夏青青

【摘 要】行政決策風險屬于社會風險范疇，往往涉及到社會穩(wěn)定、環(huán)境、經濟等諸多方面。它關乎決策者對于法律的理解和運用，所帶來有害結果的發(fā)生，以及概率等問題，而且其后果經常難以預料。

【關鍵詞】決策；行政決策；風險防范

一、行政決策在行政法學中的性質

決策是人們或社會組織在對某一具體事物具有一定認知的基礎上，針對具體問題、為實現(xiàn)一定的目標而做出決定或選擇行動方案的活動與過程。決策必須是對未來作出預測來決定行動方案的活動。這里需要強調的是執(zhí)行是決策的生命，而執(zhí)行的前提是決策具有實施的內容和實施的可能性。在活動方式上，決策表現(xiàn)為提出問題、確定目標，調查預測、擬訂方案，評估選優(yōu)、確定方案，實施反饋、修正完善等過程。

行政決策是決策的一種，是國家行政機關在履行行政管理職能中一項重要的工作。從行政管理學角度看，行政決策指國家行政機關和國家工作人員在處理國家行政事務時，為了達到預定的目標，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關信息的基礎上，對所要解決的問題或處理的事務作出決定的過程。 自2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出依法決策、科學決策、民主決策以來，行政決策的法治化問題已經引起了很多行政法學者的關注，從行政法的角度對行政決策加以分析至關重要。首先要解決的問題是行政決策是否屬于行政行為？行政行為是行政主體運用行政職權所實施的對相對人產生法律效果的行為。一個行為是否是行政行為，關鍵看其是否具備以下三個要素 ：（1）行政行為是行政主體所為的行為（2）行政行為是行使行政職權，進行行政管理的行為（3）行政行為是行政主體實施的能夠產生行政法律效果的行為。從這個角度看，行政決策完全符合以上三個要素，應該屬于行政行為。其實早在1992年，楊海坤教授就認識到行政決策是一種行政行為，提出行政決策應該接受行政法的調整。認為“根據(jù)行政管理活動過程不同階段和性質（行政行為）可以分為行政決策行為、行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為和行政救濟行為。”

其次要解決的問題是行政決策屬于哪種性質的行政行為？楊海坤教授指出，行政決策是指行政決策是指行政機關作出重要、重大決定的行為。在我國，行政決策是指國家行政機關執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務的決定。行政決策將形成政府的方針、政策、規(guī)定、規(guī)劃等具有普遍約束力的決定以及行政機關在行政管理過程中針對特定對象、特定事件、特定問題所做出的具有重要意義的決定。 可以看出，行政決策的范圍十分寬廣。其實廣義地理解行政決策，其本身的概念外延就很大。因為任何一個行政行為的做出都包含著一項行政決定作出的過程，既包括行政處罰、行政許可等具體行政行為，也包括行政立法等抽象行政行為。因為本文旨在討論行政決策風險的防范，所以傾向于狹義的行政決策概念。所謂狹義的行政決策，是行政機關就一個公共管理事項，提出問題、確立目標、設計和選擇方案的過程，僅指公共政策的制定，具體可分為行政立法決策、重大事項決策、管理規(guī)劃決策等。

行政決策除了具有決策的特征，還有自身的特點：

1.行政決策主體的特殊性。與其他決策不同，行政決策的主體是各級政府及其工作部門。行政機關之外的某些國家機關和社會組織，依照憲法、法律規(guī)定或授權，具有一定的行政權后，亦可成為行政決策的主體。

2.行政決策內容的廣泛性。一般決策，如企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體的決策等，其內容主要限于各自的內部事務。而行政決策涉及的范圍非常廣泛，涉及國家和社會的一切公共事務，包括政治、經濟、科技、文化、社會生活等各個領域的問題，決策涉及面之廣，影響之大，是其它管理組織的決策無法相比的。

3.行政決策的權威性。行政決策的主體是各級政府及其工作部門，是依據(jù)黨的路線、方針、政策和國家法律而制定的，以國家權力為后盾，體現(xiàn)的是國家的意志和國家的利益，其強制力和約束力比其他決策要強得多。決策一旦制定，對一定的行政區(qū)域內的相關組織與人員即具有規(guī)范、約束作用。

4、行政決策的公共性和非贏利性。政府組織是以全社會利益代表的身份制定和推行公共政策，這就決定了行政決策利益上的公共性，其他決策會以贏利為主要目標，如企業(yè)決策。但行政決策不同，行政決策的公共性決定了它以追求公共利益的最大化為目標。當然，非贏利性并不是說行政決策無須考慮經濟效益，而是在經濟效益與社會效益之間作權衡時，要始終把社會效益擺在首位。上述特點決定了行政決策必須遵循事物的客觀規(guī)律，使各種不同的意見和利益得到最充分和客觀的表達，從而使得行政決策具有最大可能的科學性、合理性，盡可能給國家、社會、行政相對人帶來益處和盡可能避免或減少損失。

二、行政決策風險的內涵

風險概念是在16、17世紀由早期西方探險家們首先使用并發(fā)展起來的，原指在危險的水域中航行。由此可見，“風險”一開始就帶有空間的含義。后來，當“風險”被運用于商業(yè)和貿易中時，它與時間的聯(lián)系變得更緊密起來。我國漢語詞典中“風險”指可能發(fā)生的危險。

“風險”一詞源于英語的risk，根據(jù)《韋伯新世界美式英語大辭典》的解釋，風險是指受到傷害、危害和損失的可能性。涉及到保險行業(yè)，風險主要有以下幾種含義：一是損失的可能性，二是指發(fā)生損失的概率，三是保險公司可能損失的數(shù)量，四是政策所覆蓋的損失類型。《辭?！穼︼L險的解釋是“喻指可能發(fā)生的危險和災禍。在經濟生活中特指投資或利潤可能收不回來”。風險這個詞原是大都用在科學和經濟學中的專用術語用來表達不愿發(fā)生卻發(fā)生了的事件的可數(shù)的可能性或者概率，這種可能性和概率是可以測量的。風險與行為過程中不確定性是相互聯(lián)系的，比如“投資風險”，因為不確定性的存在，投資結果可以是收益也可能是虧損。風險是指發(fā)生損失的可能性，本身就意味著人們對于問題的認識，意味著對于潛在損失或傷害的認識。如果說不確定性的存在可以使行為有不同的選擇路徑，不同路徑意味著不同的風險，那么選擇不同的路徑所依據(jù)的對于不確定性的認識和把握就成為防范風險的關鍵。

決策風險是指在決策活動中，由于主、客體等多種不確定因素的存在，而導致決策活動不能達到預期目的的可能性及其后果。尤其是當今世界，領導工作中的不確定性因素愈加彰顯，隨機性和模糊性要素日漸增多，大大增加了決策難度，決策風險無處不在。行政決策當然不可避免，其中必然充斥著風險。對于行政決策風險的防范就顯得尤為重要。

德國著名社會學家烏爾里希？貝克面對當今世界現(xiàn)狀以及人類文明面臨的困境提出了風險社會的概念，他將當今時代定義為“文明風險全球化”的時代，指出全球化時代是一個新的風險和危機層出不窮并不斷加劇的時代，所有困擾各國人民的重大問題，都正在轉化為威脅全人類安全和生存的危險。 當前中國已經步入風險社會，這一點可以說是當前中國突發(fā)事件頻繁發(fā)生的深層次原因。從當前中國社會的總體形勢看，整體平穩(wěn)的同時存在著嚴重的社會風險。社會風險的累積對中國社會穩(wěn)定和社會秩序構成了潛在的、相當大的威脅，從而也對構建社會主義和諧社會形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。要構建社會主義和諧社會，推進中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)不斷向前發(fā)展，就必須要控制和化解社會風險，降低突發(fā)事件發(fā)生的可能性。

行政決策風險顯然屬于社會風險范疇。依據(jù)風險社會理論，當代社會風險是由人的行動和決定造成的，而不是由外在因素強加的，人的任何一種行動和決定都可能制造風險，各種風險其實是與文明進程和不斷發(fā)展的現(xiàn)代化緊密相連的。風險的控制要通過創(chuàng)設各種社會機構來實現(xiàn)，依賴社會風險控制結構控制這種結構性風險。行政決策風險包括客觀決策失誤風險和主觀決策失誤風險。客觀決策失誤風險是指因為決策時無法預料的外部環(huán)境或內部條件的變化、或考慮不周、或方法不當?shù)仍蛞鸬娘L險；主觀決策失誤風險則是指決策人在決策時明知該項業(yè)務風險較大，而又受到自身利益的驅動或人情關系誘導而盲目冒險所形成的風險。由于行政決策在社會、經濟生活中的特殊地位，使其決策管理顯得尤為重要。涉及到國民經濟的方方面面，滲透到社會生活的各個環(huán)節(jié)。一些重大項目行政決策的正確與否，不僅影響到該項工作的成敗，而且對國民經濟運行、人民生活和社會的安定都有著很大的影響。因此，在行政決策中，決策者必須高度重視決策風險的防范工作。

傳統(tǒng)意義的風險或者指自然事件中不可預料的災難，比如地震、海嘯等，或者如投資風險一樣是人為地追求利潤而帶來的不利后果。而行政決策風險與自然的災難無關，僅是一種社會風險，是因人為的決策活動而帶來的一種出乎希望的不利后果。行政決策風險往往涉及到社會穩(wěn)定、環(huán)境、經濟等諸多方面。它關乎決策者對于法律的理解和運用，所帶來有害結果的發(fā)生，以及概率等問題，而且其后果經常難以預料。就關于環(huán)境行政決策而言，有環(huán)境影響評價的審批和環(huán)保驗收，有排污許可、危險廢物越境轉移許可、醫(yī)療廢物經營許可證審批、進入國家級自然保護區(qū)核心區(qū)審批、危險廢物經營許可證核發(fā)等諸多項目。依據(jù)分別來自于不同的法律以及行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定，極其容易造成環(huán)境行政決策的風險產生。行政決策風險可以從兩個方面來理解，一方面是行政決策對國家、社會及其公眾帶來損失的風險，這方面的影響較大，一次行政決策不當可能帶來的危害和損失巨大，比如一些重大事件的處置不當導致政府公信力的降低，比如一些大型工程的環(huán)境影響評價未能認真實施而盲目許可，結果引發(fā)周圍居民強烈抵抗，于是政府部門不得不撤銷許可，重新評價，這就使得行政許可的公定力受到沖擊，。一方面是對于行政決策者而言，行政決策行為經常面臨著法律和政治上的風險，由于決策不當決策者同樣面臨著相應法律責任的承擔，也會影響到決策者的個人前途。

現(xiàn)代風險是一個多維度的社會現(xiàn)象，涉及社會、經濟、心理和管理諸多問題，但它孕育著希望、愉悅，是社會進步不可或缺的一種動力，正是風險其后果不確定性的狀態(tài)，才會成為人們關注的焦點。在面對經濟、社會發(fā)展稍縱即逝機會時，行政決策須直面風險，善于對風險的治理，才能掌控規(guī)律化險為夷，把風險轉化成創(chuàng)新發(fā)展的新契機，減少負效應。

如果行政決策不能夠夠科學合理，在制度導向上發(fā)生偏差，其結果往往就會“失之毫厘，謬以千里。行政決策風險既受制立法及制度缺陷，也與意識及執(zhí)行力有關。相反，缺乏風險意識，對行政決策風險不去把握，不去掌控，則必然暴露風險，導致危機。

2004年國務院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》要求健全行政決策機制，完善行政決策程序，建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度，以建立健全科學民主決策機制。2010年國務院發(fā)布《關于加強法治政府建設的意見》，提出要完善行政決策風險評估機制。2014年黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。不難看出，對于行政決策風險防范研究的重要意義。

三、行政決策風險的特征與評定

若從決策的實質及事物發(fā)展的辯證過程來看，任何決策都會在制定和實施過程中，出現(xiàn)各種不可控因素，即任何決策都是風險性決策，區(qū)別在于它們的風險程度不同而已。政府決策是諸多決策形式中的一種，由于行政活動的主體和客體都與人有著密切的聯(lián)系。因之整個行政活動便成為一個極其復雜的動態(tài)的過程，也正是由于行政活動的復雜性和多變性狀況，使得政府決策的風險具有其獨特的性質。

政府決策是行政活動的一個組成部分，涉及政治、經濟、文化、體育、衛(wèi)生等內容；政府決策在任何時候都會有風險，而且這種風險還具有不易消除的特性。政府決策風險的持久性是其特征之一。政府決策的風險具有突發(fā)性，這就決定政府決策具有隨機性，這是其二?，F(xiàn)代社會是風險社會，風險社會的特征之一就是風險的普遍性，政府決策風險有不例外，這是其三。雖然說政府決策過程中的風險是不可避免的，但是這并不意味著不能解決這些風險問題，政府決策的可靠性這是其特征之四。

德國社會學家烏爾里希？貝克認為風險是以一項決策（進而一個決策者）為預設的，而在決策者和決策的被實施者之間存在著明顯的不對稱；這種不對稱體現(xiàn)了風險與權力的關系，亦即風險與不平等的關系， 因此，對于決策風險的評定有必要討論風險（社會）和社會正義之間關系。而在工業(yè)社會中出現(xiàn)一種新型的沖突，即關于風險和災難的被污染的分配的沖突。它帶來了這樣的問題，一方面要尋找處理當下的矛盾，要求人們在對待“社會正義時至少可能放慢進入全球風險社會的腳步”；一方面它還涉及到代際正義的問題，比如說環(huán)境正義的問題。

有學者指出與傳統(tǒng)社會相比風險社會的風險有一些特別之處，其中風險的人為性與社會性和風險的有限可控性值得關注。這對于決策的風險評定有著非常重要的意義。風險社會中的風險則源于人類自己，是科技進步與社會發(fā)展的負作用和負面后果。這就增加了對于風險認識的難度與復雜性，要求決策者必須清醒地認識到人類社會和科學發(fā)展的不確定性。同時，從總體的、歷史的角度看，當代社會風險的發(fā)生是必然的，人類不可能徹底避免和根除風險。但是就具體的、特定的風險而言，人類通過自己的智慧與頑強，有能力將風險降到最低。

社會風險指社會領域中可能導致社會沖突和社會不穩(wěn)定的各種可能性因素，是社會危機爆發(fā)的可能性。經濟風險是指一系列與經濟環(huán)境和經濟發(fā)展有關的不確定性。環(huán)境風險是指一系列外界因素可能導致嚴重破壞環(huán)境的可能性。也有學者將社會風險、經濟風險、環(huán)境風險以及政治風險合在一起統(tǒng)稱為社會風險，但是鑒于決策風險分析的需要，我們主張將它們分開理解。

在行政決策中社會風險、經濟風險和環(huán)境風險的評定或評估，就是政策影響評估，主要是對涉及居民重大利益的決策及其建設項目，采取多種形式征求群眾意見，提高決策的科學性和可行性，降低不必要的政策執(zhí)行成本，提前預防可能發(fā)生的大量矛盾糾紛。實質上是一種“倒逼邏輯”，推動政府與公民的互動，實現(xiàn)經濟社會的有序良性發(fā)展。