藩離。”一般說(shuō)，清朝在管理喇嘛教方面采取了兩種辦法。一是尊崇喇嘛教上層人士，賜他們以各種封號(hào)，給以印冊(cè)；二是在少數(shù)民族廣大地區(qū)以及重要地方修建喇嘛廟，使其成為少數(shù)民族上層人士的活動(dòng)場(chǎng)所，并用以管理少數(shù)民族廣大勞動(dòng)人民。理藩院管理喇嘛事務(wù)，主要包括：(甲)登記造冊(cè)喇嘛呼畢勒罕。 (乙)掌雍和宮金奔巴瓶掣簽。 (丙)給予喇嘛度牒、札付，辦理敕印。凡沒(méi)有度牒的喇嘛，由該管大喇嘛具結(jié)報(bào)理藩院察覆。 (丁)辦理呼圖克圖喇嘛的年班、請(qǐng)安，達(dá)賴?yán)铩喽U額爾德尼進(jìn)丹克書(shū)，在京喇嘛考列等第、升遷、調(diào)補(bǔ)以及奏請(qǐng)寺廟名號(hào)和寺廟工程。

第五，管理會(huì)盟、驛站、稽察蒙古地區(qū)戶丁。蒙古會(huì)盟制度始于皇太極時(shí)期。根據(jù)各旗不同情況，規(guī)定不同的會(huì)盟地點(diǎn)，屆時(shí)清王朝派大臣前往。每盟設(shè)正副盟長(zhǎng)各一人，率所屬每三年會(huì)盟一次，內(nèi)容主要是“清理刑名，編審丁籍”。會(huì)盟有十分隆重的儀式和相當(dāng)嚴(yán)厲的懲罰措施，均由理藩院安排?？滴跞荒辏?692），康熙帝諭示：為“不致遲延誤事”，“設(shè)立驛站”。理藩院尚書(shū)班迪等前往漠南蒙古地區(qū)設(shè)立驛站，共有5道，驛57站，通往蒙古各旗。此外，由賽爾烏蘇還可西達(dá)烏里雅蘇臺(tái)至科布多，北到庫(kù)倫至恰克圖，是為北路。驛站由理藩院派出司員管轄。往來(lái)馳驛之人，由理藩院頒發(fā)烏拉票作為驗(yàn)證，各站則按定例，行則供應(yīng)馬匹，宿則給以羊只。

清朝為了穩(wěn)定統(tǒng)治和滿足兵源，還命理藩院經(jīng)?；鞈舳?。按規(guī)定，蒙古地區(qū)年60歲以下、18歲以上，皆編入丁冊(cè)。3丁披甲一副，150丁編一佐領(lǐng)。每隔3年稽察戶丁時(shí)，漠南蒙古由理藩院題請(qǐng)奉旨后，馬上飛遞行文49旗，每旗各給予印空白冊(cè)檔一本，令管理王公臺(tái)吉以下、章京十家長(zhǎng)以上，均按佐領(lǐng)查核，分戶比丁，造具丁數(shù)印冊(cè)，令協(xié)理旗務(wù)臺(tái)吉，會(huì)同管旗章京，在十月內(nèi)送交理藩院。喀爾喀蒙古等，由理藩院題請(qǐng)奏旨后，馬上飛遞行文定邊左副將軍、科布多參贊大臣、喀爾喀四部落盟長(zhǎng)，阿拉善札薩克和碩親王、舊土爾扈特札薩克貝勒、哈密郡王銜貝勒、吐魯番郡王，每旗各頒予印空白冊(cè)檔一本，令其將三年內(nèi)裁添人丁數(shù)目詳細(xì)載入，在十月內(nèi)報(bào)理藩院，并行文西寧辦事大臣。

第六，管理對(duì)俄國(guó)的外交事務(wù)。咸豐八年（1858）以前，清王朝對(duì)俄國(guó)的外交事務(wù)均由理藩院辦理，主要內(nèi)容有三個(gè)方面：調(diào)解兩國(guó)外交糾紛；負(fù)責(zé)貿(mào)易事務(wù)；管理在北京的俄國(guó)人員。順治十二年(1655)俄國(guó)貢使首次到中國(guó)，便是理藩院接待的。雍正五年(1727)十月，中俄簽訂《恰克圖條約》，明文規(guī)定中俄外交信函中國(guó)方面由理藩院辦理，俄國(guó)方面由樞密院辦理。咸豐八年（1858）中俄簽訂《天津條約》，始規(guī)定今后兩國(guó)政府間的信函往來(lái)，不再通過(guò)理藩院和樞密院，而是通過(guò)中國(guó)軍機(jī)大臣和俄國(guó)外交大臣，至此，理藩院才結(jié)束管理俄國(guó)外交事務(wù)。

此外，販濟(jì)災(zāi)荒，管理各旗疆界、調(diào)解各部糾紛，管理少數(shù)民族王公朝覲(年班、圍班)、貢物、燕赍、廩餼、封爵和俸祿，辦理滿蒙聯(lián)姻事務(wù)，也同樣歸為理藩院所承擔(dān)的職能。

理藩院的歷史地位

理藩院是清朝管理少數(shù)民族事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)，它基本上是秉承清代帝王的旨意辦事的，它的職能就是清朝皇帝意志的體現(xiàn)，是清王朝對(duì)少數(shù)民族統(tǒng)治政策的反映。

首先，在17世紀(jì)中葉，它保證了清朝的順利入關(guān)，對(duì)清朝統(tǒng)一全國(guó)起了促進(jìn)作用。由于明王朝腐敗導(dǎo)致的中央政權(quán)力量削弱，致使17世紀(jì)中葉陷入分裂狀態(tài)。恢復(fù)統(tǒng)一是當(dāng)時(shí)歷史發(fā)展的趨勢(shì)，是人民的根本要求。清朝所以能承擔(dān)統(tǒng)一重任，其中漠南蒙古已經(jīng)成了它的可靠后方和重要的借助力量，也是重要原因之一，而這與理藩院有密切關(guān)系。

其次，在清朝前期，它促進(jìn)了多民族統(tǒng)一國(guó)家的發(fā)展和鞏固。清朝是我國(guó)封建社會(huì)多民族統(tǒng)一國(guó)家得到空前發(fā)展和鞏固的時(shí)期。有清一代，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的力量與形形色色的分裂勢(shì)力曾進(jìn)行長(zhǎng)期斗爭(zhēng)。在這些斗爭(zhēng)中，理藩院充分發(fā)揮了維護(hù)統(tǒng)一的作用。如，康熙二十五年(1686)四月，當(dāng)喀爾喀蒙古土謝圖、札薩克圖兩汗發(fā)生沖突后，理藩院尚書(shū)阿喇尼親往喀爾喀七旗，竭力促使他們“盡釋舊怨”，而“交相揖睦，共享升平”。這年八月，阿喇尼又召集喀爾喀兩翼汗傳達(dá)康熙圣諭，令其“同歸于好”。當(dāng)噶爾丹發(fā)動(dòng)叛亂、喀爾喀蒙古各部率眾南奔時(shí)，理藩院立即將情況上奏康熙帝，并負(fù)責(zé)安排喀爾喀蒙古各部生計(jì)。正是在理藩院安排組織下，通過(guò)“多倫會(huì)盟”，我國(guó)北部邊疆很快出現(xiàn)了安定局面。

理藩院除在政治、軍事方面促進(jìn)了清代多民族統(tǒng)一國(guó)家的發(fā)展鞏固外，還程度不同地促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)與中原內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)交流，促進(jìn)了邊疆少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。多倫會(huì)盟之后，理藩院派遣官員去山西等地準(zhǔn)備耒耜，幫助喀爾喀蒙古于膏腴之地種植農(nóng)作物。理藩院還按照清王朝的意志，協(xié)助組織少數(shù)民族地區(qū)建立“常平倉(cāng)”，貯積糧谷，以備賑濟(jì)。

再次，理藩院在處理對(duì)沙俄外交事務(wù)中，基本上抵制了沙皇俄國(guó)的侵略擴(kuò)張政策，維護(hù)了清王朝國(guó)家主權(quán)和統(tǒng)一。早在17世紀(jì)中葉，沙俄就對(duì)我國(guó)黑龍江流域懷有覬覦之心，強(qiáng)行在我國(guó)領(lǐng)土上修建城堡。對(duì)此，理藩院代表清王朝曾明白具文，指斥沙俄的侵略行徑，并移文清朝邊境烏喇等部“加意防御”，為雅克薩之戰(zhàn)的勝利和驅(qū)逐沙俄侵略者準(zhǔn)備了條件。乾隆三十六年（1771），渥巴錫率土爾扈特人民掙脫沙俄控制后回到祖國(guó)。理藩院行文知會(huì)沙俄。不料，沙俄卻誣蔑渥巴錫等“俱系悖教匪人”，清朝“不當(dāng)收留”，甚至以“不守和議，恐兵戈不息，人無(wú)寧居”對(duì)清朝進(jìn)行恫嚇。對(duì)此，理藩院復(fù)文沙俄，代表清廷痛斥其“甚屬非理”之處以及對(duì)土爾扈特人“征調(diào)繁苛”的殘暴，表達(dá)了“或以兵戈，或守和好”，“唯視爾(俄國(guó))之自取”的嚴(yán)正立場(chǎng)，維護(hù)了中華民族的尊嚴(yán)和我國(guó)的主權(quán)。