李鳳鳴

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海，200042)

法官懲戒制度在清末修律的籌備計(jì)劃中已有棄舊革新之議，民初，沿此路徑曾制定過(guò)專門的《司法官懲戒法》。但是，在舊文化與新制度的激烈碰撞中，法官懲戒制度并沒(méi)有實(shí)踐的政治空間。南京國(guó)民政府成立后，按照五權(quán)分立的理念，制定了《公務(wù)員懲戒法》，形成了基于傳統(tǒng)語(yǔ)境的獨(dú)特法官懲戒模式。當(dāng)前學(xué)界對(duì)此關(guān)注不多，筆者的探討著眼于懲戒程序的梳理，并限于普通法官。

一、法官懲戒的立法

南京政府之前，關(guān)于法官懲戒制度即有區(qū)別于傳統(tǒng)模式的動(dòng)議和實(shí)踐。清末修律計(jì)劃中，曾擬由法部制訂專門的《法官懲戒章程》，由于清廷迅即覆亡，專門的法官懲戒法夭折了。后續(xù)的政權(quán)沿襲清末的路徑進(jìn)行了多種形式的立法實(shí)踐，其歷史軌跡如下。

(一)北京政府時(shí)期的立法

北京政府時(shí)期，在西方法治理念的框架內(nèi)，法官制度也因之模仿西方樣式進(jìn)行了變革，專門的法官懲戒法終于從計(jì)劃走向?qū)嵺`。涉及法官的專門懲戒法，最早可溯及至1913年1月9日袁氏政府以教令形式公布的《文官懲戒法草案》[1]。雖然文官懲戒法律法規(guī)的頒行可以適用于法官，但與現(xiàn)代法官制度的理念頗有捍格之處。鑒于此弊，1915年10月15日，袁氏政府公布了《司法官懲戒法》，該法共五章，三十四條[2]。這是我國(guó)歷史上第一部專門的司法官懲戒法①，是法官懲戒近代化邁出的第一步，具有不可低估的時(shí)代意義。

(二)南京政府時(shí)期的立法

南京政府成立后，按五權(quán)分立理論重新界定了權(quán)力的結(jié)構(gòu)模式。1928年司法院成立，依據(jù)當(dāng)時(shí)的《國(guó)民政府組織法》和《司法院組織法》，司法院是國(guó)家的最高司法 機(jī)關(guān)，執(zhí)掌官吏懲戒權(quán)。1931年12月，司法院下屬機(jī)構(gòu)經(jīng)調(diào)整更名為最高法院、行政法院和公務(wù)員懲戒委員會(huì)[3]。終國(guó)民黨政權(quán)之鼎革，法官懲戒一直由其中的公務(wù)員懲戒委員會(huì)審理議決。

1.過(guò)渡性法規(guī)

1926年2月17日廣州國(guó)民政府頒行了《懲治官吏法》[4]。這是一部綜合性懲戒法規(guī)，分三章，共十九條。依據(jù)該法第一條，其懲戒的對(duì)象即包括司法官。鑒于綜合性懲戒體制權(quán)力混沌的弊端，在五院制政府成立之前，南京國(guó)民政府于1928年5月12日曾經(jīng)頒行關(guān)于法官懲戒的專門法規(guī)，是為《法官懲戒暫行條例》[5](414?417)。為配合懲戒的運(yùn)行，還相應(yīng)地成立了法官懲戒委員會(huì)。1928年7月2日又呈準(zhǔn)公布了《法官懲戒委員會(huì)辦事細(xì)則》[5](335)，1928年8月7日，法官懲戒委員會(huì)還公布了《法官懲戒委員會(huì)秘書處分科規(guī)則》等[5](336)。由于五院制政府的成立，該委員會(huì)隨后被裁撤，其職權(quán)歸并于中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)。

2.專門懲戒法

1931年6月8日，國(guó)民政府頒行了《公務(wù)員懲戒法》[6]。該法共二十八條，六章，包括通則、懲戒處分、審議程序等基本內(nèi)容。該法出臺(tái)后，《法官懲戒暫行條例》當(dāng)然地廢止。雖然該法第一條規(guī)定：公務(wù)員非依本法不受懲戒，但法律別有規(guī)定者，不在此限。因?yàn)榍笆觥皶盒袟l例”并非“法律”②，而且從該法頒行后直至新中國(guó)成立，也沒(méi)有制定“法律”性質(zhì)的“別有規(guī)定”的法官懲戒規(guī)范。因此，普通法官的懲戒皆由中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)依照《公務(wù)員懲戒法》進(jìn)行。這是法官懲戒的最基本規(guī)范。在適用中，還對(duì)該法進(jìn)行了一系列因時(shí)制宜的修正：如1933年6月，通過(guò)對(duì)第十條的修正案，強(qiáng)調(diào)了對(duì)多個(gè)應(yīng)受懲戒行為，以及一案多人的懲戒案實(shí)行懲戒機(jī)關(guān)就高不高低的原則[7]。 1948年4月15日，國(guó)民政府公布了修正后的《公務(wù)員懲戒法》[8]，對(duì)其中的一些不當(dāng)或不精確條款進(jìn)行了修訂，并增加了休職之懲戒處分，作為撤職的次輕處分。

3.懲戒組織法

為配合《公務(wù)員懲戒法》的施行，1931年6月8日，國(guó)民政府公布了《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》[9]，對(duì)委員會(huì)的組成、人員的任免、內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、議事規(guī)則等作了進(jìn)一步細(xì)化。依照該組織法，公務(wù)員懲戒委員會(huì)分為中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)和地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)。中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)掌管全國(guó)薦任職以上公務(wù)員及中央各官署委任職公務(wù)員之懲戒事宜。南京政府時(shí)期普通法官皆屬薦任職以上，故統(tǒng)由中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)懲戒。該委員會(huì)的組成和職掌情況為：委員會(huì)置秘書長(zhǎng)一人，特任；委員九至十一人，簡(jiǎn)任。委員的人選，應(yīng)滿足如下基本條件：委員中應(yīng)有三至五人曾在國(guó)民政府統(tǒng)治下充簡(jiǎn)任法官者，該條強(qiáng)調(diào)的是委員的法律素養(yǎng)和官等要求。此外，在這一整體要求之外，還有個(gè)體要求：委員應(yīng)年滿三十歲而且對(duì)政治法律有深切之研究，同時(shí)還須滿足如下條件之一：曾在國(guó)民政府統(tǒng)治下任簡(jiǎn)任公務(wù)員二年以上或薦任職公務(wù)員五年以上者；對(duì)“黨國(guó)”有特殊勛勞或致力革命十年以上者。此條強(qiáng)調(diào)的實(shí)際上是政治素養(yǎng)的要求，作為綜合性懲戒機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)政治環(huán)境下，有其合理之處。懲戒組織法也進(jìn)行了一系列修正：如1938年5月12日國(guó)民政府頒行的修正案，對(duì)懲戒委員會(huì)審議懲戒事件時(shí)應(yīng)出席的委員人數(shù)，以及一些辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置作了修訂[10]。1948年，又再次修正。

4.規(guī)則與細(xì)則

根據(jù)《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》另定辦事細(xì)則的規(guī)定，司法院于1934年7月21日頒行了《中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)辦事規(guī)則》[11](338)。該規(guī)則共二十條。其主要內(nèi)容為規(guī)定委員長(zhǎng)、委員的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，以及議事的基本規(guī)則。關(guān)于委員長(zhǎng)，如有事故時(shí)，得指定委員一人臨時(shí)代理之。至于委員，規(guī)定非有正當(dāng)理由并經(jīng)委員長(zhǎng)許可，不得缺席會(huì)議。

1934年8月31日，司法院第267號(hào)指令頒行了《中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)書記廳辦事細(xì)則》[11](339?340)，對(duì)書記廳內(nèi)部的分工進(jìn)行了具體化的規(guī)定。書記廳設(shè)有書記官長(zhǎng)，承委員長(zhǎng)之命處理并指揮監(jiān)督書記廳一切事務(wù)。書記廳內(nèi)設(shè)有總務(wù)科、文書科、議事科。其中文書科掌理的事項(xiàng)為：文電撰擬、收發(fā)、登記等事項(xiàng)，卷宗編檔保管，搜集圖書，編制工作報(bào)告，以及編輯特刊等事項(xiàng)。議事科職掌為：通知分配懲戒案件以及配受委員等事，通知開(kāi)會(huì)及開(kāi)會(huì)準(zhǔn)備事項(xiàng)，關(guān)于審議記錄及整理事項(xiàng)，議決書校對(duì)正本事項(xiàng)，以及懲戒統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)等。

由上述近代以降的法官懲戒制度的歷史軌跡可見(jiàn)，從清末的動(dòng)議到民國(guó)北京政府的實(shí)踐，再到民國(guó)南京政府時(shí)期的創(chuàng)造性變革，法官懲戒立法由專門懲戒法走向了綜合性懲戒法。這種變化是立足于傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)向，其利弊難以一言盡之。從立法上看，除特別法官如選任、簡(jiǎn)任等官有其特別的懲戒法規(guī)外，普通法官的懲戒規(guī)范體系即由上述基本法、組織法及其一系列辦事細(xì)則構(gòu)成，體系頗為完備，值得我們進(jìn)行歷史性審視。

二、法官懲戒的啟動(dòng)程序

法官如有應(yīng)受懲戒的行為，通過(guò)主管機(jī)關(guān)的提請(qǐng)、律師或者律師團(tuán)體的控告或者冤屈者的呈控等方式進(jìn)入官方懲戒的啟動(dòng)程序。提起懲戒有法定的程序，通過(guò)法定機(jī)關(guān)的提請(qǐng)啟動(dòng)懲戒程序，是懲戒的發(fā)端。因?yàn)閼徒錂C(jī)關(guān)的運(yùn)作是被動(dòng)的，它不能自動(dòng)地發(fā)動(dòng)懲戒程序，故確定合理的有懲戒提起權(quán)的機(jī)關(guān)是十分重要的，這關(guān)系到法律實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有程度。

(一)法官懲戒的移付機(jī)關(guān)

《公務(wù)員懲戒法》規(guī)定提起懲戒程序可經(jīng)由兩類途徑。一種為監(jiān)察院提起懲戒程序，監(jiān)察院認(rèn)為公務(wù)員有應(yīng)受懲戒之情事應(yīng)付懲戒者，應(yīng)將彈劾案連同證據(jù)依如下各款規(guī)定移送各自所屬的懲戒機(jī)關(guān)：即國(guó)民政府委員送國(guó)民黨中央黨部監(jiān)察委員會(huì)；此外之政務(wù)官送國(guó)民政府；事務(wù)官送公務(wù)員懲戒委員會(huì)。另一種為各該長(zhǎng)官提出懲戒程序：各院部、會(huì)長(zhǎng)官或地方最高行政長(zhǎng)官認(rèn)為所屬公務(wù)員有應(yīng)受懲戒之情事者，應(yīng)備文聲敘事由并連同證據(jù)送請(qǐng)監(jiān)察院審查。此外，各該長(zhǎng)官對(duì)于所屬薦任職以下公務(wù)員得逕送公務(wù)員懲戒委員會(huì)審議。

由于官等序列的差異，不同官等法官之懲戒應(yīng)依法送呈不同的懲戒機(jī)關(guān)。其初，五院院長(zhǎng)皆為國(guó)民政府委員，故司法院院長(zhǎng)之懲戒，理所當(dāng)然地移送國(guó)民黨中央黨部監(jiān)察委員會(huì)。其后，因?yàn)椤秶?guó)民政府組織法》的修正，五院院長(zhǎng)不再兼任國(guó)民政府委員，此時(shí)是否還依舊制，曾有爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議主要因?yàn)閼徒渲黧w的變更會(huì)影響到政治地位和程序權(quán)利。因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，受高等懲戒機(jī)關(guān)懲戒的法官被懲戒的概率也相應(yīng)變小，而且按照當(dāng)時(shí)的法制環(huán)境，高等懲戒機(jī)關(guān)的懲戒程序更為簡(jiǎn)單甚至沒(méi)有規(guī)定的程序，如果懲戒不是因?yàn)檎?zhēng)所致，這實(shí)際上是賦予這類法官的特權(quán)。如我國(guó)清代即規(guī)定官員的懲戒需提高審級(jí)甚至組織特別審判庭，即在案件“準(zhǔn)入”上就增加了難度，更何況其他程序利益。這既是官體官威的體現(xiàn)，也是等級(jí)特權(quán)所需。

棄卻利益總是不容易，上述爭(zhēng)議不久即有結(jié)果。據(jù)1932年8月12日國(guó)民政府訓(xùn)令稱：將五院院長(zhǎng)等政務(wù)官不歸中央監(jiān)察委員會(huì)懲戒，“既非立法當(dāng)時(shí)之本意，尤與現(xiàn)制五院各自對(duì)于中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)之精神不合”[12](408)。因此，司法院院長(zhǎng)提高懲戒機(jī)關(guān)等級(jí)的待遇不變。司法院院長(zhǎng)之外的其他政務(wù)官序列的法官，其懲戒權(quán)歸于直屬國(guó)民政府主席的政務(wù)官懲戒委員會(huì)?！霸撐瘑T會(huì)由國(guó)民政府委員7至9人組成，懲戒事件議決后報(bào)國(guó)民政府以命令宣告?！盵13](284)除上述特權(quán)法官外，所有普通法官的懲戒皆應(yīng)移送到中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)。

(二)懲戒啟動(dòng)程序

根據(jù)1929年公布、1932年6月24日由國(guó)民政府修正公布的《彈劾法》[12](407?408)，懲戒案件的啟動(dòng)程序?yàn)椋喝缬蟹ü賾?yīng)受懲戒，須由監(jiān)察委員就其違法或失職之行為向監(jiān)察院提出彈劾案。彈劾案須以書面形式提出，并應(yīng)詳敘事實(shí)。監(jiān)察院收受彈劾案后，再由提案委員之外的監(jiān)察委員三人予以審查，如經(jīng)多數(shù)認(rèn)為應(yīng)付懲戒時(shí)，監(jiān)察院應(yīng)即將被彈劾人移付懲戒。前述案件審查，由監(jiān)察院全體監(jiān)察委員按序輪流擔(dān)任，旨在保證審查程序能夠公正、有序地進(jìn)行。如果該彈劾案經(jīng)審查認(rèn)為不應(yīng)交付懲戒，但提案委員對(duì)此有異議時(shí)，應(yīng)將該彈劾案再付其他監(jiān)察委員五人進(jìn)行審查，此次審查為最后之決定。在這里，異議審查增加了人數(shù)，且令先前審查委員回避，是為程序正義的一般要求。為避免程序上的繁復(fù)，異議審查實(shí)行一審終局的原則。彈劾法強(qiáng)調(diào)：監(jiān)察委員在提出彈劾案時(shí)，應(yīng)本著慎重和嚴(yán)肅的原則，力爭(zhēng)避免草率提案。同時(shí)，為保證提案提出后不因不正當(dāng)?shù)母蓴_而滋生弊端，彈劾案一經(jīng)提出，不得撤回。

《彈劾法》第七條規(guī)定：審查彈劾案之委員，與該案有關(guān)系者，應(yīng)行回避。為保證監(jiān)察委員彈劾權(quán)力的獨(dú)立性以及彈劾程序的公正性，該法規(guī)定：監(jiān)察院長(zhǎng)對(duì)于彈劾案不得指使干涉，而且對(duì)于任何彈劾案在未經(jīng)移付懲戒機(jī)關(guān)前，不得對(duì)外宣泄。如果彈劾案內(nèi)法官的違法或失職之行為，情節(jié)重大、有急速救濟(jì)之必要者，監(jiān)察院在將該彈劾案移付懲戒機(jī)關(guān)時(shí)，得通知該主管長(zhǎng)官為急速救濟(jì)之處分。主管長(zhǎng)官接到該通知后，如不為急速救濟(jì)之處分，被彈劾人受懲戒時(shí)，該長(zhǎng)官應(yīng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。因監(jiān)察院行使監(jiān)察之權(quán)，故懲戒機(jī)關(guān)對(duì)于移付懲戒之案件有延壓時(shí)，監(jiān)察院得依法質(zhì)詢。關(guān)于懲戒啟動(dòng)程序的直觀性表現(xiàn)，如下述案件[14]：

本院移付中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)文(二十二年二月六日)

為移送事：案據(jù)監(jiān)察委員高友唐呈劾浙江新昌縣法院推事周文亮瀆職殃民一案，當(dāng)經(jīng)派由監(jiān)察委員高一涵、李夢(mèng)庚、周利生等審查。茲據(jù)報(bào)告：認(rèn)為應(yīng)付懲戒等語(yǔ)。相應(yīng)鈔檢各件，移請(qǐng)貴會(huì)查核辦理！此移。

上述是對(duì)監(jiān)察院在懲戒程序啟動(dòng)時(shí)的相關(guān)流程進(jìn)行的大致說(shuō)明。從其基本流程來(lái)看，在啟動(dòng)程序的設(shè)置過(guò)程中，比較注重正當(dāng)程序的理念。根據(jù)五權(quán)分立的原理，將懲戒提付權(quán)與懲戒審議權(quán)分開(kāi)，形成權(quán)力制衡關(guān)系，也在一定程度上體現(xiàn)了懲戒程序的公平。

三、法官懲戒的議決程序

依照《公務(wù)員懲戒法》，法官懲戒案件的審理程序是為議決程序， 包括從案件的收受直至裁判書的作出等一系列環(huán)節(jié)，非常細(xì)致和精密。

(一)案件收受與分配

中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)接收移送懲戒的案件后，根據(jù)前述懲戒委員會(huì)書記廳《辦事細(xì)則》：對(duì)于每日收到的文件，應(yīng)由文書科收發(fā)員摘由、編號(hào)、注明文到時(shí)日、加蓋“最要”“次要”戳記、登入總收文簿送書記官長(zhǎng)室分交各科擬辦。根據(jù)司法院頒行的《中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)辦事規(guī)則》[11](338)，懲戒案件應(yīng)按收案編號(hào)次第及各委員席次輪流分配，以避免徇情與推脫。委員的席次，以任命的先后決定，如系同時(shí)任命，則以名次之先后定之。

(二)案件初查

案件按文書流程處理后，即應(yīng)開(kāi)始懲戒審查程序。審查結(jié)束，應(yīng)提出審查報(bào)告，由委員長(zhǎng)召集審議會(huì)，如認(rèn)為有調(diào)查之必要時(shí)，應(yīng)先行調(diào)查。調(diào)查委員在質(zhì)詢被付懲戒人、傳詢證人或命令鑒定時(shí)，均應(yīng)通知所定日期，并于本會(huì)會(huì)所進(jìn)行。懲戒委員會(huì)除依職權(quán)自行調(diào)查外，還可以委托行政或司法官署調(diào)查，委托調(diào)查在各該機(jī)關(guān)進(jìn)行。調(diào)查委員調(diào)查完畢，應(yīng)于十日內(nèi)向委員長(zhǎng)提交報(bào)告書。該報(bào)告書應(yīng)包括如下內(nèi)容：被付懲戒人姓名、官職、性別，被付懲戒之事實(shí)，憑證及調(diào)查經(jīng)過(guò)情形。

(三)受懲戒人的權(quán)利保障

對(duì)于受移送懲戒之懲戒事件，在懲戒案件審議過(guò)程中，被付懲戒人有法定的知情權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利。據(jù)該《公務(wù)員懲戒法》第十五條：懲戒機(jī)關(guān)收受案件后，應(yīng)將原送文件抄交被付懲戒人，并指定日期命其提出申辯書，在必要時(shí)，并得命其到場(chǎng)質(zhì)問(wèn)。如果被付懲戒人不行使此項(xiàng)權(quán)利和履行相應(yīng)義務(wù)，懲戒機(jī)關(guān)得逕為懲戒之議決。

(四)停職與回避等程序

懲戒委員會(huì)如對(duì)所移送之懲戒事件認(rèn)為情節(jié)重大者，可以通知該管長(zhǎng)官先行停止被付懲戒人之職務(wù)。法官停職有法定的情節(jié)：一是刑事訴訟程序?qū)嵤┲斜涣b押者。二是依刑事確定判決受褫奪公權(quán)之宣告者。三是依刑事確定判決受拘役以上之宣告，正在執(zhí)行中者。根據(jù)中立性原則，懲戒委員會(huì)在審查案件過(guò)程中，應(yīng)依法回避，其回避事由準(zhǔn)用《刑事訴訟法》關(guān)于推事回避的規(guī)定。根據(jù)司法院頒行的《中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)辦事規(guī)則》：回避事由的審查由委員長(zhǎng)召集委員會(huì)，以出席委員過(guò)半數(shù)議決行之。對(duì)于文書的送達(dá)，也有明確的規(guī)定：依照《公務(wù)員懲戒法》及前述“辦事規(guī)則”，關(guān)于被付懲戒人之文書遇有不能送達(dá)時(shí)，準(zhǔn)用刑訴法關(guān)于公示送達(dá)的規(guī)定。

(五)審議程序

按《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》的規(guī)定，針對(duì)法官懲戒案件，中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)得有委員七人出席方可開(kāi)議。懲戒案件開(kāi)議，由委員長(zhǎng)指定一人為主席。委員長(zhǎng)對(duì)于懲戒事件可以查察程序進(jìn)程，但不得干涉懲戒。根據(jù)前述懲戒委員會(huì)的辦事細(xì)則：委員長(zhǎng)在接到上述報(bào)告書后，應(yīng)即指定日期召集審議會(huì)。懲戒委員會(huì)審議事項(xiàng)時(shí)，各委員均須陳述意見(jiàn)，其次序始于末席遞推而上直至主席，審議會(huì)之議事不得公開(kāi)。在整個(gè)過(guò)程中，各委員及職員均應(yīng)嚴(yán)守秘密。懲戒機(jī)關(guān)議決案件，遵循多數(shù)決的原則。依據(jù)《公務(wù)員懲戒法》：議決以出席委員過(guò)半數(shù)之同意來(lái)決定。如出席委員的意見(jiàn)分三說(shuō)以上，不能得過(guò)半數(shù)之同意時(shí)，應(yīng)將各說(shuō)排列，由最不利于被付懲戒人之意見(jiàn)，順次算入次不利于被付懲戒人之意見(jiàn)，至人數(shù)達(dá)到過(guò)半數(shù)為止，以此說(shuō)為確定之處分。1948年，國(guó)民政府“行憲”后，在內(nèi)外交困中，還公布了修正后的《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》[11](7)，進(jìn)一步完善了懲戒程序的司法特性。如該法修正第五條：公務(wù)員懲戒委員會(huì)委員，依法審議懲戒案件，不受任何干涉。此舉類似于法官審判的規(guī)定，符合司法獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)。

(六)議決書處理程序

根據(jù)上述書記廳的辦事細(xì)則：審議議決后，應(yīng)將審議記錄送交本案原配受之委員，并由其于五日內(nèi)制作議決書。議決書應(yīng)包括如下內(nèi)容：① 被付懲戒人姓名、官職、性別、年歲、籍貫、住所。② 主文。③ 事實(shí)。④ 理由。⑤ 年月日及審議出席各委員署名蓋章。懲戒議決后制作的議決報(bào)告書，由出席委員全體簽名。該議決書應(yīng)按規(guī)定程序分別予以送達(dá)、咨照和呈轉(zhuǎn)。此外，書記廳應(yīng)將文卷歸檔，由文書科收發(fā)員將種別、類別、案由、件數(shù)、附件等項(xiàng)記入檔卷編存簿并隨簿送該科管卷員登簿蓋章。

(七)程序沖突的處理

如果懲戒程序與刑事程序有沖突，《公務(wù)員懲戒法》規(guī)定，在懲戒過(guò)程中適用刑事程序優(yōu)先的原則：第一，懲戒機(jī)關(guān)對(duì)于懲戒事件認(rèn)為有刑事嫌疑者，應(yīng)即移送該管法院處理；第二，同一行為已在刑事偵查或?qū)徟兄姓?，不得開(kāi)始懲戒程序；第三，同一行為在懲戒程序中開(kāi)始刑事訴訟程序時(shí)，于刑事確定裁判前，停止其懲戒程序。在刑事程序完結(jié)后，懲戒委員會(huì)再根據(jù)刑事審理的結(jié)果以確定懲戒程序的運(yùn)作。

懲戒議決中的主要環(huán)節(jié)為案件審議程序，雖然懲戒法的規(guī)定較之訴訟程序相對(duì)簡(jiǎn)略，但不失正當(dāng)程序之意旨。其流程如下述懲戒案。本案中被付懲戒人鎮(zhèn)江地方法院法官鐘士成等，于1935年審理五洲藥房代理人陳念棠告訴劉德培等偽造商標(biāo)之案。陳念棠以該法官等故為出入，向同院檢察處告訴，檢察處以“未能證明”決定不起訴。陳念棠因此又以違法瀆職各情呈監(jiān)察委員提起彈劾，由監(jiān)察院咨請(qǐng)司法院移付懲戒而發(fā)交中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)。

審議中，鐘士成等辯稱，其所擬判決系誤漏法條，并非故為出入，而且該案曾經(jīng)司法行政部議定：鐘士成等因異常疏忽，予以儆告。鑒此，鐘士成等申請(qǐng)適用一事不再理之原則，免予置議，也即不應(yīng)再啟懲戒程序。但懲戒委員會(huì)認(rèn)為：儆告為監(jiān)督權(quán)之發(fā)動(dòng)，與懲戒處分由懲戒權(quán)發(fā)動(dòng)者不同，不得援用一事不再理之例。鐘士成等承辦訟案，對(duì)于法條字句以及商標(biāo)注冊(cè)之公文書概行忽略，率予判決，情節(jié)嚴(yán)重。因此，各予以相應(yīng)懲戒。[15]

四、法官懲戒的執(zhí)行程序

《公務(wù)員懲戒法》中關(guān)于法官懲戒的執(zhí)行程序規(guī)定得非常簡(jiǎn)略，這可能首先是因?yàn)閳?zhí)行程序在本質(zhì)上是個(gè)行政程序，沒(méi)有必要像議決程序一樣進(jìn)行司法化地設(shè)置各個(gè)環(huán)節(jié)。其次，懲戒議決系一裁終結(jié)，在當(dāng)時(shí)也沒(méi)有規(guī)定細(xì)致的再審議程序，因此，在執(zhí)行程序中，即便有議決錯(cuò)誤，也缺少相應(yīng)的申訴辯解等程序來(lái)使被付懲戒人表達(dá)訴求。之所以如此，可能是因?yàn)閼徒涞膶?duì)象是公務(wù)員，在傳統(tǒng)官本位的語(yǔ)境中，其程序的啟動(dòng)本身即非常慎重，出現(xiàn)錯(cuò)誤的可能非常小。再次，懲戒處分并非不可逆的過(guò)程，如果懲戒錯(cuò)誤，在執(zhí)行之后還可以更正和恢復(fù)，不像訴訟程序會(huì)產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)和身體懲罰的嚴(yán)重后果。最后，執(zhí)行程序不屬于法官懲戒主體的中央公務(wù)員委員會(huì)的職權(quán)，故而不應(yīng)也不必在該法中進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。

執(zhí)行程序的主要依據(jù)是懲戒議決書，在議決書“主文”中，根據(jù)《公務(wù)員懲戒法》的規(guī)定應(yīng)明確裁判應(yīng)予之懲戒處分。執(zhí)行處分的種類，按《公務(wù)員懲戒法》的規(guī)定，共有五種，由重至輕分別為：免職、降級(jí)、減俸、記過(guò)、申誡。上述懲戒處分，《公務(wù)員懲戒法》和相關(guān)解釋對(duì)此作了具體規(guī)定：如免職除免其現(xiàn)職外，并規(guī)定在一定期間內(nèi)停止任用，其期限至少為一年。降級(jí)系指依其現(xiàn)任之官級(jí)降一級(jí)或二級(jí)改敘，自改敘之日起，非經(jīng)過(guò)二年不得敘進(jìn)。受降級(jí)處分而無(wú)級(jí)可降者，比照每級(jí)差額減其月俸，其期間為二年。減俸是指依其現(xiàn)在之月俸減百分之十或百分之二十支給，期間為一月以上、一年以下。記過(guò)，從記過(guò)之日起，一年內(nèi)不得進(jìn)敘，一年內(nèi)記過(guò)三次者，由主管長(zhǎng)官依前條之規(guī)定減俸。申誡以書面或言詞為之。

懲戒執(zhí)行的流程雖然簡(jiǎn)單，但也不無(wú)稱道之處。依照《公務(wù)員懲戒法》及其修正案，在對(duì)法官作出應(yīng)予懲戒的決定后，中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)應(yīng)將議決書送達(dá)被付懲戒人、通知監(jiān)察院及被付懲戒人所屬官署，并送登國(guó)民政府公報(bào)或省市政府公報(bào)。按照規(guī)定，該懲戒委員會(huì)應(yīng)于議決后七日內(nèi)連同議決書三份報(bào)告司法院。由司法院按照官等的不同，將議決書呈轉(zhuǎn)并進(jìn)入不同的執(zhí)行程序：其一，被懲戒人如系薦任職以上者，由司法院呈請(qǐng)國(guó)民政府或通知其主管長(zhǎng)官行之；其二，為委任職者，由司法院通知其主管長(zhǎng)官行之。普通法官屬于薦任職以上，故應(yīng)按第一種程序進(jìn)行，一般應(yīng)由司法部執(zhí)行。上述兩種情況的執(zhí)行均應(yīng)通知銓敘部。銓敘部是考試院的常設(shè)機(jī)構(gòu)之一，其相關(guān)職權(quán)為：“掌理公務(wù)員成績(jī)審查、任免審查、資格審查、升降轉(zhuǎn)調(diào)審查、俸給審查、年金審查、獎(jiǎng)恤審查等?！盵13](264)這應(yīng)當(dāng)屬于備案監(jiān)督程序。由上述流程可見(jiàn)，法官懲戒的執(zhí)行程序涉及五院中的三院，這種設(shè)置，便于相互的制約與監(jiān)督，不失為良法美制。

由于法律法規(guī)對(duì)法官懲戒的執(zhí)行程序只作簡(jiǎn)略規(guī)定，筆者謹(jǐn)引下述案例作為進(jìn)一步的介紹。如下文：[16]

司法行政部訓(xùn)令(訓(xùn)字第497號(hào))

令試署河南高等法院院長(zhǎng)凌士鈞

案奉司法院本年一月十六日訓(xùn)字第四六號(hào)訓(xùn)令開(kāi)：“據(jù)中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)呈稱，查河南修武縣縣長(zhǎng)蔡雨田、承審員崔光斗被劾違法失職一案，前準(zhǔn)監(jiān)察院移付懲戒到會(huì)，業(yè)經(jīng)本會(huì)議決處分······本院查議決書主文開(kāi)：蔡雨田記過(guò)二次，崔光斗減月俸10%，期間二月各等語(yǔ)······該承審員崔光斗減俸處分，應(yīng)由該部執(zhí)行。合行檢發(fā)議決書三份，令仰遵照辦理?！钡纫?；奉此，除將議決書抽存一份備查外，合行檢發(fā)議決書二份，令仰將該承審員崔光斗減俸處分遵照?qǐng)?zhí)行。

上述承審員雖非正式法官，但在沒(méi)有設(shè)置法官的縣域，他們是專業(yè)的審判人員，實(shí)際上行使著法官的職權(quán)。南京政府時(shí)期，出于對(duì)司法事務(wù)及司法者的慎重態(tài)度，雖然承審員不是薦任職以上的公務(wù)員，但也納入普通法官序列由中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)懲戒。實(shí)際上，即使是縣長(zhǎng)作為薦任職以下的行政官員，本應(yīng)屬地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)懲戒，但只要是因?yàn)樗痉ㄊ聞?wù)而受懲戒，皆提高其管轄而由中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)懲戒。由于在實(shí)踐中，這些不同主體因涉及司法事務(wù)而受懲戒的案件適用的是法官懲戒程序，因此，該承審員案的執(zhí)行程序?qū)嶋H上也是普通法官的懲戒執(zhí)行程序。綜上，法官懲戒的執(zhí)行，一般由懲戒委員會(huì)呈司法院轉(zhuǎn)司法行政部，再由司法行政部以部令的方式訓(xùn)令各該法院進(jìn)行具體執(zhí)行。

五、結(jié)語(yǔ)

法官懲戒適用《公務(wù)員懲戒法》，這種模式是否適合，不無(wú)異議③。即使是《公務(wù)員懲戒法》本身，其中的爭(zhēng)議也時(shí)有所見(jiàn)。如1945年5月，國(guó)民黨六屆一中全會(huì)上曾作出決議，擬將中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)劃歸監(jiān)察院，意在使監(jiān)察院控審權(quán)合一[13](284)。當(dāng)然，此議最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。再如，針對(duì)其中等級(jí)化的懲戒制度，有學(xué)者言：“徒然破壞了懲戒權(quán)的統(tǒng)一，這是不必要的。”[17]這種批評(píng)也有部分回應(yīng)，1948年，國(guó)民政府公布了修正后的《公務(wù)員懲戒法》和《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》，將公務(wù)員的懲戒權(quán)統(tǒng)一劃歸公務(wù)員懲戒委員會(huì)?！豆珓?wù)員懲戒法》經(jīng)過(guò)多年的磨合，在總體上是趨于理性的。縱觀關(guān)于法官懲戒的大量議決書，其效果也是一目了然的[18]。反思該制度本身，有如下三點(diǎn)值得重視：首先，控審分離的權(quán)力制約模式。法官懲戒實(shí)行控審分離，可以形成近似控辯式的審理模式，既可避免既控又審的專制弊端，又可杜絕審理人員的案情預(yù)斷，符合司法過(guò)程需要判斷的中立性和獨(dú)立性的特點(diǎn)。其次，懲戒程序的司法化。懲戒機(jī)關(guān)的懲戒委員只對(duì)案件負(fù)責(zé)，不受任何干涉，這是司法特性的體現(xiàn)。在議決過(guò)程中，委員的發(fā)言從資歷最淺者開(kāi)始的與官本位思維有別的逆向順序，以及多數(shù)決不能形成時(shí)將不同意見(jiàn)并列并逆推以保障當(dāng)事人利益的程序設(shè)計(jì)，皆有正當(dāng)程序的意蘊(yùn)。最后，懲戒法規(guī)和懲戒機(jī)關(guān)的專門化、統(tǒng)一化，也是我們今天應(yīng)認(rèn)真反思的問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前尚無(wú)專門、系統(tǒng)的法官懲戒法，懲戒機(jī)關(guān)的設(shè)置幾乎處于非制度化形態(tài)，這是我們司法改革中不能忽視的問(wèn)題。

注釋：

① 其時(shí)的司法官包括法官和檢察官，因此并不是純粹的法官懲戒法。但在民國(guó)時(shí)期，作為法官懲戒法而言，它更具有專門性。南京政府時(shí)期制定的《公務(wù)員懲戒法》，嚴(yán)格地說(shuō)，是一部綜合性懲戒法規(guī)。從法理上講，北京政府時(shí)期的懲戒模式更可能被認(rèn)同，但在五院制政體下，這種適度集中的綜合性懲戒模式可能更有效果。

② 因?yàn)橐勒辗ɡ?，“法律”?yīng)由立法院依立法程序制定。

③ 當(dāng)前在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有制定專門的《法官懲戒法》并設(shè)置專門的法官懲戒機(jī)關(guān)的討論，結(jié)果如何，限于材料，尚不明確。

[1]法律編查會(huì).中華民國(guó)罰規(guī)匯纂附懲戒法規(guī)[C].出版者不詳,1915: 9?10.

[2]商務(wù)館編譯處.最新編訂民國(guó)法令大全[C].上海: 商務(wù)印書館, 1924: 220?221.

[3]李進(jìn)修.中國(guó)近代政治制度史綱[M].北京: 求實(shí)出版社,1988: 296?297.

[4]蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成: 冊(cè)三[C].合肥: 黃山書社, 1999:155?157.

[5]司法院參事室.國(guó)民政府司法例規(guī): 上冊(cè)[C].司法院印行,1930.

[6]公務(wù)員懲戒法[J].司法公報(bào), 1931(127): 2?6.

[7]呈國(guó)民政府繕具修正公務(wù)員懲戒法第十條條文呈請(qǐng)鑒核由[J].立法院公報(bào), 1933(50): 17.

[8]公務(wù)員懲戒法修正案[J].浙江省政府公報(bào), 1948(3457): 5?7.

[9]蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成: 冊(cè) 34[C].合肥: 黃山書社, 1999:111.

[10]司法院參事處.新訂國(guó)民政府司法例規(guī): 冊(cè)一[C].司法院印行, 1940: 228.

[11]蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成: 冊(cè)37 [C].合肥: 黃山書社, 1999.

[12]司法院參事處.增訂國(guó)民政府司法例規(guī)則補(bǔ)編: 第一次[C].司法院印行, 1933.

[13]徐矛.中華民國(guó)政治制度史[M].上海: 上海人民出版社,1992.

[14]本院移付中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)文[J].監(jiān)察院公報(bào), 1933(18):101.

[15]中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)員.中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)議決書匯編[C].本會(huì)印行, 1934: 24?26.

[16]令試署河南高等法院院長(zhǎng)凌士鈞[J].司法公報(bào), 1937(167):11.

[17]吳紱徵.公務(wù)員懲戒制度[M].上海: 商務(wù)印書館, 1940: 45.

[18]李鳳鳴.中國(guó)法官懲戒的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型: 1901—1949[D].南京:南京師范大學(xué)博士后報(bào)告, 2010: 157?171.