周義程 周忠麗 葛 燕

城市社區(qū)社會管理體制的結(jié)構(gòu)性重塑
——基于社區(qū)黨組織、基層政府和社區(qū)居委會角色定位的考量①

周義程 周忠麗 葛 燕

城市社區(qū)社會管理體制的結(jié)構(gòu)性重塑需要社區(qū)黨組織、基層政府和社區(qū)居委會準確定位好各自的角色。社區(qū)黨組織應(yīng)扮演好政治指導(dǎo)者、利益協(xié)調(diào)者、思想引導(dǎo)者和社區(qū)管理統(tǒng)籌者的角色，基層政府應(yīng)成為城市社區(qū)建設(shè)和社會管理的主導(dǎo)者、社區(qū)自治的管理者和支持者，社區(qū)居委會需將角色界定為社區(qū)事務(wù)的處理者、社區(qū)自治活動的組織者、社區(qū)自治和社區(qū)與社會組織交往平臺的搭建者、行政工作的協(xié)管者和民意表達的傳遞者。在城市社區(qū)社會管理的這三大主體角色恰當定位的前提下，結(jié)構(gòu)性的體制調(diào)整也就能夠初步完成。

城市社區(qū)；社會管理體制；社區(qū)黨組織；基層政府；社區(qū)居委會；角色定位

自從胡錦濤同志2011年2月19日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上提出“加強和創(chuàng)新社會管理”這一新命題以來，該問題迅速成為學(xué)界探討的熱點話題。就城市社區(qū)層面而言，社會管理創(chuàng)新的根本問題是要構(gòu)建基層社會管理的新格局，這在本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性的體制調(diào)整，其前提是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持政府負責，而關(guān)鍵在于發(fā)展社區(qū)自治，以實現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)下社會組織和公眾對社區(qū)管理的參與。問題在于，要發(fā)展社區(qū)自治，就必須切實實現(xiàn)自治組織的自治功能，從而實現(xiàn)自治體的自治管理，就必須轉(zhuǎn)移政府職能，明確劃分政府在基層的行政管理和公共服務(wù)職能與自治組織自治管理和服務(wù)職能，明確政府對自治組織的管理權(quán)限和提供服務(wù)的責任；就必須明確界定黨組織對社區(qū)管理和社區(qū)自治的政治責任，明確黨組織對社區(qū)自治的政治引導(dǎo)、保障和監(jiān)督職能。正是在這個意義上，基層社會管理創(chuàng)新的中心議題是正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府治理和社區(qū)自治三者之間的關(guān)系。而要正確處理三者關(guān)系，就必須對社區(qū)黨組織、基層政府和社區(qū)居委會各自扮演的角色進行理性設(shè)計，進而藉此加快城市社區(qū)社會管理新體制的建構(gòu)。

一、社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中的四重角色

構(gòu)建城市社區(qū)社會管理新體制，必須堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的政治核心作用。這里，問題的關(guān)鍵在于社區(qū)黨組織要順應(yīng)政府社會管理重心下移，社區(qū)自治逐步發(fā)展的新形勢，在上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，通過扮演好政治指導(dǎo)者、利益協(xié)調(diào)者、思想引導(dǎo)者和社區(qū)管理統(tǒng)籌者四重角色，指導(dǎo)社區(qū)自治，統(tǒng)籌社區(qū)管理，為新型社區(qū)社會管理體制的形成和有效運轉(zhuǎn)提供政治保證和組織保障。

其一，社區(qū)黨組織要扮演好政治指導(dǎo)者角色。黨對社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是對社區(qū)事務(wù)的包辦代替。這決定了社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中，應(yīng)在上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮政治指導(dǎo)、保障和監(jiān)督作用。社區(qū)黨組織應(yīng)在貫徹落實黨的大政方針政策的前提下，充分考慮社區(qū)居民的民主權(quán)利和合法權(quán)益，通過提議和監(jiān)督實現(xiàn)對社區(qū)重大問題的指導(dǎo)。但提議不是決定，監(jiān)督不是管制，更不是對自治權(quán)和民主程序的侵犯，而應(yīng)大力建設(shè)社區(qū)自治組織，著力培育社區(qū)居民自治意識，從政治上保障社區(qū)自治積極穩(wěn)妥地推進。社區(qū)黨組織要切實維護社區(qū)居委會作為法定自治主體的地位，切實保障其“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”功能的發(fā)揮。目前，我國大部分社區(qū)的自治功能尚顯不足，這就需要社區(qū)黨組織自上而下地加以推動，即要大力完善社區(qū)基層民主管理體制和精心培育社區(qū)居民的自治能力，促使社區(qū)居民藉助民主評議會、決策聽證會等活動載體依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權(quán)利。

其二，社區(qū)黨組織要扮演好利益協(xié)調(diào)者角色。社區(qū)黨組織直接面對和感知著群眾之間的利益矛盾和沖突，這有助于其更好地進行利益協(xié)調(diào)。社區(qū)黨組織應(yīng)當暢通和拓寬與社區(qū)居民之間相互溝通的渠道，并及時有效地搜集居民的意愿和意見。這是實現(xiàn)黨對社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，也是社區(qū)黨組織得以正確引導(dǎo)社區(qū)自治的前提。一般來說，相較于公民個人上訪等分散化、個體化的利益訴求表達方式而言，公民通過非政府組織等組織載體來代為反映利益要求效果更為顯著。當代中國政治發(fā)展的一個現(xiàn)實趨勢是，公民通過組織渠道來集體化地參與公共事務(wù)的比例逐漸提高。考慮到這一情況，我們認為，社區(qū)黨組織不僅要充分表達社區(qū)居民的合法利益訴求，還需要根據(jù)利益群體的發(fā)展變化情況及時地創(chuàng)造新的表達渠道。通過社區(qū)黨組織利益協(xié)調(diào)功能的充分發(fā)揮，既使政府與社區(qū)利益群體及其成員的合理合法的利益訴求得到及時回應(yīng)和滿足，又使社區(qū)利益群體及其成員的利益關(guān)系更加和諧和合理，進而降低通過非正常渠道進行破壞性利益表達的事件發(fā)生的概率。

其三，社區(qū)黨組織要扮演好思想引導(dǎo)者角色。我國城市社區(qū)建設(shè)時間較短，社區(qū)發(fā)育得還不夠成熟，同一社區(qū)中居民在收入、年齡、受教育程度、家庭背景、生活習(xí)慣等方面存在較為顯著的異質(zhì)性，由此導(dǎo)致社區(qū)居民思想的多元性和復(fù)雜性。有鑒于此，社區(qū)黨組織在社區(qū)管理和社區(qū)自治中必須以強有力的思想教育工作發(fā)揮政治導(dǎo)向作用，來確保黨的路線、方針、政策在社區(qū)的貫徹落實。社區(qū)黨組織應(yīng)當加強思想政治教育和公民道德建設(shè)，提高社區(qū)居民的思想覺悟和道德水準；要讓黨員廣泛參與社區(qū)事務(wù)，通過黨員的帶頭模范作用來推動社區(qū)精神文明建設(shè)；社區(qū)黨組織要加強社區(qū)文化建設(shè)，通過積極的文化引導(dǎo)來提高社區(qū)居民尤其是黨員的公益意識、包容意識、團結(jié)意識和互助意識。

其四，社區(qū)黨組織要扮演好社區(qū)管理統(tǒng)籌者角色。城市社區(qū)管理面對著社區(qū)自治組織、基層政府公共管理和公共服務(wù)組織、駐區(qū)單位和各種參與型社會組織之間的復(fù)雜關(guān)系。實現(xiàn)與這些組織的溝通，促進它們之間的對話、交流和工作上的對接與協(xié)作，是加強社區(qū)管理的基礎(chǔ)工程，對于社區(qū)自治的發(fā)展具有重要意義。社區(qū)黨組織應(yīng)致力于構(gòu)建對話、交流平臺，為這些組織共同參與社區(qū)管理創(chuàng)造條件；圍繞中心工作，引導(dǎo)對話交流，協(xié)同各方行動。這才能實現(xiàn)在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌社區(qū)管理的全局，也才能為社區(qū)自治提供堅實保障。

為了更好地扮演好上述角色，城市社區(qū)黨組織有必要從健全黨員參與機制、完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔機制、創(chuàng)新組織載體等方面積極完善自身系統(tǒng)，以切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

在健全黨員參與機制方面，黨組織對社區(qū)社會管理的領(lǐng)導(dǎo)離不開黨員帶頭模范作用的充分發(fā)揮，而黨員的帶頭模范作用則要從黨員對社區(qū)生活的參與體現(xiàn)出來。黨員積極融入社區(qū)生活，才能搭建黨組織與社區(qū)居民之間相互溝通的橋梁，從而保證黨組織切實了解社情民意，發(fā)揮政治引導(dǎo)和監(jiān)督作用；黨員積極參與社區(qū)工作、參加社區(qū)各類自治組織活動，才能以自己的行為帶動和影響群眾，從而保證黨的方針政策和工作任務(wù)的實現(xiàn)；黨員積極參加民主選舉以至通過民主程序擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，則更是黨的領(lǐng)導(dǎo)得以實現(xiàn)的重要條件?？蓞⒖寄暇┦腥A僑路街道的做法，鼓勵和指導(dǎo)黨員融入社區(qū)生活，密切聯(lián)系群眾，參與社區(qū)工作，以保證黨組織切實發(fā)揮政治指導(dǎo)、保障和監(jiān)督作用，正確引導(dǎo)群眾參加社區(qū)自治管理。還可推廣揚州市東關(guān)街道的經(jīng)驗，將社區(qū)內(nèi)的黨員骨干組成8—10人一組的黨員議事會，讓他們商討社區(qū)居民關(guān)注的熱點、難點和焦點問題，為社區(qū)黨組織和居委會出謀劃策，充分發(fā)揮了參謀和助手作用；積極推行黨代表會議制度，通過建立代表需求通報制度、定點聯(lián)系群眾制度和民生信息采集制度，將黨員與居民群眾交流溝通常態(tài)化、制度化。

在完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔機制方面，區(qū)委和街道應(yīng)嚴格遵循公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則，通過競爭上崗、公開招考、民主選舉等多種方式和途徑，將那些獲得群眾公認和社會公論的能干事肯干事會干事的干部和黨員充實到社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子中來；把社區(qū)作為年輕干部培養(yǎng)鍛煉的基地，選派一批優(yōu)秀的年輕黨員干部到社區(qū)進行掛職鍛煉；拓寬民主選舉的范圍，最大限度地整合社區(qū)人才資源，充實到社區(qū)“兩委”班子中來；面向社會公開招聘，擇優(yōu)選拔知識化、專業(yè)化的社區(qū)黨務(wù)工作者，實現(xiàn)社區(qū)黨員隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和素質(zhì)的提升。

在創(chuàng)新組織載體方面，城市社區(qū)黨組織應(yīng)該盡快建立健全縱向到底、橫向到邊的組織覆蓋體系。揚州市廣陵區(qū)按照“便于教育管理、便于組織、便于發(fā)揮作用”的原則，調(diào)整社區(qū)黨組織設(shè)置，成立社區(qū)黨委、社區(qū)黨總支和社區(qū)黨支部。每個社區(qū)黨組織下面，根據(jù)黨員分布情況，按樓宇、街巷、單位劃分出以地緣型、單位型為主要形式的網(wǎng)格，建成網(wǎng)格支部，并按院落建立黨小組，形成了由街道、社區(qū)、網(wǎng)格支部、樓棟(大院)黨小組四級組織構(gòu)成的縱向到底、橫向到邊的社區(qū)黨組織覆蓋體系。黨組織從而黨的工作的全覆蓋，促進了黨建工作與社區(qū)管理的對接，為社區(qū)黨組織發(fā)揮政治核心作用提供了組織保證。

二、基層政府在城市社區(qū)社會管理中的三重角色

只有正確界定并分別落實基層社會管理中的行政權(quán)和自治權(quán)，才能為社區(qū)自治開辟空間，促進社會管理新體制的形成。應(yīng)當認為，在實行基層政府社會管理重心下移、切實加強基層行政管理和行政服務(wù)的前提下，這不會削弱政府管理，而是通過廣泛動員社會資源和群眾資源使社會管理不斷強化。在新形勢下，城市基層政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能，將角色定位為城市社區(qū)建設(shè)和社會管理的主導(dǎo)者、社區(qū)自治的管理者和支持者。

第一，基層政府是城市社區(qū)建設(shè)和社會管理的主導(dǎo)者。我國的城市社區(qū)建設(shè)和社會管理是在政府主導(dǎo)下有目的地向前推進的。基層政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)不應(yīng)是對社區(qū)事務(wù)的包攬，也不是將社區(qū)行政化，更不應(yīng)是“重管理，輕服務(wù)”，而應(yīng)是對社區(qū)建設(shè)進行宏觀規(guī)劃、規(guī)范引導(dǎo)、財力支撐、組織協(xié)調(diào)、動員參與?！?〕宏觀規(guī)劃是基層政府對社區(qū)資源的開發(fā)配置和社區(qū)經(jīng)濟文化的有序運行加以科學(xué)規(guī)劃；規(guī)范引導(dǎo)是基層政府對社區(qū)中的組織行為和個體行為進行約束和引導(dǎo)，使社區(qū)建設(shè)有序穩(wěn)定發(fā)展；財力支撐是基層政府為社區(qū)建設(shè)提供物質(zhì)和資金方面的支持；組織協(xié)調(diào)是基層政府通過對業(yè)務(wù)部門的管理，指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門從不同側(cè)面參與和支持社區(qū)建設(shè)；動員參與是基層政府動員社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理。基層政府主導(dǎo)社區(qū)社會管理體現(xiàn)在，要加強基層行政管理、公共服務(wù)和公共安全體系建設(shè)，不斷增強管理和服務(wù)能力；要完善群眾權(quán)益表達、協(xié)調(diào)和保障機制，維護社會穩(wěn)定；要引導(dǎo)社會組織和社區(qū)自治組織健康發(fā)展并依法對其實施行政管理。

第二，基層政府是城市社區(qū)自治的管理者。政府管理在城市社區(qū)自治中具有無可取代的地位和作用?；鶎诱畬Τ鞘猩鐓^(qū)自治的管理職能主要定位于對社區(qū)的自治活動進行服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。服務(wù)是為城市社區(qū)居委會自治職能的履行提供政策、資金、人力等方面的支持。協(xié)調(diào)是幫助城市社區(qū)居委會處理好與社區(qū)居民、社會組織、駐區(qū)單位等的關(guān)系，減少自治的阻力和障礙。監(jiān)督是對城市社區(qū)自治是否符合憲法、法律、行政法規(guī)、地方政府規(guī)章、政策等進行審查和監(jiān)管，防止自治偏離法治軌道，促進城市社區(qū)依法自治?；鶎诱墓芾聿皇菍ι鐓^(qū)自治的直接干預(yù)，而是為其自治功能的發(fā)揮提供保障。因此，一方面，要理順與城市社區(qū)居委會的關(guān)系，清晰界定基層政府自身必須獨立承擔的行政管理職責與城市社區(qū)自治管理的職責范圍。凡屬于基層政府及其職能部門自身應(yīng)當做好的工作，不由社區(qū)居委會承擔。為了保證行政事務(wù)在社區(qū)層面的具體落實，可以設(shè)立城市社區(qū)工作站，工作站由街道辦事處直接領(lǐng)導(dǎo)，專門承擔街道辦事處下派的行政事務(wù)。如果確需社區(qū)承擔或參與某些行政事務(wù)，那么必須按照責權(quán)利一致原則，堅持權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)，按規(guī)定的程序和手續(xù)將工作任務(wù)和職權(quán)委托給社區(qū)居委會辦理，并將相應(yīng)的經(jīng)費劃撥到社區(qū)居委會。另一方面，要科學(xué)劃分與社區(qū)居委會各自的權(quán)限，嚴格規(guī)范基層政府對社區(qū)居委會的行政管理權(quán)及其內(nèi)容，切實保障法律賦予社區(qū)居委會的人事選舉權(quán)、內(nèi)部事務(wù)決定權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、民主管理監(jiān)督權(quán)和不合理攤派拒絕權(quán)，嚴禁任何單位、部門和個人以任何理由侵占、挪用、截留社區(qū)居委會的經(jīng)費，或強行上收、分成社區(qū)居委會通過社區(qū)服務(wù)所得的用于社區(qū)公共服務(wù)投入的經(jīng)費。

第三，基層政府是城市社區(qū)自治的支持者。城市社區(qū)自治離不開相應(yīng)的政策、人力、資金等行政支持。社區(qū)社會組織是社區(qū)自治的重要主體?；鶎诱獮樯鐓^(qū)社會組織的成長提供包括稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的一系列政策支持，從而切實承擔起為社區(qū)社會組織提供體制環(huán)境和政策環(huán)境的責任。在城市社區(qū)自治的資源稟賦中，人力資源是第一資源。然而，即使是在社區(qū)發(fā)育較好的蘇南地區(qū)，城市社區(qū)工作的專業(yè)性人才仍然偏少，難以應(yīng)付日益龐雜和不斷增長的社區(qū)工作?；鶎诱畱?yīng)加強對社區(qū)工作人員的專業(yè)化培訓(xùn)，并通過公開招聘，競爭上崗，吸收轉(zhuǎn)業(yè)干部等多種途徑將優(yōu)秀人才充實到社區(qū)工作者隊伍中來。資金不足是制約社區(qū)建設(shè)和影響社區(qū)工作人員積極性的一個重要因素，基層政府應(yīng)通過多種途徑擴充城市社區(qū)建設(shè)的資金來源。一是加大城市社區(qū)建設(shè)的資金投入。在基層政府年度財政預(yù)算中單獨設(shè)立“社區(qū)建設(shè)專項資金”，為社區(qū)建設(shè)提供基本的資金保證，同時，要對基層政府委托城市社區(qū)居委會完成的行政事務(wù)，根據(jù)工作量大小給予相應(yīng)的經(jīng)費補貼。二是對城市社區(qū)公益性崗位進行扶持補貼。在社區(qū)由專門的機構(gòu)或?qū)Ｈ素撠煿嫘詬徫煌诰蚬ぷ?，對參與社區(qū)就業(yè)的下崗失業(yè)人員撥付一定數(shù)量的扶持資金，或提供定額的減息免息貸款。三是努力拓展社區(qū)稅源。〔2〕將社區(qū)綠化、環(huán)衛(wèi)、治安等方面的專項收費改為由社區(qū)征收和自行安排使用，實行“條費轉(zhuǎn)塊”，確保事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一。四是努力活化、振興社區(qū)經(jīng)濟。通過培育共同利益、發(fā)展共有經(jīng)濟、扶持家庭所有制企業(yè)、吸引外部資金到社區(qū)投資等途徑來促進城市社區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展和相對獨立。需要補充說明的是，基層政府對城市社區(qū)建設(shè)資金的支持并不能簡單地等同于政府加大投入。我們經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟相對欠發(fā)達的地區(qū)，如江蘇蘇北的淮安市，基層政府自身財政相當吃緊，難以大幅度增加對社區(qū)建設(shè)的資金投入，因而拓展社區(qū)稅源、振興社區(qū)經(jīng)濟就成為更為可行的選擇。

三、社區(qū)居委會在城市社區(qū)社會管理中的四重角色

從制度層面看問題，基層社會管理創(chuàng)新的基本問題在于社區(qū)自治管理體制的建構(gòu)，因而黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府管理和社區(qū)自治的關(guān)系問題首先是作為社區(qū)自治組織的功能和角色定位問題?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責”是既定原則，但是，現(xiàn)實是要從社區(qū)自治的發(fā)展來解析黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負責，從而通過對三者關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使其落到實處。城市社區(qū)居委會作為自治組織，應(yīng)正確定位和扮演好自身角色。

首先，社區(qū)居委會應(yīng)成為社區(qū)事務(wù)的處理者。社區(qū)事務(wù)處理是居委會對公民權(quán)利維護、社區(qū)公共服務(wù)提供、居民關(guān)系協(xié)調(diào)等自治組織自定職權(quán)的行使。城市社區(qū)居委會成員是社區(qū)居民的代表者和代言人，理應(yīng)為公民維護自身權(quán)利提供組織載體。相較于社區(qū)居民個體的上訪等維權(quán)行為而言，依靠社區(qū)居委會這一組織去反映情況和維護自身合法權(quán)益更具有可行性和有效性。城市社區(qū)居委會要承擔起社區(qū)公共服務(wù)提供的職責，即要為社區(qū)居民提供社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)公共文化服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)教育等公共服務(wù)。社區(qū)工作要面對廣大社區(qū)居民，必然會涉及到居民關(guān)系的處理。城市社區(qū)居委會應(yīng)隨時解決居民之間的矛盾和糾紛，促進居民之間和諧鄰里關(guān)系的形成。從江蘇的實踐來看，當前居委會的社區(qū)事務(wù)管理主要在社區(qū)公共服務(wù)提供和居民關(guān)系協(xié)調(diào)方面，在公民權(quán)利維護方面少有展開。但是，公民權(quán)利維護恰恰是社區(qū)自治發(fā)展成熟的一個重要標志，而且隨著形勢的發(fā)展，其已經(jīng)開始成為社區(qū)居民的要求，在不遠的將來必將進入社區(qū)自治管理的議事日程，因此，從現(xiàn)在起就應(yīng)該對這方面的工作有所探索。

其次，社區(qū)居委會應(yīng)成為社區(qū)自治活動的組織者。社區(qū)自治活動主要包括社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。社區(qū)居委會通過組織民主選舉，讓社區(qū)居民依法選舉、罷免或替換社區(qū)居委會成員；通過組織民主決策，讓社區(qū)全體居民對與自身利害攸關(guān)的重大問題進行討論和做出決定；通過組織民主管理，讓社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)、人事、財務(wù)的管理；通過組織民主監(jiān)督，讓社區(qū)居民對基層政府和社區(qū)自治組織的績效進行評估和監(jiān)督。社區(qū)自治的精神在于民主，而在其實際運作中卻普遍未能充分發(fā)揚民主。在江蘇，城市社區(qū)對民主選舉進行了多種形式的探索，成效較為顯著，但民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在不少地方還流于形式。構(gòu)建社區(qū)自治的民主基礎(chǔ)，還是社區(qū)建設(shè)中有待解決的重大問題。

再次，社區(qū)居委會應(yīng)成為社區(qū)自治和社區(qū)與社會組織交往平臺的搭建者。隨著我國城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，不僅人力資源日益豐富，經(jīng)濟和社會資源也迅速增多。遺憾的是，這些資源尚沒有得到充分開發(fā)利用。例如，單位、居民、社會組織之間的有效溝通嚴重欠缺，而沒有工作單位的人則處于離散狀態(tài)，等等。有鑒于此，城市社區(qū)居委會要以促進社區(qū)居民自治為目標，通過社區(qū)這個平臺加強與社區(qū)居民的有效溝通和良性互動，充分激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情，深入了解社區(qū)居民的意愿和要求，廣泛集中社區(qū)居民的經(jīng)驗和智慧，及時高效地為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的服務(wù)；加強與社會組織和社區(qū)內(nèi)的私營組織的聯(lián)系，充分整合各種社會資源，為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治工作創(chuàng)造良好環(huán)境和優(yōu)越條件。

最后，社區(qū)居委會應(yīng)成為行政工作的協(xié)管者和民意表達的傳遞者。社區(qū)是行政工作的最終落腳點。行政工作要得到切實有效落實，無疑需要城市社區(qū)居民和社區(qū)居委會的支持。城市社區(qū)居委會應(yīng)當承擔起行政工作協(xié)助管理者的角色，為行政工作在社區(qū)的落實減少阻力和提供便利條件。例如，通過宣傳、講解、協(xié)商、規(guī)勸、說服等形式讓社區(qū)居民理解、認同并自覺遵守政府的行政決定。但是，城市社區(qū)居委會不是政府組織，不是行政責任的直接承擔者。如果有些行政工作確實需要城市社區(qū)居委會來承擔，那也必須首先征得社區(qū)居委會成員的同意，并要有相應(yīng)的報酬。我國是人民民主專政的社會主義國家，城市基層政府理應(yīng)深入聽取民眾的意見和建議，使政策措施充分體現(xiàn)民意，廣泛集中民智。民眾的訴求、意見和建議之表達需要借助一定的載體來更好地實現(xiàn)，城市社區(qū)居委會作為城市社區(qū)居民的自治組織，理應(yīng)承擔起這一職責，向基層政府傳遞民意，在城市社區(qū)居民和基層政府之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用，協(xié)助基層政府更有針對性地滿足社區(qū)居民的需求。

要切實履行好城市社區(qū)居委會的自治職能，使其獲得相對獨立性，成為真正的自治組織，至少應(yīng)從三個方面努力。

一是以法律形式進一步明確城市社區(qū)居委會的地位和職能。法治是實現(xiàn)城市社區(qū)居民自治的根本保障。關(guān)于城市社區(qū)居委會的現(xiàn)行法律主要是1990年頒布實施的《中華人民共和國城市居委會組織法》(下文簡稱《居組法》)。這部法律將社區(qū)居委會的性質(zhì)界定為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。然而，我們對江蘇的調(diào)查顯示，在實踐中，居委會時常偏離這一性質(zhì)，實際上被政府作為行政任務(wù)的分派對象，由此成為了準行政組織。鑒于此，為了使居委會切實保持自治組織這一性質(zhì)不變，需要在該法律中對居委會的地位做出具體規(guī)定，對政府違反這一規(guī)定所要承擔的法律責任加以明確。居委會與基層政府是法律上的平等關(guān)系、行政上的管理關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，而不是機構(gòu)上的隸屬關(guān)系?！毒咏M法》對居委會的職能界定得較為具體，即“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議”〔3〕。面對法定的居委會職能，政府既有依法進行行政管理的權(quán)力，又有提供行政指導(dǎo)和行政支持的義務(wù)。但是，對政府的越權(quán)行為和行政義務(wù)的缺位，卻沒有明確其應(yīng)承擔的法律責任。因此，應(yīng)當進一步完善立法，為社區(qū)自治提供更為全面有力的法律保障。

二是切實推進城市社區(qū)居委會自治權(quán)能的履行。居委會自治功能的落實，是推進社區(qū)自治的關(guān)鍵。只有真正落實以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的“四個民主”，使社區(qū)成為居民自我管理、自我服務(wù)的自治體，使自治組織成為社區(qū)居民維護公民權(quán)益的平臺，才能改變社區(qū)居民對參與社區(qū)建設(shè)和管理的冷漠感，有效增強社區(qū)居民對社區(qū)的認同感，從而切實推進社區(qū)自治。為此，必須逐步清除管理體制上的障礙，科學(xué)界定政府權(quán)力與社區(qū)權(quán)力的邊界，將涉及政府行政執(zhí)法、行政管理等方面的工作內(nèi)容從城市社區(qū)居委會中清理出去，把社區(qū)事務(wù)處理權(quán)、社區(qū)自治活動組織權(quán)、社務(wù)財務(wù)管理權(quán)等屬于城市社區(qū)自治權(quán)限和范圍的權(quán)力依法還給社區(qū)；明確規(guī)定基層政府部門要為社區(qū)居委會自治權(quán)的落實提供服務(wù)和保障，尊重城市社區(qū)居委會與其在法律上的平等地位，變對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)、命令為指導(dǎo)、支持和幫助。同時，要明確規(guī)定社區(qū)黨組織在社區(qū)組織中的政治核心地位，并要求以社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)來確保社區(qū)自治組織始終堅持堅定明確的政治方向，要監(jiān)督和督促社區(qū)居委會切實履行職責，而不是直接干預(yù)社區(qū)居委會對社區(qū)日常事務(wù)的管理。

三是大力創(chuàng)新社區(qū)居民參與制度和載體?！吧鐓^(qū)成員是城市社區(qū)建設(shè)的第一主體，居民參與是城市社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵，社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的規(guī)模、程序和制度化水平將直接關(guān)系到社區(qū)的自治程度”〔4〕。我們對江蘇省進行的調(diào)研表明，從總體上看，社區(qū)居民的參與渠道還不夠暢通，其參與社區(qū)服務(wù)的長效機制亦未形成。有鑒于此，要積極創(chuàng)新社區(qū)居民參與制度和參與載體，完善聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會以及居委會工作評議、居務(wù)公開等制度，通過民主懇談、社區(qū)論壇、民主評議等參與載體引導(dǎo)社區(qū)居民為社區(qū)建設(shè)建言獻策，充分行使“四個民主”的權(quán)利；逐步完善由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、民間組織、群眾團體和社區(qū)組織代表共同參與的社區(qū)成員代表會議制度；探索建立社區(qū)利益協(xié)調(diào)機制，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評議?！?〕在這方面，揚州、南通等地的經(jīng)驗值得借鑒。揚州市健全了社區(qū)成員代表會、協(xié)商議事會、民主評議會等“三會”制度，建立了民意采集箱、民主議事日、民情懇談會、專題聽證會等社區(qū)自治載體，搭建了QQ群、社區(qū)工作微博、網(wǎng)上居委會等居民參與的網(wǎng)絡(luò)平臺。南通市成立了社情民意調(diào)查隊，就居民需求、環(huán)境整治、民主管理等問題進行問卷調(diào)查，廣泛聽取居民意見；建立民情直通站，通過民情日記、民情信箱、民情熱線、民情網(wǎng)站收集居民訴求，匯集群眾智慧；成立社區(qū)民情議事廳，做到議員從群眾中選，議題從群眾中來，議決由群眾來定。

〔1〕劉春娥，徐金燕，胡愈.社區(qū)管理中的政府行為及其優(yōu)化〔J〕.湖湘論壇.2006，(7).

〔2〕周義程.基層政府的角色與社區(qū)自治〔N〕.中國社會科學(xué)報,2012-07-06.

〔3〕中華人民共和國城市居民委員會組織法〔EB/OL〕.中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm.

〔4〕于杰.城市社區(qū)自治中居委會職能的轉(zhuǎn)變〔J〕.中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報,2009，(3).

〔5〕汪波.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索——行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制〔J〕.新視野,2010，(2).

① 文中關(guān)于江蘇省的實例均基于2012年1-4月課題組對江蘇省南京市鼓樓區(qū)和建鄴區(qū)、南通市崇川區(qū)、無錫市濱湖區(qū)、淮安市清河區(qū)、揚州市廣陵區(qū)進行的實證調(diào)查。

國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”(11&ZD070)；高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“江蘇公共產(chǎn)品供給政策制定和執(zhí)行中公民有序參與的有效性研究”(2012ZDIXM005)

周義程，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，江蘇 蘇州 215123；

周忠麗，江蘇省委黨校黨史黨建教研部講師，博士；

葛燕，江蘇省委黨校行政管理專業(yè)碩士研究生，江蘇 南京 210009。

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1008-9187-(2013)03-0063-06

【責任編輯朱鳳霞】