張緊跟

參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向

張緊跟

20世紀(jì)90年代以來,許多發(fā)展中國家的地方政府紛紛引入?yún)⑴c式治理。在實踐中,以民主的分權(quán)、商議民主、賦權(quán)于民和自治為基本內(nèi)涵的參與式治理主要體現(xiàn)在參與式規(guī)劃、參與式預(yù)算和參與式監(jiān)督,其有效運轉(zhuǎn)有賴于公民社會要件和政治經(jīng)濟要件。實踐證明,參與式治理既提高了國家治理的合法性又改善了國家治理的有效性。當(dāng)代中國地方政府正面臨著治理有效性與合法性難以兼容的沖突。學(xué)習(xí)并借鑒既有的參與式治理經(jīng)驗以推進治理體系現(xiàn)代化,成為新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向。

參與式治理;地方政府;公民社會;地方政府治理體系創(chuàng)新

所謂參與式治理,是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和。[1](P2325)20世紀(jì)90年代以來,為糾治發(fā)展中國家分權(quán)化改革與選舉民主化帶來的種種亂相,在一些國際組織的倡導(dǎo)和推動下,許多發(fā)展中國家如巴西、印度、秘魯、南非、印度尼西亞等的地方政府紛紛引入?yún)⑴c式治理來改善問責(zé)、培養(yǎng)積極公民,為社會公正創(chuàng)造條件。

相關(guān)跟蹤研究表明：參與式治理在培育社會資本、賦權(quán)于民、建設(shè)透明政府和提高政府績效等方面成效顯著。[2]隨著公民參與對發(fā)展中國家發(fā)展項目的規(guī)劃、執(zhí)行與監(jiān)督不斷產(chǎn)生的積極影響,參與式治理也因之而逐漸成為強化縱向問責(zé)、改善公共服務(wù)供給和深化民主以實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的善治機制。黨的十八屆三中全會強調(diào)“新時期全面深化改革的總體目標(biāo)是推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化”。對當(dāng)代中國而言,深入研究并借鑒發(fā)展中國家參與式治理的經(jīng)驗與教訓(xùn),通過推進國家治理體系現(xiàn)代化來改善國家治理的合法性并繼續(xù)提高國家治理能力,無疑具有深遠意義。

一、參與式治理的緣起

20世紀(jì)90年代以來,伴隨著發(fā)展中國家分權(quán)化和選舉民主化治理改革的失敗,參與式治理應(yīng)運而生。

(一)分權(quán)化改革后的困境

20世紀(jì)70年代以來,包括廣大發(fā)展中國家在內(nèi)的世界各國經(jīng)歷了一次分權(quán)化改革浪潮。所謂分權(quán),主要是指因結(jié)構(gòu)層面上中央政府為了緩解日益增長的公共服務(wù)供給壓力以及政治層面上國家為緩解公民參與和民主化的壓力,通過分散行政權(quán)、中央對地方權(quán)力下放以及授權(quán)代理,將權(quán)力、責(zé)任與資源從中央轉(zhuǎn)移到行政基層。[3]分權(quán)化改革在理論上和邏輯上具有充分的合理性,不僅有助于了解地方公眾的真實需求與偏好,而且還有助于強化公民在公共服務(wù)供給中的“呼吁”與“退出”權(quán)利。因此,發(fā)展中國家推進分權(quán)化改革的主要目的是希望通過增進公共服務(wù)供給者對需求者的回應(yīng)來強化問責(zé)機制以提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。此外,在經(jīng)典政治學(xué)理論中,分權(quán)化改革還有助于增進公民參與和培育公民精神。但是,分權(quán)化改革也蘊含著諸多可能的風(fēng)險：第一,分權(quán)化改革因其增加地方政府官員尋租空間而導(dǎo)致收益可能被地方政府內(nèi)部特定團體截獲,從而削弱其最終收益。第二,由于地方居民,尤其是弱勢群體,實質(zhì)上缺乏自由遷徙能力而導(dǎo)致分權(quán)化改革中公民的“退出權(quán)”無法得到真正強化。第三,分權(quán)化改革可能會因為地方政府獲得了更多自主權(quán),因“公共池塘”問題和“預(yù)算軟約束”而誘導(dǎo)產(chǎn)生過度支出。[4](譯者序)

從許多發(fā)展中國家的實踐來看,分權(quán)化改革的確增加了地方政府“精英政治”的風(fēng)險,還伴隨著經(jīng)濟、社會不平等以及地方腐敗的升級。[5]在非洲,出現(xiàn)了關(guān)于分權(quán)是否能夠提高服務(wù)效率和賦予地方組織權(quán)力的質(zhì)疑。[6]當(dāng)代中國的分權(quán)化改革在相當(dāng)程度上帶來經(jīng)濟持續(xù)高速增長,也面臨著地方政府在獲得更多權(quán)力與資源的同時卻無法向公民負起更大責(zé)任的內(nèi)在沖突。究其原因,是因為許多發(fā)展中國家的分權(quán)化改革主要是為了減輕中央政府負擔(dān)而不是為了促進地方自治,不是為了激勵地方民眾培養(yǎng)解決自身問題的能力而是作為加強中央對地方控制的一種方法。分權(quán)化改革只是將決策地點從中央轉(zhuǎn)移到地方。這種控制導(dǎo)向的分權(quán),與那種將資源和責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方民眾的真正的政治分權(quán)存在著根本差異。[7](P265305)最終,發(fā)展中國家的分權(quán)化改革并不足以使地方政府增強回應(yīng)性和問責(zé)性。由于缺乏有效的公民參與,雖然公共服務(wù)供給的責(zé)任與資源都分散到地方,但在許多發(fā)展中國家,公共資源分配并不平等,地方政府往往將公共工程項目或資源過度向其受庇護者傾斜甚至裝進自己的口袋,弱勢群體依然被排斥在公共服務(wù)之外。因此,分權(quán)化改革后依然面臨著責(zé)任政府建設(shè)的困境。

(二)選舉民主不足以強化縱向問責(zé)

20世紀(jì)70年代以來,以競爭性選舉為核心的西方民主化浪潮開始席卷全球,許多發(fā)展中國家轉(zhuǎn)型成為新興民主國家。在經(jīng)典政治學(xué)理論中,競爭性選舉涵蓋著選擇和評價兩方面的內(nèi)容,即選民通過對當(dāng)政者既有執(zhí)政行為的“回顧式”評價從而做出誰應(yīng)該成為未來執(zhí)政者的決定,因此成為一種非常關(guān)鍵的問責(zé)機制。在西方式民主中,作為最主要也最具合法性的實現(xiàn)權(quán)力和平轉(zhuǎn)移的制度,競爭性選舉成為最主要甚至是唯一的問責(zé)制度。選舉問責(zé)的意義在于“通過相當(dāng)公平和自由的選舉這一手段,公民可以通過投或不投支持票給他們或他們支持的候選人,而在下一次選舉中對在職者進行獎懲”[8](P28)。這意味著選民可以借助于選舉競爭機制對執(zhí)政者進行追溯既往的定期問責(zé)。但是,僅僅依靠選舉民主依然無法實現(xiàn)民眾對執(zhí)政者的有效問責(zé)。執(zhí)政者在獲得民意授權(quán)后,可能為了謀求私利而背棄最初的承諾,但選民因為客觀存在的信息不對稱,并不一定能夠通過投票來實施及時有效的問責(zé)。而且,現(xiàn)代競爭性選舉日趨個人化,選票的標(biāo)的往往是參與競選的特定政治領(lǐng)袖而非政策、項目或者政綱,因此選民很少能夠影響候選人當(dāng)選后日常的各種具體決策。

從許多發(fā)展中國家的選舉民主實踐來看,選舉民主并未充分發(fā)揮問責(zé)功效,濫用權(quán)力的現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重。實證研究表明,政客的操縱、政府與民眾之間的信息不對稱以及特定群體的邊緣化都會削弱選舉民主的問責(zé)績效。在許多發(fā)展中國家,大部分政客本來就出身于控制著媒體、政治權(quán)力和財富資源的社會精英階層,即使是來自非精英階級的政客,為了獲得并鞏固政治權(quán)力,也會與傳統(tǒng)精英集團結(jié)盟聯(lián)合或者組建新的精英集團。再加上發(fā)展中國家普遍的社會不平等以及由于社會或族群排斥使廣大普通民眾邊緣化,因此精英集團操縱選票或誤導(dǎo)民眾就非常容易。[9]具體而言,發(fā)展中國家的地方性選舉主要存在兩個方面的問題：一方面,地方政府不愿意公開政務(wù)信息而且媒體力量比較虛弱;另一方面,選民受教育程度普遍較低而無法獲得有關(guān)政府運作的充分信息。在這樣的背景下,發(fā)展中國家的地方競爭性選舉受制于信息不對稱、問題的多重性、種族分裂以及裙帶主義盛行等[10],地方政治領(lǐng)袖往往被特殊利益集團俘獲,對改善公共服務(wù)不盡心或者不稱職,但卻不會面臨失去職位的任何風(fēng)險。[11]最終,在許多發(fā)展中國家,由于選舉完全是精英競爭的“游戲”,最終選舉民主并未改善治理：濫權(quán)的警察和安全部隊、跋扈的地方寡頭、無能冷漠的政府官僚、腐敗而難以接近的司法體系,以及藐視法律規(guī)則、只顧自己不顧他人的貪贓枉法的統(tǒng)治精英。普通民眾在這些國家——尤其是窮人——只是名義上的公民,幾乎沒有有效的政治參與渠道。[12]可見,選舉民主在發(fā)展中國家并未實現(xiàn)有效縱向問責(zé)的預(yù)期效應(yīng)。

分權(quán)化改革與選舉民主的引入在相當(dāng)程度上是對集中供給公共服務(wù)機制與傳統(tǒng)問責(zé)機制的修正,也順應(yīng)了通過完善國家治理體系以提高國家治理有效性的國際潮流。[13]但是,這些治理體系改革卻無法有效改善發(fā)展中國家地方政府的責(zé)任性與回應(yīng)性問題。20世紀(jì)90年代以來,一些國際組織與公民社會運動開始在發(fā)展中國家倡導(dǎo)引入?yún)⑴c式治理,包括參與式規(guī)劃、參與式預(yù)算和參與式監(jiān)督,其主要目的在于推動普通公民參與到公共政策過程中去,賦權(quán)于民眾從公職人員那里獲得回應(yīng),質(zhì)疑這些回應(yīng)并施加相應(yīng)的懲罰。

二、參與式治理的內(nèi)涵

參與式治理之所以能在發(fā)展中國家廣泛推行,是因為參與式治理既被看做是一種改善公共服務(wù)的機制又被視為一種深化民主的戰(zhàn)略。一方面,參與式治理通過增進公共服務(wù)供給與受益者之間的匹配性,有助于提高公共服務(wù)的效益和可持續(xù)性[14];另一方面,參與式治理通過將公民吸納進公共政策過程也有助于促進公共協(xié)商而鞏固轉(zhuǎn)型國家的新興民主。在廣大發(fā)展中國家,有不同形式的地方參與式治理機制的試驗,如印度和菲律賓的公開聽證會、玻利維亞和菲律賓的公民陪審團、巴西等國的參與式預(yù)算、玻利維亞等國關(guān)于公共服務(wù)供給的參與式規(guī)劃與決策論壇,等等。參與式治理不僅包括公民參與關(guān)于公共資金在不同社區(qū)進行分配的決策以及公共政策的設(shè)計與規(guī)劃,也包括公民參與對地方政府財政支出的監(jiān)督。下面主要從四個角度來界定參與式治理的實踐性內(nèi)涵。

(一)民主化分權(quán)

在基于分權(quán)化改革強化了地方政府公共管理能力的基礎(chǔ)上,希望通過參與式治理來增強地方政府對公民及社會的回應(yīng)性、責(zé)任感以及提高公民和社會的參與程度來加強民主管理的成效。這是因為分權(quán)化改革中將責(zé)任、資源和權(quán)力委托給地方政府使其更可能達到預(yù)期目標(biāo)時,也會導(dǎo)致相應(yīng)的自由裁量權(quán)成為地方政府特殊利益集團和精英階層的戰(zhàn)利品。誠如波塞特等所言,“在很多情況下,地方代理人可以被簡化地看成是一個個的‘黑箱’;資源被轉(zhuǎn)移到了他們手中,權(quán)力實施需要通過他們,但是到底是什么因素影響了他們的選擇,我們并不十分清楚”[15]。而參與式治理可以通過民主化分權(quán)來對這種自由裁量權(quán)施加必要的限制,因此參與式治理是增進地方政府問責(zé)性與回應(yīng)性的關(guān)鍵。[16]研究者基于對亞洲和非洲國家分權(quán)化改革實踐的研究,認(rèn)為參與式治理能修正發(fā)展中國家在分權(quán)化改革后在地方層面上出現(xiàn)的精英俘獲和裙帶主義的政策制定問題[17],從而增進地方政府合法性并阻止公共服務(wù)的社會排斥。民主的分權(quán)涉及公民參與、對公民需求的積極回應(yīng),同時地方政府需要在國家—社會關(guān)系重構(gòu)中扮演重要角色,從而對全社會實行民主治理。研究者列舉了參與式治理因為促進分權(quán)治理的民主化而產(chǎn)生的潛在結(jié)果：迫使地方政府更具有參與性和責(zé)任性、產(chǎn)生了社會資本、增強了地方集體行動的能力、改善服務(wù)受益人的目標(biāo)定位、使提供的服務(wù)更符合受益人的期望、增強了提供服務(wù)的能力。[18]

(二)商議民主

米勒(David Miller)等人把商議民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式,在這種體制中,每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程,自由地表達意見,愿意傾聽并考慮不同的觀點,在理性討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策。[19](P139)因此,參與式治理就是多元化的利益相關(guān)者通過對話、協(xié)商和妥協(xié)達成平衡和整合的商議民主治理過程。巴西等國參與式預(yù)算的試驗表明：發(fā)生在參與式治理中的競爭與商議有助于獲得更好的政策結(jié)果并使國家決策更加透明、平等。[20]在參與式預(yù)算中,預(yù)算不再僅僅由地方政府有關(guān)部門決定稅收征收和公共財政開支,公眾也通過參與討論、協(xié)商的程序來決定收入和支出數(shù)量、投資地點、時間、方向、優(yōu)先順序,以及由政府開展的計劃和行動等。參與式預(yù)算強調(diào)預(yù)算決議的合法性應(yīng)該建立在公民對公共預(yù)算普遍參與和廣泛討論協(xié)商的程序基礎(chǔ)之上,而通過民主協(xié)商和參與預(yù)算過程,既保護了民眾的政策知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán),又有效約束了地方政府行為,促進了政府與民眾的良性互動,提高了地方預(yù)算的合法性。巴西阿雷格里港的參與式預(yù)算取得了令人矚目的成就,借助于公眾的參與式預(yù)算,形成了對腐敗的強有力制約,節(jié)約了預(yù)算資金,當(dāng)?shù)負碛邪臀髯詈玫墓步煌ǚ?wù)、99.5%的人能享受到高質(zhì)量的飲用淡水等。[21]

(三)賦權(quán)于窮人

參與式治理改革的終極目標(biāo)是賦權(quán)于窮人,旨在加強那些長期處于公共決策之外的個人或群體參與制定與他們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的政策的能力。參與式治理的關(guān)鍵是賦權(quán)于窮人,使他們獲得能力與自信,能夠分析身處的現(xiàn)狀,達成共識,做出決策和采取行動以改善其處境,從而最終實現(xiàn)善治和社會公平的可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)90年代末以來,許多研究者注意到參與式治理機制在增進人類能力和賦權(quán)于窮人以克服既有社會和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)弊端中的潛在效用[22],他們傾向于認(rèn)為參與式治理只有在挑戰(zhàn)了既有制度與結(jié)構(gòu)并因此而克服了不發(fā)展的結(jié)構(gòu)性條件后才會在改善窮人生活中獲得成功。研究者認(rèn)為參與式治理的基本特征在于“深化、拓寬了普通公民有效參與和影響那些與他們直接相關(guān)的政策的途徑”[23],因此參與式治理也是賦權(quán)于民?；谶@一視角,參與式治理不僅要賦權(quán)于民,讓長期被排斥在公共政策過程之外的普通民眾有能力認(rèn)識自己的真實處境,而且還要使他們能采取行動來改善自己的處境。

(四)自治

在巴伯的強勢民主理論中,公民參與“激勵著我們自己認(rèn)真對待公民身份。我們不僅僅是選民,當(dāng)然也不能僅僅把自己看做是政府的顧客或者保衛(wèi)者。公民是管理者,也就是自治者、共治者與自己命運的主宰者”[24](P7)。參與式治理就是要讓公民在公共服務(wù)日常規(guī)則的制定與執(zhí)行中發(fā)揮影響力,從而引向自治。由公民自己管理和控制地方社區(qū)的事務(wù)是地方自治概念的中心。[25]鑒于公民社會中蘊含著解決社會問題的無窮潛力、專業(yè)知識、技能與經(jīng)驗,為構(gòu)造全面和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),地方政府應(yīng)致力于培養(yǎng)公民的自治能力,正如人們期待政府為市場經(jīng)濟順利運轉(zhuǎn)提供穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)那樣。埃利諾·奧斯特羅姆通過對大量案例的實證分析證明了一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共資源時的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò),“把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同收益”[26](P51)。因此,參與式治理是絕對必要的,不僅在動員地方民眾和資源以用于發(fā)展方面,而且在最初外部的或政府的幫助撤出以后,保證計劃成功和可持續(xù)性方面也是如此。[27]

盡管研究者從不同理論視角來理解參與式治理,但他們都認(rèn)為參與式治理有助于克服委托代理困境：一方面,參與式治理會促進公民偏好的信息從民眾向政府的流動以及政府決策與行動的信息從政府向公眾的流動以緩解信息不對稱的壓力;另一方面,公民被吸納進入決策過程有助于減少地方政府在選擇中的自由裁量權(quán)。最終,當(dāng)民眾有效地參與公共政策過程時,地方政府的可問責(zé)性被強化了,因為民眾可以要求地方政府不斷采取正確行動。因此,參與式治理既有助于培養(yǎng)積極公民、培育社會資本、增進治理的合法性,又可以通過將利益相關(guān)者納入公共服務(wù)供給過程而增進治理的有效性。

三、參與式治理有效運行的主要條件

與關(guān)注參與式治理的效應(yīng)相比,研究者更為關(guān)注使參與式治理有效運轉(zhuǎn)的基本條件。盡管這些研究者來自不同學(xué)科并使用了不同的概念,但他們都認(rèn)為參與式治理的有效運作必須具備兩個基本條件,即公民社會要件和政治經(jīng)濟要件。

(一)公民社會要件

公民社會是公民在政治領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域之外自愿結(jié)社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發(fā)形成的公共領(lǐng)域,公民社會的主體是公民和他們所結(jié)成的各種公民社會組織。理想的公民社會對于促進參與式治理的有效運作至關(guān)重要,因為：第一,公民社會組織可以為公眾提供一種組織化的參與公共治理的機制;第二,公民社會組織作為傳播政治信息的重要媒介而促進政治的公開性和透明度;第三,公民社會組織通過積極影響政府決策而促進政府決策的民主化;第四,公民社會組織可以成為連接政府和公民的重要橋梁和紐帶;第五,公民社會組織極大地推動了參與式治理在地方政府層級的廣泛推行;第六,公民社會組織可以在動員資源解決重大問題、提供公共物品和公益服務(wù)方面發(fā)揮為政府“拾遺補缺”的作用。因而,公民社會緩和了社會矛盾,改善了政府和公民的關(guān)系,有助于增強公民的政治認(rèn)同感。

但是,理想狀態(tài)的公民社會要有效運轉(zhuǎn)起來,就要求公民社會的行動者必須愿意并且能夠影響到政府事務(wù)。這包括影響公民社會組織能力的因素以及公民社會行動者參與的動機,如社會資本缺乏、經(jīng)濟社會不平等、參與者能力不足以及參與成本高收益低等。首先,在商議民主論者那里,社會資本缺乏通常被用于解釋公民的低度參與。[28]社會資本會影響到公民社會組織的數(shù)量以及公民社會組織之間的聯(lián)系,而最終將對公民社會行動者參與的能力和動機產(chǎn)生影響。其次,在民主化分權(quán)論者那里,經(jīng)濟不平等以及包容性利益的缺乏會阻礙市政管理中的社區(qū)代表與公民社會行動者的集體行動。[29]再次,賦權(quán)論者強調(diào)公民代表在參與式治理中的能力問題,這種能力受制于經(jīng)濟資源、獲得信息以及低度的教育。[30]因此,為了使參與式治理有效運作,必須通過改善信息供給與能力建設(shè)來優(yōu)化公民社會要件。最后,自治論者與商議民主論者強調(diào)必須考慮到個體代表的參與動機。他們認(rèn)為公民代表在參與中的利益取決于預(yù)期成本和參與式治理的收益,即參與的時間與交通成本以及被政府吸納的風(fēng)險必須低于參與式治理的收益。[31]

具體而言,公民社會要件包括：一是智力資源,要求公民社會行動者必須有充分的話語建構(gòu)能力,即行動者能理解規(guī)則并能使用有效的社會和語言技巧去公開批評地方政府、在參與式治理過程中討論并挑戰(zhàn)地方政府的決定。二是財力資源,即公民社會行動者必須具有財政資源以負擔(dān)參與成本并能不依附于地方政府的福利計劃。三是組織資源,即公民社會必須能吸納大量的行動者,組成數(shù)量眾多的公民社會組織,達成有效的集體行動。[32]

(二)政治經(jīng)濟要件

公民社會要件的滿足是參與式治理有效運作的基本前提,但這離不開地方政府能夠且愿意去執(zhí)行參與式治理。一方面,地方政府必須具備足夠的行政、政治和財政能力,包括組織參與式治理過程的官僚制能力、支持優(yōu)先項目的財政資源以及引入?yún)⑴c式治理的政治權(quán)力。[33]另一方面,公職人員必須對參與式治理感興趣且能兌現(xiàn)其承諾。因此,地方政府必須愿意與民眾分享其權(quán)力。在民主化分權(quán)與商議民主文獻中,許多研究者會強調(diào)政客的個人特質(zhì)影響到使參與式治理運轉(zhuǎn)起來的意愿。而另外一些研究者則基于理性選擇的制度主義來分析地方政府官員的意愿：第一種能促使地方政府官員去執(zhí)行參與式治理的激勵類型是收益,例如改善了與社區(qū)代表以及公眾的關(guān)系,從而增加了政客再次當(dāng)選的機會;另一種能影響到地方政府去建立和發(fā)展參與式治理的激勵是來自于參與式治理的制度性激勵。[34]對一些拉美國家的研究表明,最重要的制度性激勵是公民社會組織積極要求進入決策過程以及中央政府推動和支持地方層面上的參與式治理。[35]

具體而言,政治經(jīng)濟要件就是要建立充分的激勵機制以使地方政府愿意與民眾共享公共政策過程,包括：(1)引入?yún)⑴c式治理符合地方政府自身的利益,因為參與式預(yù)算不僅最終增強了地方政府的財政與稅收能力并提高了財政效益,而且還增加了那些支持參與式治理、倡導(dǎo)包容性意識形態(tài)的政黨再次當(dāng)選的可能性[36](P91126);(2)引入?yún)⑴c式治理是為了緩解強大的社會壓力,如巴西引入?yún)⑴c式預(yù)算很大程度上是為了緩解日益嚴(yán)重的財政危機與政治危機;(3)施政者主動引入?yún)⑴c式治理,如阿根廷的參與式治理就在相當(dāng)程度上是由地方政府官員自上而下發(fā)起的。[37]至于施政者為何愿意引入?yún)⑴c式治理,一般認(rèn)為是由四個相互作用的因素導(dǎo)致：回報本黨的支持者、贏得選民的支持、為執(zhí)政黨贏得民主和參與的好名聲、將高層政府官員與參與的公民社會組織連接在一起。[38]

因此,參與式治理要在實踐中有效運轉(zhuǎn)起來,必須同時具備公民社會要件和政治經(jīng)濟要件。

四、參與式治理面臨的挑戰(zhàn)

有效的參與式治理已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)有助于增進地方政府的責(zé)任性和回應(yīng)性,并因此改善了面向窮人的公共服務(wù)供給。但是,使參與式治理有效運轉(zhuǎn)起來在許多發(fā)展中國家也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(一)公民社會要件不足

參與式治理在發(fā)展中國家面臨著有效運轉(zhuǎn)的諸多困難,如公民社會組織匱乏、低度教育以及高度貧窮等。許多發(fā)展中國家的地方民眾文盲眾多,在缺乏知識儲備和缺乏足夠的賦權(quán)機制時,地方民眾的參與僅在于能被告知地方發(fā)展規(guī)劃。不僅如此,發(fā)展中國家的地方民眾由于長期被排除在公共管理過程之外,既缺乏有效的組織技術(shù),又缺乏必要的教育素養(yǎng)與時間去適應(yīng)參與式治理的要求。南非種族隔離制度被廢除后,盡管民主政治進程有了明顯進步,但大多數(shù)普通民眾依舊處于貧困和邊緣化狀態(tài),很難有效地參與到影響其福利的政治和行政過程中去,因為他們既缺乏對地方政府日常運作的理解又缺乏參與的必要能力。[39](P8194)再加上普通民眾由于缺乏對復(fù)雜的地方治理難題的充分理解,往往只會關(guān)注短期的、容易操作的方案而反對那些著眼于長遠而相對操作困難的決定,因此參與式治理會損害地方治理的有效性,最終使得政治過程依然掌控在政治精英手中。此外,由于設(shè)計與管理參與式治理過程面臨諸多困難,參與式治理項目很少會平穩(wěn)運行。地方民眾自己可能也高度懷疑是否應(yīng)該將自己的時間與精力投入?yún)⑴c式治理中。在一些制度運行中,有些參與項目會缺乏直接利益相關(guān)性,可能對本社區(qū)之外的居民更重要。而且,不是社區(qū)中的每個人都能夠或有動力去參與。即使在參與中有足夠的興趣,也可能會有時間或成本障礙等?？傊?公民參與是非常復(fù)雜和不確定的事務(wù)。

參與式治理的倡導(dǎo)者往往將公民社會假設(shè)為在價值與話語體系上是同質(zhì)性的,這往往忽視了公民社會內(nèi)部因為價值取向與利益訴求多元化而達成有效集體行動的協(xié)調(diào)難題。羅伯茲(K.Roberts)就發(fā)現(xiàn),參與式治理作為一種深化民主的戰(zhàn)略被集體行動與政治協(xié)調(diào)難題所阻礙的現(xiàn)象已經(jīng)在拉丁美洲國家頻繁出現(xiàn)。[40](P4)

理想意義上的公民社會必須是自治的而且獨立于國家之外,最強意義上的公民社會甚至是對抗國家的。但參與式治理強調(diào)公民社會必須與國家合作。如何處理好對抗與合作的關(guān)系?在參與式治理實踐中,公民社會必須采取適度的政治抗?fàn)?以使地方政府在面臨潛在的政治緊張情勢時愿意開放公共政策過程。從實踐來看,社會抗?fàn)幵黾訒r,會迫使地方政府為了緩和社會矛盾而轉(zhuǎn)讓額外的權(quán)力與資源,但“大鬧大解決”誘發(fā)的過多抗?fàn)幰矔档偷胤秸賳T對參與式治理的支持度。反過來,缺乏抗?fàn)?又會減弱對地方政府的壓力,從而減弱地方政府對民眾的回應(yīng),從而最終導(dǎo)致地方政府不愿意對民眾開放公共政策過程。而在地方政府發(fā)起的參與式治理實踐中,公民社會組織必須愿意與地方政府官員保持密切合作,以便獲得技術(shù)、立法與預(yù)算等信息,從而促進協(xié)商與談判過程。但是,公民社會組織與地方政府的合作也很容易導(dǎo)致被拉攏收買,于是地方政府的政策議程就取代了民意。[41]有研究證明個人參與同政治組織(政黨、政府官員、官僚)保持密切聯(lián)系的公民社會組織相比較,那些完全獨立于政治組織之外的公民社會組織更容易實踐參與式治理,這表明參與式治理不是在創(chuàng)造新的國家與社會關(guān)系,而只是“新瓶裝舊酒”。[42]因此,如果公民社會的行動者不能靈活運用抗?fàn)幣c合作的行動策略,參與式治理也無法奏效。

(二)政治經(jīng)濟要件缺乏

在參與式治理實踐中,參與式治理制度只是對現(xiàn)行代議制的補充。在許多發(fā)展中國家,傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)公共政策過程的運作模式?jīng)Q定了參與式治理的引入在相當(dāng)程度上取決于地方政府是否愿意向民眾開放公共政策過程。這包括地方政府官員必須決定將傳統(tǒng)的封閉式公共管理過程向普通民眾開放是否符合自身利益需求,開放公共政策過程后是否能滿足參與式治理中普通民眾提出的利益訴求,等等。因為參與式治理畢竟意味著對傳統(tǒng)威權(quán)統(tǒng)治模式的根本性挑戰(zhàn),地方政府官員必須將一些原本由政府壟斷的權(quán)力交還給民眾,地方政府必須將傳統(tǒng)類似“黑箱”的政策過程公開。為了讓參與式治理有效運作,地方政府官員必須下放行政管理權(quán),建立完善的程序以讓民眾理解復(fù)雜的政策議題與政府過程,還要對直接與民眾打交道的官僚隊伍進行必要的培訓(xùn)等。這種新的地方治理模式必然會在相當(dāng)程度上構(gòu)成對傳統(tǒng)地方政府管理模式的沖擊。一旦地方政府轉(zhuǎn)讓權(quán)力的意愿下降,參與式治理的質(zhì)量就會下降。

此外,在許多發(fā)展中國家,地方政府主動引入?yún)⑴c式治理,主要是因為一些國際組織和捐贈方將其作為項目與資金援助的先決條件。在這種情況下,一方面,發(fā)展中國家的地方政府官員為了獲得援助或貸款而被迫采納參與式治理制度,但他們依然缺乏足夠的動力去全面實施參與式治理;另一方面,一旦沒有了外部壓力,參與式治理制度也很難持續(xù)發(fā)展。

因此,參與式治理作為地方政府與公民的雙向互動,除了公民社會的積極參與之外,還有賴于地方政府官員必須愿意將公民吸納進入公共政策過程。尤其是在發(fā)展中國家,參與式治理極大地倚賴于地方政府官員的行為與態(tài)度。[43](P1132)這就意味著地方政府與民眾必須實現(xiàn)雙向轉(zhuǎn)型,地方政府要從無所不能的專家轉(zhuǎn)變成為有所為有所不為的授權(quán)者,民眾則要從被動的旁觀者轉(zhuǎn)變成為主動的參與者。[44]但是在許多威權(quán)主義的發(fā)展中國家,地方政府官員要么會抵制放棄自己的威權(quán)主義領(lǐng)導(dǎo)地位[45],要么對參與式治理的認(rèn)可僅限于向民眾通告其發(fā)展規(guī)劃,甚至因擔(dān)心喪失權(quán)力而將地方民眾完全排除在公共政策過程之外。[46]最終,參與式治理在改變基本的國家與社會關(guān)系中影響甚微。在許多發(fā)展中國家,扈從主義依然存在而且影響深遠,尤其是當(dāng)?shù)胤秸賳T運用其控制的資源拉攏收買公民社會組織的領(lǐng)袖時,新的制度環(huán)境并未改變基本行為,但允許扈從主義嵌入新的政策過程。因此,法律賦予普通公眾的權(quán)利并未被激活,只是地方政府將公民社會組織的領(lǐng)袖吸納進入國家主導(dǎo)的管理過程,在那里地方政府官員的利益目標(biāo)取代了公民社會的利益訴求。

(三)參與式治理的具體實踐中存在問題

在社區(qū)參與式治理中,一方面,許多研究者相信參與式治理能使普通民眾圍繞社區(qū)居民偏好與街區(qū)實際等與管理者進行交流,這種功能在那些服務(wù)供給可能未能反映地方需求與偏好的大城市地區(qū)尤其重要,街區(qū)層次的反饋在提高城市服務(wù)分配滿意度方面具有潛在意義。[47]但是,批評者強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡可能會給予富裕街區(qū)不成比例的能力去組織與行動。在他們看來,參與式治理可能僅僅會加劇地方治理中已經(jīng)根深蒂固的不平等。其他批評者則強調(diào)參與式治理在面對基于城市整體利益的政策與土地使用的鄰避性行動的脆弱性。[48]在他們看來,參與式治理會成為一些強勢利益集團主宰公共物品的保護傘,最終參與式治理隱含著被冒充民主的精英和特殊利益集團主宰的風(fēng)險,降低了民主質(zhì)量。[49]因為在參與式治理中,那些具有強大的資源和組織能力的群體既有時間、金錢又知道如何去參與,從而能確保他們的偏好被考慮;相反,普通民眾的參與會被形式化甚至不參與。此外,在地方政治中一個被普遍承認(rèn)的危險是參與中的社會經(jīng)濟偏見將導(dǎo)致決策過程優(yōu)先考慮富人的關(guān)懷而不是充分考慮利益相關(guān)者的多樣性。這種現(xiàn)象最典型的就是地方化的鄰避主義阻止可能對更大共同體有益的服務(wù)設(shè)施的興建。[50]雖然鄰避行動并不必然發(fā)生在富人區(qū),但它實際上常常會因強調(diào)保護財產(chǎn)而阻止公平結(jié)果的獲得(如富人社區(qū)反對建設(shè)經(jīng)濟適用房)。在城市治理中,居民因種族和階級的隔離而導(dǎo)致不同社區(qū)的參與能力存在很大差異,參與式治理甚至可能會惡化經(jīng)濟社會的不平等。參與式治理只是賦權(quán)于富裕和中產(chǎn)街區(qū)去反對不需要的土地使用而驅(qū)使貧困街區(qū)抗?fàn)幮缘乇磉_自身利益需求。[51]與肯定參與式治理有助于彌補代議制民主缺陷針鋒相對的是,批評者認(rèn)為地方參與式治理具有狹隘性和代表性偏見,可能會加劇城市政策中的階級偏見。珀塞爾(M.Purcell)認(rèn)為地方參與式治理的研究文獻陷入了“地方主義的陷阱”,缺乏理論與經(jīng)驗數(shù)據(jù)來支撐其假設(shè),他認(rèn)為基于特定轄區(qū)的參與式治理可能會惡化而不是改善權(quán)力不平等。[52]

在《深化民主：被賦權(quán)的參與式治理制度創(chuàng)新》一書中,研究者概括了對參與式治理實踐的批評：(1)如果在參與式治理中,民眾屈從于地方當(dāng)局與專家的聯(lián)盟,那么地方民主的民主特征就被侵蝕了;如果地方當(dāng)局和專家完全服從民意,公民對于具體問題的過分關(guān)注可能不利于他們的長遠和整體利益。(2)外部機構(gòu)可能會限制公民參與的規(guī)模和控制議題的設(shè)置,例如只參加一些適合他們的議題或設(shè)置一些適合他們的議題。(3)參與也可能被利益集團俘獲,從而不可避免地導(dǎo)致尋租。(4)參與式治理的權(quán)力轉(zhuǎn)移特征可能會實際削弱參與式治理的有效性,出現(xiàn)無中心、無人負責(zé)的局面。(5)參與式治理中可能會出現(xiàn)不現(xiàn)實的希望,而如果不能被滿足,公民參與的熱情會消退,從而形成政治冷漠。(6)任何實驗會在某一時刻獲得成功,但也會在稍后失敗。如何保障參與式治理的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展,依然是一個未能解決的問題。[53]

總之,參與式治理難以有效運作的原因在于或者缺乏“政治經(jīng)濟要件”或者缺乏“公民社會要件”。即,一方面是因為公民社會的行動者缺乏必要的技術(shù)和組織能力去討論和挑戰(zhàn)地方政府的決策;另一方面是因為地方政府官員不愿意將公民吸納進入公共政策過程。

五、評論與啟示

在既有公共管理理論導(dǎo)向下,地方政府管理實踐著眼于在排斥公民參與的情況下,單純強調(diào)改善地方政府的有效管理,包括自上而下制定、發(fā)布和實施大量法律(尤其是部門法規(guī)和管制),以及強調(diào)削減規(guī)模和行政流程再造;要么強調(diào)通過引入市場競爭機制和學(xué)習(xí)私營企業(yè)管理技術(shù)進行政府能力建設(shè)、實施結(jié)果(績效)導(dǎo)向的管理、簡政放權(quán)等。這雖然可能有助于實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)高速增長,但由于大量地方民眾(例如農(nóng)民和其他弱勢群體)依然游離于發(fā)展議程和政治過程之外,成為消極的旁觀者,無法公平和充分地分享改革和發(fā)展的成果,從而引發(fā)了嚴(yán)重的治理危機。而以“競爭性選舉”為核心的民主化浪潮也或多或少地蛻變?yōu)椤熬⒄巍?它以普通民眾因知識和能力的不足而將其排斥于公共政策過程之外,甚至視公民的政治冷漠為美德和民主有效運作的前提。許多新興民主國家腐敗盛行、頻繁侵犯人權(quán)和公民權(quán)利以及公共權(quán)力的肆行無忌,也顯示出選舉問責(zé)的脆弱性。因此,既有地方政府治理體系創(chuàng)新在許多發(fā)展中國家并未真正促進善治,甚至經(jīng)歷了許多失敗。[54]

由于各種原因,貿(mào)然啟動以競爭性選舉與政黨制度改革為核心的政治民主化進程隱含著巨大風(fēng)險,在許多發(fā)展中國家要么不現(xiàn)實,要么以失敗告終的概率相當(dāng)高。在此背景下,參與式治理為地方政府治理體系創(chuàng)新開辟了一條嶄新途徑。發(fā)展中國家的既有實踐表明,參與式治理的有效運轉(zhuǎn)取決于地方政府與公民社會的合意性選擇。一方面是公民社會組織的積極有效參與,這既包括公民社會行動者具有能夠向地方政府施加壓力的能力,又包括在地方政府開放公共政策過程后與地方政府的建設(shè)性合作能力;另一方面是地方政府的積極回應(yīng)和有效吸納,包括在現(xiàn)有制度框架下擴展制度化的公民參與渠道、推動公共信息的全面透明公開、培育和發(fā)展公民社會組織等。盡管參與式治理依然面臨著諸多挑戰(zhàn),但在國際組織的積極倡導(dǎo)以及中央政府和地方民眾的合意性推動下,參與式治理被廣泛實踐,并正在產(chǎn)生有益的效果。

綜觀發(fā)展中國家的地方性實踐,參與式治理不僅為公民學(xué)習(xí)相關(guān)公共管理知識創(chuàng)造了機會,而且為普通公眾提供了有序進入公共政策過程、獲取相關(guān)公共事務(wù)信息的制度化渠道。公民在參與式治理中既能有序表達訴求,又能得到地方政府的有效回應(yīng),還能與公民代表和地方政府官員實現(xiàn)互動,最終通過協(xié)商來達成有效的集體行動。地方政府通過參與式治理來開放公共政策過程,不僅通過有效回應(yīng)公眾訴求而改善了政民關(guān)系,而且通過有效吸納公眾訴求而改善了治理績效。參與式治理不僅有助于培養(yǎng)公民,而且也有助于提高地方治理的合法性與有效性。國家治理的合法性與有效性是現(xiàn)代國家治理體系的核心要素,因此,越來越多的國際組織倡導(dǎo)在發(fā)展中國家通過引入?yún)⑴c式治理以推進治理體系現(xiàn)代化。

改革開放以來,地方政府主導(dǎo)型治理體系在促進中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的同時,在“強發(fā)展、弱治理”困局下“干群關(guān)系緊張、政民對立增加、政府公信力下降”等局部治理危機不斷發(fā)生。為此,一些地方政府開始探索引入?yún)⑴c式治理機制來創(chuàng)新治理體系,如浙江溫嶺的民主懇談會,嘗試著將日益增長的公民參與訴求吸納進入地方政府主導(dǎo)的公共政策過程,在相當(dāng)程度上既緩解了地方政府的維穩(wěn)壓力,又提高了治理績效。但是,公民的有序參與訴求與地方政府的創(chuàng)新吸納遠未形成良性互動之勢,參與式治理還處于初步探索階段。

從發(fā)展中國家以及當(dāng)代中國參與式治理實踐來看,無疑可以給我們許多有益的啟示：第一,參與式治理為公民有序和有效表達訴求提供了制度化渠道,能夠適應(yīng)伴隨著經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展而不斷增長的公民參與訴求。第二,參與式治理通過有效吸納公民日益增長的參與訴求,既有助于有效化解日漸增多的社會政治實踐性難題,又有助于促進地方政府公共政策過程的科學(xué)化和民主化。第三,參與式治理既有助于通過培養(yǎng)現(xiàn)代理性公民而實現(xiàn)以公民理性參與為核心的治理合法性,又有助于通過政府與公眾良性互動進而實現(xiàn)協(xié)作共治的治理有效性。第四,參與式治理有助于在塑造透明、負責(zé)任、公平和效能政府中增進國家合法性和滿足民眾日益增長的參與訴求,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；诖?參與式治理成為新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向。

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Participatory Governance：the Trend in Governance System Innovation of Local Governments

ZHANG Jin-gen
(Center for Chinese Public Administration Research,School of Government,Sun Yat-sen University 510275)

Since the 1990s,participatory governance has been put into use by quite a number of local governments in developing countries.In practice,participatory governance is mainly reflected in participatory planning,participatory budgeting and participatory monitoring.Researchers have discussed the connotation of participatory governance from four aspects,that is,democratic decentralization,deliberative democracy,empowerment and self-rule.Effective operation of participatory governance is based on civil society premise and political economy premise.Participatory governance has been proved to be helpful in promoting the effectiveness of state governance as well as in increasing its legitimacy.Currently,local governments in China are facing incompatible conflicts between effectiveness and legitimacy of governance.Therefore,drawing on the participatory governance experiences of the local governments in developing countries with an aim to promote the modernization of state governance system has become a new trend in the governance system innovation of local governments.

participatory governance;local government;civil society;governance system innovation of local governments

張緊跟：中山大學(xué)中國公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中山大學(xué)港澳與內(nèi)地協(xié)同創(chuàng)新中心教授(廣東廣州510275)

(責(zé)任編輯 林 間)

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目“發(fā)展有序的公民參與研究”(12&ZD040);教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“港澳與內(nèi)地參與式治理比較研究”(14JJD630002);教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目“維權(quán)抗?fàn)幹卫碇械拿裰鹘ㄔO(shè)研究”(12YJA810019);2013年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”