●肖鵬

中國(guó)1994年分稅制改革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平效應(yīng)評(píng)價(jià)

●肖鵬

編者按：上世紀(jì)90年代，一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的分稅制改革樹起了我國(guó)財(cái)稅體制改革的重要里程碑。財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，回望20年來(lái)我國(guó)財(cái)稅體制改革的風(fēng)雨歷程，分稅制改革在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。我們品嘗了改革帶來(lái)的累累碩果，也面臨改革過程中諸多需要完善的問題。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》拉開了新一輪改革的序幕，財(cái)稅體制改革無(wú)疑是其中最受關(guān)注也最值得期待的內(nèi)容。在分稅制改革20周年之際，本刊特策劃“分稅制改革20周年回顧與展望”專題，邀請(qǐng)多位專家學(xué)者從不同角度、不同層面對(duì)分稅制改革進(jìn)行回顧和展望，以汲取過去財(cái)稅體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尋找新一輪財(cái)稅體制改革的路徑。

1993年11月14日，中共十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略舉措。根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求，同年12月15日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》進(jìn)一步明確了分稅制改革的原則和主要內(nèi)容。作為新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻的一次財(cái)政體制改革，分稅制初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)稅體制，對(duì)于保證財(cái)政收入、調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，都起到了重要作用。

一、1994年分稅制改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)價(jià)

（一）1994年分稅制改革提升了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力

實(shí)施分稅制改革以來(lái)，財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重逐年提高。2012年全國(guó)公共財(cái)政收入117 210億元，是1993年的29倍；2012年財(cái)政收入占GDP比重為22.6%，早已不同于1993年的12.3%。這些數(shù)據(jù)表明，1994年分稅制改革“提高財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重”的目標(biāo)業(yè)已實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政府掌控的用以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的財(cái)政資源顯著增加(見表1）。

（二）中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制得到保障

盡管對(duì)中央政府和地方政府而言，本級(jí)政府組織的財(cái)政收入并不等于該級(jí)政府實(shí)際可支配的收入，但分稅制改革加強(qiáng)了各級(jí)政府組織的收入與實(shí)際可支配收入之間的聯(lián)系。對(duì)地方政府而言，在上交數(shù)額和返還比例一定的情況下，地方政府組織的財(cái)政收入越多，可支配的財(cái)政收入也就越多。這樣，地方政府?dāng)[脫了“鞭打快?！钡念檻]，避免了財(cái)政包干體制下因不滿分成比例而產(chǎn)生的消極征收現(xiàn)象。同時(shí)，分稅制還通過稅種劃分穩(wěn)定了中央與地方各自的收入來(lái)源，從制度上促進(jìn)了中央政府和地方政府加強(qiáng)稅收征管、增加財(cái)政收入的積極性，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

（三）中央財(cái)政的宏觀主導(dǎo)地位得以加強(qiáng)

2012年中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重48%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1993年的22.0%，中央政府的宏觀調(diào)控地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)。中央財(cái)政主導(dǎo)地位的確立主要包括兩個(gè)方面，一是中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額比重的提高。分稅制改革通過保證中央政府在財(cái)政收入及其增長(zhǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位，使中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%，地方財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重則相應(yīng)地由1993年的78.0%降至1994年的44.3%。二是確立國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)的主導(dǎo)地位。分稅制改革前，中央政府直接組織的稅收比重較小。大部分稅收由直屬地方政府的稅務(wù)部門征收，再按承包數(shù)上解中央，形成中央政府的財(cái)政收入。分稅制改革后，中央政府設(shè)立國(guó)家稅務(wù)總局，省級(jí)及省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)國(guó)家稅務(wù)局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并協(xié)同省級(jí)政府對(duì)省級(jí)地方稅務(wù)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。稅收由國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別征收。國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收中央稅和共享稅，再將共享稅中屬于地方的部分和稅收總額增長(zhǎng)的分成部分返還給地方。在稅收返還過程中，國(guó)家稅務(wù)局征收的消費(fèi)稅和增值稅的75%，是中央政府對(duì)地方政府實(shí)施稅收返還的資金來(lái)源。分稅制改革改變了以往先由地方征收再上解中央、中央財(cái)政支出依靠地方上解的局面，形成了先由中央征收再返還地方、國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)在全國(guó)稅收征收體系中占主導(dǎo)地位的局面。隨著對(duì)稅收征管的有效控制及獲得更多收入用于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，中央政府在使用稅收和支出政策實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與地區(qū)間均衡發(fā)展的目標(biāo)上贏得更多主動(dòng)權(quán)。

表1：1994年-2011年分級(jí)次稅收收入情況

（四）1994年分稅制的財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

張晏與龔六堂在2005年合著的文章《分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》中，通過建立模型，根據(jù)對(duì)轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算外資金和財(cái)政收支的不同安排,構(gòu)造了四類財(cái)政分權(quán)指標(biāo),從不同的角度分析了中國(guó)分稅制改革前后的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。他們用各種財(cái)政分權(quán)指標(biāo)度量的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系彼此一致,對(duì)28個(gè)地區(qū)1986—1992年和1994—2002年的對(duì)比研究發(fā)現(xiàn),分稅制改革顯著地改善了財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。改革前我國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在顯著負(fù)關(guān)系,而1994年后財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的系數(shù)顯著正相關(guān)。

二、1994年分稅制改革的社會(huì)效應(yīng)評(píng)價(jià)

（一）1994年分稅制改革為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成奠定基礎(chǔ)

從1987年開始，國(guó)企全面實(shí)行承包制，此后也實(shí)行了大包干的財(cái)政體制。這個(gè)體制的收入劃分以企業(yè)的隸屬關(guān)系為依據(jù)，中央企業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政收入歸中央，地方企業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政收入歸地方，地方上繳中央的收入實(shí)行包干制，如定額包干、比例包干、遞增比例包干等多種形式。這種制度充分地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源的積極性，但與此同時(shí)帶來(lái)的一個(gè)重大缺陷是地區(qū)之間相互封鎖，對(duì)本地企業(yè)實(shí)行行政性保護(hù)，形成了各地割據(jù)的局面。為了快速增加財(cái)政收入，各地競(jìng)相通過行政保護(hù)發(fā)展價(jià)高稅大的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，小煙廠、小酒廠遍地開花，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得日益扭曲。顯然，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是格格不入的，也與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向不符。分稅制改革從根本上改變了這種狀況，主要按照稅種來(lái)劃分中央與地方的收入，取消包干制，企業(yè)隸屬關(guān)系變得不再重要，這也為國(guó)企改革創(chuàng)造了條件。

（二）1994年分稅制改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整

分稅制把來(lái)自工業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對(duì)過去難以解決的爭(zhēng)上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復(fù)建設(shè)問題，起到了一定的控制作用。同時(shí)，分稅制把同農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種和來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對(duì)第一、三產(chǎn)業(yè)的資金投入。從全國(guó)的情況看，實(shí)行分稅制后，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和投資行為已發(fā)生了一些積極變化，各地普遍根據(jù)分稅制后的財(cái)源結(jié)構(gòu)和本地實(shí)際情況，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，政府投資的方向有逐漸向農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和地方的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。“圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì)，圍繞效益抓財(cái)源”已成為各級(jí)地方政府的共識(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)向依靠科技進(jìn)步、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。

三、1994年分稅制改革的公平效應(yīng)評(píng)價(jià)

1994年分稅制改革引入的過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法和一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，對(duì)于平衡地區(qū)財(cái)力差距，保障基本公共服務(wù)提供發(fā)揮巨大作用。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有力地調(diào)整了中央和地方政府以及地方政府間的利益沖突，維護(hù)了安定團(tuán)結(jié)的和諧局面。

（一）調(diào)節(jié)區(qū)域間的橫向失衡，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的利益沖突

我國(guó)區(qū)域遼闊，自然資源條件和制度因素不同導(dǎo)致了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方政府間的利益沖突明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的差距不僅妨礙了生產(chǎn)力的快速發(fā)展，而且還難以體現(xiàn)社會(huì)的公平與和諧?？h級(jí)政權(quán)的有效競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但如果地方政府利益沖突較大，導(dǎo)致過度競(jìng)爭(zhēng)或者無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)將不利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。此外，具有同等權(quán)利的公民因地域差異享受較大差距的公共服務(wù)不符合整個(gè)社會(huì)公平與正義的標(biāo)準(zhǔn)，與社會(huì)主義價(jià)值觀背道而馳，也造成了不同轄區(qū)的公民間的利益沖突。為了減少地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，緩和地方政府間的利益沖突，縮小不同地區(qū)的公共服務(wù)差距帶來(lái)的公民間的利益沖突，需要中央政府通盤考慮、集中財(cái)力，協(xié)調(diào)地方政府間的利益關(guān)系，這就必然形成了縱向不平衡，再通過中央政府重新分配，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以“抽肥補(bǔ)瘦”的方式對(duì)落后地區(qū)提供補(bǔ)助，增強(qiáng)落后地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力和水平。

為協(xié)調(diào)好地方政府間的利益關(guān)系，縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，保證各地能夠提供基本的公共服務(wù)，中央加大了對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。2005年度，中央對(duì)東部和中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分別占全部轉(zhuǎn)移支付資金總量的12%、88%。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付東部占8%，中西部占92%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付東部占16%，中西部占84%。在財(cái)力性補(bǔ)助中，一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在東、中、西部的比例分別為5%、47%、48%；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付在中、西部的比例為7%和93%；調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付東、中、西部的比例為4%、49%和47%；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付比例為14%、47%和39%；“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付比例為10%、55%和35%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在東、中、西部的比例為16%、43%和41%。

分省份看（詳見表2），1995年，全國(guó)財(cái)政收入前五位省份分別為廣東、上海、山東、江蘇、遼寧，后五位省份分別為西藏、青海、寧夏、海南、甘肅，前五位省份的財(cái)政收入是后五位省份的13.8倍；中央補(bǔ)助后，前五位省份地方財(cái)政收入是后五位省份的9.4倍，差距明顯縮小。2008年，全國(guó)財(cái)政收入前五位省份分別為廣東、江蘇、上海、山東、浙江，后五位省份分別為西藏、青海、寧夏、海南、甘肅，前五位省份的財(cái)政收入是后五位省份的20.4倍；中央補(bǔ)助后，前五位省份地方財(cái)政收入是后五位省份的6.2倍，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用顯著。

表2：1995、2008年典型省份可用財(cái)力變化表

（二）貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策，協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間的利益沖突

賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)，鼓勵(lì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，能夠有力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但如果競(jìng)爭(zhēng)缺乏有效的秩序，各自為政，將會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)等無(wú)效率的行為，與中央目標(biāo)相違背，加劇了中央和地方政府的矛盾和沖突。為了協(xié)調(diào)好政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，中央需要通盤考慮，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，政府與市場(chǎng)的界限日益分明，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控已從直接的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的財(cái)政貨幣政策等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況從根本上看是政府行為的具體反映，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的流向體現(xiàn)了中央政府的政策意圖，作為財(cái)政政策的重要方面，已經(jīng)成為中央宏觀調(diào)控的主要手段之一，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

（三）增強(qiáng)了國(guó)家凝聚力，協(xié)調(diào)民族地區(qū)與非民族地區(qū)的利益沖突

貧窮落后是政局動(dòng)蕩的重要原因，邊疆地區(qū)往往由于地理位置、政治考慮等因素成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也易被西方國(guó)家利用和引導(dǎo)，政治不穩(wěn)定的因素較多。加大對(duì)邊疆地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，體現(xiàn)了中央對(duì)邊疆地區(qū)群眾的關(guān)心，有利于保障邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)凝聚力。特別是加大對(duì)威脅國(guó)家統(tǒng)一的地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，政治意義更為重大。在我國(guó)，非漢族居民聚集地可以被認(rèn)為易產(chǎn)生分裂的區(qū)域，中央每年都通過大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從2001年到2008年，中央對(duì)西藏自治區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1547億元，占同期西藏總財(cái)力的97.3%。通過大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，西藏的基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善，生態(tài)環(huán)境建設(shè)有效加強(qiáng)，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等民生工程快速推進(jìn)，有力地維護(hù)了邊疆地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

（四）縮小各省區(qū)人均地方財(cái)政收入差距，財(cái)政體制的均衡功能有所增強(qiáng)

分稅制是國(guó)家的地區(qū)發(fā)展政策體系的有機(jī)構(gòu)成部分，它對(duì)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的均衡作用主要體現(xiàn)在：一是人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。1993年，中國(guó)各省區(qū)人均地方財(cái)政收入相對(duì)差異系數(shù)為87.4%，1994年下降為80.3%。1993年人均地方財(cái)政收入最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為14.4倍，1996年為14.2倍。這表明實(shí)行分稅制后中央集中的財(cái)力相對(duì)增多，使得各地區(qū)人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。但目前各省區(qū)之間的人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差異系數(shù)仍然很大，尤其是最富與最窮的省區(qū)地方人均財(cái)政收入相對(duì)差距和絕對(duì)差距相當(dāng)懸殊，還有待進(jìn)一步縮??；二是高收入地區(qū)財(cái)政收入能力指數(shù)（指不同省區(qū)人均財(cái)政收入相當(dāng)于全國(guó)人均財(cái)政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的416.5%下降為1996年的350.0%，天津由187.8%下降為148.0%，遼寧由122.8%下降為91.0%，廣東由122.2%下降為122.0%。這說明，與包干制比較，分稅制對(duì)高收入地區(qū)的收入調(diào)節(jié)功能有所增強(qiáng)。當(dāng)然，財(cái)政收入能力指數(shù)在地區(qū)間的差距仍然較大，低收入地區(qū)這一指數(shù)仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994年為20.8%，1996年上升為25%；三是實(shí)行分稅制后，轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距方面的功能有所增強(qiáng)。

（五）1994年分稅制改革的成功為啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理改革奠定基礎(chǔ)

1994年分稅制改革在整合政府財(cái)力分配渠道，規(guī)范政府分配行為，強(qiáng)化稅外財(cái)政收入的籌集、分配使用和監(jiān)管，促進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性等方面起了積極作用。分稅制后，納稅人（繳費(fèi)人）對(duì)政府分配行為的規(guī)范性、合理性，社會(huì)各界包括各級(jí)政府對(duì)預(yù)算分配的完整性和統(tǒng)一性的要求和呼聲越來(lái)越高，當(dāng)自己的家，理自己的財(cái)?shù)闹黧w地位比任何時(shí)期都更為明確。適應(yīng)分稅制后公共財(cái)政發(fā)展的客觀要求，國(guó)務(wù)院于1996年7月做出了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍，將地方財(cái)政部門按國(guó)家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，從1996年起納入到地方財(cái)政預(yù)算，作為地方財(cái)政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理；將養(yǎng)路費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）收入納入財(cái)政預(yù)算管理；將各部門、各單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類管理，各部門、各單位要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門，對(duì)預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。這就打破了長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算外資金的所有權(quán)、管理權(quán)不變的界限，還所有權(quán)于國(guó)家，還監(jiān)管權(quán)于政府財(cái)政，同時(shí)采取措施治理制度外“三亂”，促進(jìn)了公共財(cái)政的完整、統(tǒng)一、規(guī)范。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）