周祖成

論政治法治化的基本價(jià)值導(dǎo)向

周祖成*

當(dāng)下中國(guó)，法治的邏輯必然趨向政治。政治是人類社會(huì)中最需要實(shí)行法治化的領(lǐng)域和過程。政治法治化問題全面進(jìn)入人們的視野是近代以來的事，這是基于自然權(quán)利觀所必然產(chǎn)生的訴求。政治法治化的邏輯重點(diǎn)是憲法和政治法。在中國(guó)，通過憲法來實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革是近代以來政治變革的特點(diǎn)，憲政成為政治變革的基本目標(biāo)和方向。而作為政治法治化重要方面的政治法理論與實(shí)踐明顯滯后，應(yīng)全面開啟改革和型構(gòu)法治化政治制度的重大社會(huì)工程。

一、歷史傳承

政治和法律存在極為密切的關(guān)聯(lián)。一方面，作為人類社會(huì)活動(dòng)，政治需要法律的調(diào)節(jié)，這為政治法治化提供了基本前提和必要的基礎(chǔ);另一方面，“法律規(guī)則是由政治家或政治組織為實(shí)現(xiàn)某種政治理論、政治信念和政治目的而制定或廢除的”，法律規(guī)則制定出來后，對(duì)政治政策和政治運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生自己的影響，“許多法律制度對(duì)政治方針，亦即政治的政策產(chǎn)生影響，現(xiàn)實(shí)政治在某種程度上也受到在法律上是可能的或允許的因素的影響和控制，受到法定程序、方法和階段的影響和控制”?！?〕[英]沃克:《牛津法律大辭典》，鄧正來等譯，光明日?qǐng)?bào)出版社1989年版，第521頁。社會(huì)需要法律和政治，政治手段和法律手段、政治作用和法律作用總是存在相互制約和相互影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，二者不可分離。但人類應(yīng)當(dāng)追求的是政治法治化，要防止的是法律的全面政治化和權(quán)力化。

政治是人類社會(huì)中最需要實(shí)行法治化的領(lǐng)域和過程。這不僅是因?yàn)檎蝺?nèi)涵權(quán)力支配的強(qiáng)制性力量，同時(shí)也是因?yàn)樗巧鐣?huì)資源配置的主要手段，政治制度建構(gòu)與運(yùn)行對(duì)社會(huì)和個(gè)人有著至關(guān)重要的影響。政治是制約社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，沒有合理的政治理念和政治制度，就不會(huì)有合理的社會(huì)體制與價(jià)值追求。政治可以說是一把雙刃劍，它既表現(xiàn)為社會(huì)所必需的公共訴求和權(quán)威性力量，但同時(shí)也是有可能趨向于邪惡的力量，因?yàn)檎巍熬哂心撤N外在于人的力量，從而潛藏著對(duì)人類命運(yùn)或生活方式加以主宰的危險(xiǎn)傾向”。“政治及其權(quán)力由于具有自我擴(kuò)張的必然傾向，從而常常隱藏著突破對(duì)它所施加的制度性和機(jī)構(gòu)性制約的危險(xiǎn)性”?！?〕[日]加藤節(jié):《政治與人》，唐士其譯，北京大學(xué)出版社2003年版，第4頁，第29頁?，F(xiàn)代法治可以說是發(fā)韌于約束和規(guī)范政治的客觀需要，實(shí)行法治的核心和關(guān)鍵就是約束和規(guī)制政治權(quán)力，即制官、制權(quán)、制政。法治的實(shí)質(zhì)、要義以及難點(diǎn)、重心，就是要實(shí)現(xiàn)政治過程的法治化，即把政治過程以及政治關(guān)系、政治行為等權(quán)力馳騁的領(lǐng)域都納入法律監(jiān)控的范圍——這即是政治法治化的基本目標(biāo)。法律的統(tǒng)治，不管怎樣使人受到限制，比起法律之上或法律之外的統(tǒng)治來都有無盡的安全。政治是引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，實(shí)現(xiàn)政治法治化乃是實(shí)行法治的核心和關(guān)鍵，沒有政治的法治化，就根本不可能推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的法治化進(jìn)程。離開法律規(guī)范的政治過程就很容易導(dǎo)致專制和腐敗。專制政治是長(zhǎng)期受恣意權(quán)力掌控的政治，在這種情況下，權(quán)力通過政治存在和發(fā)揮作用，二者形成天然的“同盟”，拒斥法律的規(guī)范和監(jiān)控，或要求法律在權(quán)力的掌控下為實(shí)現(xiàn)權(quán)力的既定目的而發(fā)揮作用。傳統(tǒng)政治和權(quán)力就其實(shí)質(zhì)而言，并不內(nèi)涵對(duì)法律的需求，實(shí)現(xiàn)政治法治化不是權(quán)力的自覺，也不能依靠權(quán)力的自覺，法律對(duì)政治的主導(dǎo)必須憑靠權(quán)力之外民主和法治的協(xié)同作用，力量的不對(duì)等決定了這將是一個(gè)艱難的較量和利益博弈及制度選擇的過程。政治法治化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展必須解決的制度難題，對(duì)具有濃厚權(quán)力政治傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，尤其如此。必須實(shí)現(xiàn)從政治的權(quán)力化向法治化轉(zhuǎn)型，從權(quán)力政治中開辟法治化路徑。

人類很早就關(guān)注政治與法律的關(guān)系問題，但基本價(jià)值取向有二:一是把法律視為有獨(dú)立價(jià)值和意義的因素和力量，故而可以形成對(duì)政治的規(guī)范和制約，以西方的自然法思想傳統(tǒng)最為典型;二是把法律視為國(guó)家和政治的產(chǎn)物與工具，其思想路徑只會(huì)導(dǎo)致法律政治化和權(quán)力化，不可能產(chǎn)生出用法律控制權(quán)力的法治訴求。早在古希臘，柏拉圖就經(jīng)歷了從《理想國(guó)》主張的人治到《法律篇》探索法治的演變軌跡，有人認(rèn)為，“這是一個(gè)實(shí)質(zhì)性修改:在《理想國(guó)》中，法律成了哲學(xué)家——國(guó)王的奴隸，而在《法律篇》中，哲學(xué)家——國(guó)王成了法律的仆人”。〔2〕王人博、程燎原:《法治論》，山東人民出版社1998年版，第9頁。柏拉圖的這一思想顯然內(nèi)涵對(duì)政治的法律控制。亞里士多德一開始接受的就是《法律篇》的觀點(diǎn)，他的理想始終是法律的統(tǒng)治而絕非專制統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)在任何好的國(guó)家，最高統(tǒng)治者是法律而不是任何個(gè)人，認(rèn)為法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者?！?〕[美]薩拜因:《政治學(xué)說史》上冊(cè)，盛葵陽等譯，商務(wù)印書館1986年版，第124～125頁。柏拉圖和亞里士多德都把法律視為政治以外的因素(正義)，立足于政治和法律的雙向互動(dòng)來研究二者的關(guān)系，論證了實(shí)現(xiàn)政治的法律控制的必要性，特別是亞里士多德，還論證了法律與權(quán)力的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)法律的正義性和權(quán)威性，奠定了西方在政治與法律關(guān)系問題上的思想與方法傳統(tǒng)。西方的自然法思想傳統(tǒng)和法學(xué)研究中的哲理基礎(chǔ)，對(duì)法律超越權(quán)力的制度建構(gòu)起到了非常重要的作用。在中國(guó)古代，法律與政治的一體化使其更多地充當(dāng)國(guó)家調(diào)控社會(huì)的工具，淪為政治的工具而不具有矯正和規(guī)范政治的能量，其關(guān)系具有單向性特征，無論什么法律，都難以超越權(quán)力。

政治法治化問題全面進(jìn)入人們的視野是近代以來的事，這是基于自然權(quán)利觀所必然產(chǎn)生的訴求。近代啟蒙思想家明顯地開始傾向于研究政治的法律調(diào)節(jié)，論證其必要性和合理依據(jù)。正是在這種思想理論的邏輯下，政治法(相當(dāng)于現(xiàn)在的憲法，但意味著對(duì)政治法律調(diào)節(jié)的研究)的概念已經(jīng)出現(xiàn)在許多啟蒙思想家的著作中。格老秀斯在進(jìn)行人類法分析時(shí)，就把實(shí)在法分為政治法、民法和刑法，這里的政治法就指調(diào)節(jié)政治活動(dòng)的法律。盧梭在論述法律的分類時(shí)，認(rèn)為“為了規(guī)劃全體的秩序，或者說為了賦予公共事物以最好的可能形式，就需要考慮各種不同的關(guān)系。首先是整個(gè)共同體對(duì)于其自身所起的作用，也就是說全體對(duì)全體的比率，或者說主權(quán)者對(duì)國(guó)家的比率?！?guī)定這種比率的法律就叫做政治法;并且如果這種法律是明智的話，我們也不無理由地稱之為根本法”?！?〕[法]盧梭:《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第69頁。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也認(rèn)為，“作為社會(huì)的生活者，人類在治者與被治者的關(guān)系上是有法律的，這就是政治法”。〔2〕[法]孟德斯鳩:《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1997年版，第5頁。雖然他們都在比較狹窄的意義上使用政治法的概念，即類似規(guī)范政治關(guān)系的根本法，但這一概念的提出及其內(nèi)涵，無疑是政治法治化問題全面研究的開端。

隨著民主政治體制的確立，對(duì)政治的法律調(diào)節(jié)成為普遍的觀念和制度要求，各法治國(guó)家紛紛以根本法的形式確立政治關(guān)系的根本原則與制度，以憲法為主導(dǎo)的政治(憲政)成為各法治國(guó)家最基本的政治形式;在這一基礎(chǔ)上，制定規(guī)范國(guó)家政治行為和公民參政行為的法律規(guī)范(政治法)，通過法律規(guī)范調(diào)各種政治關(guān)系和政治行為。政治法實(shí)際成為國(guó)家法律體系的重要組成部分，并隨之要求確立政治法的部門法地位，人們也從各方面開展對(duì)政治法和政治法律關(guān)系的研究，促使政治法學(xué)日益顯現(xiàn)成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科?！恫既R克法律詞典》(Blacks Law Dictionar)中就有“political law”的詞條，法律出版社2003年出版的《元照英美法詞典》將“political law”翻譯為政治法學(xué)。政治法研究成為法學(xué)研究的重要組成部分。

二、中國(guó)政治法治化的思想啟蒙

在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，政治法治化至少在思想理念上并不成其為問題，但在中國(guó)卻是一個(gè)必須進(jìn)行論證的問題。中國(guó)政治法治化的第一步就是思想啟蒙。這種思想啟蒙既是伴隨改革開放和法治建設(shè)而必然產(chǎn)生的要求，也是民主政治建設(shè)的基本內(nèi)涵，是反思?xì)v史的必然結(jié)論。只有經(jīng)過思想啟蒙，制度建構(gòu)才有明確的目標(biāo)和方向。從思想啟蒙到制度建構(gòu)是中國(guó)政治法治化的基本路徑?；诟鞣N因素的影響，法治的思想啟蒙在中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)極為艱難的歷史過程，但終于取得了比較輝煌的成就，為政治法治化奠定了良好的思想理論基礎(chǔ)。法治的思想啟蒙按照其內(nèi)在邏輯，基本上圍繞權(quán)利和權(quán)力兩個(gè)中心進(jìn)行。

權(quán)利是法治的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)對(duì)權(quán)利問題的關(guān)注不是從人們應(yīng)該擁有什么權(quán)利開始，而是以“權(quán)利平等”為起因。這是人們從思想理論上對(duì)階級(jí)理論的反證，是基于中國(guó)國(guó)情的權(quán)利肇始方式。在階級(jí)斗爭(zhēng)理論的影響下，我們?cè)?jīng)把政治概念法律化，把法律概念政治化。1949年制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第4條規(guī)定:“人民依法有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，第5條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民有思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社……的自由權(quán)”，第8條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)國(guó)民均有保衛(wèi)祖國(guó)、遵守法律……的義務(wù)”，在公民的權(quán)利義務(wù)問題上，立法者用了兩個(gè)不同的概念，一個(gè)是“人民”，一個(gè)是“國(guó)民”，顯然是把政治的內(nèi)涵融入了法律，實(shí)現(xiàn)了政治概念法律化和法律概念的政治化，其結(jié)果是人和人在法律權(quán)利義務(wù)上的不平等。在1954年《憲法》中雖然在立法上采用了統(tǒng)一的“公民”概念，但對(duì)人的階級(jí)區(qū)分在現(xiàn)實(shí)生活中越來越嚴(yán)重，甚至“公民”概念也在不知不覺中被賦予政治內(nèi)涵，以至于被劃為反動(dòng)分子的人會(huì)問自己到底是不是公民。〔1〕李步云先生曾談到，從1957年反右開始，“地富反壞右”分子被視為敵對(duì)分子，是專政對(duì)象，一般人很難把他們當(dāng)平等公民看待，以至于當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大法制委員會(huì)曾收到一些“五類”分子和勞改釋放人員的來信，問自己是不是“公民”。改革初期，中央電視臺(tái)在相關(guān)報(bào)道中也把刑滿釋放人員視為由罪犯改造成為公民。具體參見郭道暉、李步云、郝鐵川主編:《當(dāng)代中國(guó)法學(xué)爭(zhēng)鳴實(shí)錄》，湖南人民出版社1998年版，第158～160頁。這種觀念在經(jīng)歷“文化大革命”的洗禮后可以說是根深蒂固，成為社會(huì)對(duì)人最基本最普遍的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。改革伊始，就有人敏銳地意識(shí)到了這個(gè)問題的嚴(yán)重性和重要性，開始為人的平等地位而吶喊，其中，學(xué)界最典型的代表當(dāng)屬李步云教授，他于1978年12月6日就在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《堅(jiān)持公民在法律上一律平等》的文章，被視為法學(xué)界突破思想理論禁區(qū)的第一篇文章。緊接著，他又在當(dāng)時(shí)的中共中央機(jī)關(guān)刊物《紅旗》雜志(現(xiàn)在的《求是》雜志)發(fā)表了《人民在自己的法律面前一律平等》〔2〕該文載《紅旗》雜志1979年第3期。這里之所以改公民為人民，主要是為了與十一屆三中全會(huì)公報(bào)保持一致，十一屆三中全會(huì)公報(bào)用的是“人民在自己的法律面前一律平等”，但思想與在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的文章一致。李步云先生對(duì)該文標(biāo)題的解釋請(qǐng)參見郭道暉、李步云、郝鐵川主編:《當(dāng)代中國(guó)法學(xué)爭(zhēng)鳴實(shí)錄》，湖南人民出版社1998年版，第163頁。一文，進(jìn)一步闡述了前文的思想。1979年10月30日，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了他和徐柄撰寫的《試論我國(guó)罪犯在法律上的地位》一文，明確提出“罪犯也是公民”，在當(dāng)時(shí)引起一場(chǎng)不小的風(fēng)波?！?〕據(jù)當(dāng)時(shí)在全國(guó)人大法制委員會(huì)研究室工作的郭道暉先生介紹，當(dāng)時(shí)的政法機(jī)關(guān)，特別是監(jiān)獄管理官員紛紛提出抗議，質(zhì)問“罪犯還有權(quán)利，立場(chǎng)到哪里去了?!”參見郭道暉:《法的時(shí)代精神》，湖南人民出版社1997年版，第4頁、第62頁。在1982年憲法制定期間，他又在《人民日?qǐng)?bào)》連續(xù)發(fā)表《什么是公民》，《公民的權(quán)利和義務(wù)不可分離》等文章，進(jìn)一步闡發(fā)了其公民權(quán)利思想，他建議新憲法應(yīng)規(guī)定“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民”，〔4〕李步云:“什么是公民”，載《人民日?qǐng)?bào)》1981年12月18日。這一建議被1982年《憲法》所采納，消除了公民在政治上的差別，實(shí)現(xiàn)法律上的平等，為公民權(quán)利研究提供了良好的開端。

確立權(quán)利本位和加強(qiáng)對(duì)權(quán)利問題的研究是走向政治法治化的邏輯起點(diǎn)。權(quán)利本位的觀點(diǎn)我國(guó)很早就有學(xué)者提出并進(jìn)行了論證。梁?jiǎn)⒊?904年就認(rèn)為法律既以權(quán)利為本位，就不只是限制自由，而應(yīng)該是保障人民的自由。〔5〕梁?jiǎn)⒊?“論中國(guó)成文法編制之沿革得失”，載《飲冰室合集》第二卷，中華書局1989年版。20世紀(jì)30年代，法律以權(quán)利為本位的觀點(diǎn)幾乎成為通論，許多學(xué)者認(rèn)為，“法律與權(quán)利同時(shí)存在，而法律現(xiàn)象，其本位即是權(quán)利”，〔6〕張知本:《社會(huì)法律學(xué)》，上海法學(xué)編譯社1931年版，第54頁?！胺杀疚恢毡橛^念為權(quán)利。故以法律為權(quán)利之規(guī)定，法律學(xué)為權(quán)利之學(xué)，乃現(xiàn)代學(xué)者間之通說”?！?〕歐陽奚谷:《法學(xué)通論》，上海會(huì)文堂編譯社1933年版，第241頁。新中國(guó)成立后到20世紀(jì)80年代，學(xué)界不再談本位問題，但一般認(rèn)為，這時(shí)強(qiáng)調(diào)法律是統(tǒng)治階級(jí)的意志，實(shí)際上是以權(quán)力為本位的?！?〕參見童之偉:“權(quán)利本位說再評(píng)議”，載《中國(guó)法學(xué)》2000年的6期，第47-65頁。20世紀(jì)80年代初，開始有人從權(quán)利義務(wù)的角度思考法律問題，到20世紀(jì)80年代后期，就明確提出了法律應(yīng)以權(quán)利為本位的問題。法學(xué)界對(duì)權(quán)利問題的討論在80年代后期達(dá)到高潮。1988年6月，在長(zhǎng)春召開了全國(guó)首次法學(xué)基本范疇研討會(huì)，與會(huì)者提出了“法的本位”問題，此后，法律是以權(quán)利為本位還是以義務(wù)為本位，就成為法理學(xué)研究的熱點(diǎn)問題之一，《求是》雜志、《中國(guó)法學(xué)》、《法學(xué)》、《政治與法律》等重要刊物都參與了討論。在討論中形成了三種觀點(diǎn)，一是主張權(quán)利本位，認(rèn)為權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，改革開放后的法制結(jié)構(gòu)就是要以權(quán)利為本位的新結(jié)構(gòu)取代過去以義務(wù)為本位和以刑為主的舊結(jié)構(gòu)，社會(huì)主義法是新型的權(quán)利本位法。〔1〕張文顯:“‘權(quán)利本位'之語義和意義分析——兼論社會(huì)主義法是新型的權(quán)利本位法”，載《中國(guó)法學(xué)》1990年第4期。二是主張義務(wù)本位，認(rèn)為“法作為社會(huì)控制、規(guī)范手段，主要通過義務(wù)性規(guī)范來實(shí)現(xiàn)自己試圖達(dá)到的目的”，“面對(duì)著傾向于任意作為的人，法注意的重心應(yīng)放在義務(wù)規(guī)范以及違反這一義務(wù)規(guī)范所遭致的不利后果的設(shè)定上”?！?〕張恒山:“論法以義務(wù)為重心”，載《中國(guó)法學(xué)》1990年第5期。三是主張權(quán)利義務(wù)并重，沒有以誰為本位的問題，認(rèn)為沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的。〔3〕封曰賢:“‘權(quán)利本位說'質(zhì)疑”，載《中國(guó)法學(xué)》1990年第6期。對(duì)權(quán)利本位問題的討論，無論結(jié)論如何，對(duì)法的精神轉(zhuǎn)向都會(huì)產(chǎn)生重要的作用，有助于提升權(quán)利在法律中的地位和作用，通過制度對(duì)權(quán)利的肯定和尊重，達(dá)到培育人們權(quán)利意識(shí)的目的。只有當(dāng)社會(huì)有了普遍的權(quán)利意識(shí)與訴求，才會(huì)產(chǎn)生對(duì)法治的渴望，引發(fā)出對(duì)權(quán)力的制度規(guī)制。對(duì)權(quán)利本位問題的討論，實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)力本位的挑戰(zhàn)，意味著對(duì)法律精神價(jià)值和制度結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。對(duì)權(quán)利的承認(rèn)和尊重，是社會(huì)制度建構(gòu)的精神價(jià)值所在，是社會(huì)走向法治的前提和關(guān)鍵。在此后的歷史進(jìn)程中，權(quán)利問題一直受到人們的關(guān)注，成為學(xué)界研究的重點(diǎn)，成為制度建構(gòu)中所不能忽略的問題。

對(duì)人治和法治問題的大討論，打開了通向政治法治化的理論之門。在中國(guó)，要從觀念上否定人治是不容易的，從制度上解決人治問題更難。經(jīng)過人治和法治問題的大討論，從觀念上解決了要法治不要人治的問題，但制度層面的問題還沒有完全解決，政治制度的法治化恰恰就是政治法存在的依據(jù)和要解決的核心問題，是當(dāng)代社會(huì)對(duì)政治法的基本價(jià)值訴求。對(duì)政治法而言，法治的確立是至關(guān)重要的因素，沒有法治的觀念指引，就不可能有真正的政治法。

能夠提出人治和法治的問題，本身就意味著進(jìn)步。如果在社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程中，我們始終只是籠統(tǒng)地提加強(qiáng)民主與法制，中國(guó)的法制建設(shè)就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。雖然從20世紀(jì)70年代末開始，伴隨十一屆三中全會(huì)的東風(fēng)，中國(guó)學(xué)界就開展了人治和法治問題的討論，〔4〕張晉藩、曾憲義:“人治與法治問題初探”，載《學(xué)習(xí)與探索》1979年第5期。但將法治的本質(zhì)內(nèi)涵開掘到奠基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，則是20世紀(jì)90年代的事，在90年代的法治探索中，不但從思想理論上理順了政府權(quán)力與法律的關(guān)系，而且明確了黨遵守法律的道理，理順了黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律的關(guān)系，從理論上建構(gòu)了法律的至上性權(quán)威。這集中體現(xiàn)于“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本方略的確立，標(biāo)志著法治從理論探討到社會(huì)實(shí)踐的推進(jìn)。

有平等才有權(quán)利，有權(quán)利才有法治，有法治才有對(duì)政治活動(dòng)的法律調(diào)節(jié)與規(guī)制，這是政治法得以產(chǎn)生的基本邏輯。我們從平等走到了權(quán)利，從權(quán)利走到了法治，但我們到達(dá)的只是理論法治和精神法治，離實(shí)際的社會(huì)法治和政治法治還很遠(yuǎn)。盡管我們啟動(dòng)了法治的制度建設(shè)工程，但我們的民事法律制度、行政法律制度、刑事法律制度等都沒有全面法治化，社會(huì)生活也沒有實(shí)現(xiàn)法治化，政治法律制度建設(shè)的法治化問題雖然開始受到人們的關(guān)注，但主要集中于一些專題性和專門性問題的研究，如研究各類國(guó)家權(quán)力法治化、黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化等，對(duì)政治法律調(diào)節(jié)的原則與方法等基礎(chǔ)理論問題，對(duì)如何全面實(shí)現(xiàn)政治法治化等問題則缺乏應(yīng)有的研究，這就構(gòu)成政治法研究的邏輯起點(diǎn)并預(yù)示其方向。

從民主政治的角度看，其內(nèi)在邏輯也必然是法治政治。對(duì)民主內(nèi)涵的理解有兩個(gè)不同的層面，一是從理由和依據(jù)的角度，二是從現(xiàn)實(shí)制度安排的層面。近代民主的概念是根據(jù)權(quán)力的來源來界定民主的含義，較多地集中于論證民主的社會(huì)依據(jù)和可能性，對(duì)具體的制度安排缺乏現(xiàn)實(shí)層面的研究，是一種理性主義民主觀?，F(xiàn)代民主觀在肯定“主權(quán)在民”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從政府產(chǎn)生和運(yùn)行的程序來界定民主概念，表現(xiàn)為一種經(jīng)驗(yàn)的、制度的和程序的民主觀。在這種民主觀下，有的強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為“民主的方法是作出政治決定的一種制度安排，在這種制度安排中，個(gè)人通過爭(zhēng)取人民手中的選票而得到作出決定的權(quán)力”。〔1〕應(yīng)克夏主編:《西方民主史》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第475頁。有的強(qiáng)調(diào)參與，認(rèn)為“民主的意義不在于多數(shù)人統(tǒng)治或少數(shù)人統(tǒng)治，而在于群眾的廣泛參與”。〔2〕鄒永賢等:《現(xiàn)代西方國(guó)家學(xué)說》，福建人民出版社1993年版，第440頁。還有的則既強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)又強(qiáng)調(diào)參與，認(rèn)為評(píng)判政治體制是否民主依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)涉及兩個(gè)維度，“一個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)是參與”?！?〕[美]塞繆爾·亨廷頓:《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998年版，第5頁。其實(shí)，競(jìng)爭(zhēng)和參與是同一政治過程的兩個(gè)方面，從國(guó)家層面看，是競(jìng)爭(zhēng)的過程，從公民的角度則是參與的過程，二者是統(tǒng)一的。民主的基礎(chǔ)和依據(jù)是“主權(quán)在民”，民主必須外化為保證民眾參與的制度，沒有參與的制度保障就不成其為民主。因此，民主必然是制度化、法律化的，現(xiàn)代政治的基本內(nèi)涵和價(jià)值就在于民主和法治的統(tǒng)一。我國(guó)鑒于過去存在片面強(qiáng)調(diào)民主而忽視法治的政治傳統(tǒng)，黨和政府在建構(gòu)社會(huì)主義民主政治時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主政治的要義是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一”。中共“十七大”對(duì)民主政治制度化、規(guī)范化、程序化問題給予了極大關(guān)注，體現(xiàn)出對(duì)政治過程的法治化追求。

三、中國(guó)政治法治化研究與實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)反差

經(jīng)過20世紀(jì)80～90年代的思想啟蒙，已經(jīng)從思想理論上解決了要不要法治的問題，依法治國(guó)這一治國(guó)方略的確立，標(biāo)志著法治從思想理論到制度實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。把法治思想貫徹于各項(xiàng)法律制度成為21世紀(jì)法治建設(shè)最為艱巨的任務(wù)。如果說以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的當(dāng)今社會(huì)，法治建設(shè)的重心在民事領(lǐng)域，那么，法治建設(shè)的難點(diǎn)必然是在政治和行政領(lǐng)域。當(dāng)我們用法治思想來思考政治問題時(shí)，憲法和政治法必然成為政治法治化的邏輯重點(diǎn)。多年來，人們注重對(duì)憲法問題的研究，重視憲政實(shí)踐，而作為重要部門法的政治法理論與實(shí)踐明顯滯后。

政治領(lǐng)域法治化有三個(gè)聚焦點(diǎn)，一是國(guó)家制度的原則與架構(gòu)要通過法律來確定;二是國(guó)家政治行為要有法律的控制;三是公民政治參與行為要實(shí)現(xiàn)法律的調(diào)節(jié)。第一個(gè)聚焦點(diǎn)首先要通過憲法來解決，憲法解決的就是國(guó)家的制度原則和制度架構(gòu)問題。憲法改革是政治法治化不能繞過的問題，沒有合理的憲法及其在國(guó)家政治建構(gòu)中的權(quán)威作用，就不可能真正改變政治生活的權(quán)力控制，通過憲法來實(shí)現(xiàn)政治與社會(huì)變革，不失為一條有效的路徑選擇。第二和第三個(gè)聚焦點(diǎn)則主要通過政治法這一重要部門法的建構(gòu)來解決，政治法主要解決國(guó)家與公民政治行為的法律控制問題，重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民政治權(quán)利在日常政治運(yùn)作中的平衡與制衡。

對(duì)憲政問題的研究可以追溯到古希臘，但現(xiàn)代憲政問題的肇始應(yīng)是英國(guó)1215年的《大憲章》，〔1〕范進(jìn)學(xué)教授認(rèn)為，英國(guó)《大憲章》在世界法律文明史上開創(chuàng)了以成文法的形式限制王權(quán)的先河，其中體現(xiàn)出來的法律至上、王權(quán)有限的憲政精神為英國(guó)經(jīng)驗(yàn)式憲政理論與實(shí)踐的形成與發(fā)展埋下了種子。參見范進(jìn)學(xué):“論憲政的概念”，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2003年第1期。經(jīng)過17～18世紀(jì)啟蒙思想家的思想啟蒙，立憲政府的思想觀念在18世紀(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位。人們?cè)谒枷雴⒚芍袕?qiáng)烈感受到國(guó)家與社會(huì)之間的矛盾和國(guó)家權(quán)力被濫用的可能性，控制國(guó)家權(quán)力成為這一時(shí)期的思想主題。憲政的矛頭直指國(guó)家權(quán)力，據(jù)意大利著名政治學(xué)家薩托利考證:憲法一詞的現(xiàn)代涵義始于18世紀(jì)，在其當(dāng)時(shí)概念化的過程中，“憲法”或許是由博林希羅克首先使用的，該詞實(shí)際上只是在1776～1787年間的適用才真正獲得其基礎(chǔ)和確切含義。他指出，隨著王權(quán)絕對(duì)主義時(shí)代的衰落，人們開始尋找一個(gè)詞匯，以表示用以控制國(guó)家權(quán)力之運(yùn)作的種種技術(shù)。美國(guó)人解決了這一爭(zhēng)議，結(jié)果這個(gè)詞就是“憲法”，而美國(guó)的整個(gè)傳統(tǒng)是把“憲法”理解為實(shí)現(xiàn)“有限政府”的一種工具?！?〕[意]薩托利:“憲政疏議”，曉龍譯，載《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》，三聯(lián)書店1995年版，第113頁。使國(guó)家權(quán)力受法律約束，建立分權(quán)、制衡和民主的政治制度結(jié)構(gòu)，成為西方憲政的理想與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了從理論到制度實(shí)踐的轉(zhuǎn)換。此其一。其二，通過憲法來推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，是憲政思想的另一邏輯，這在美國(guó)憲法的序言中表達(dá)得非常清楚:“我們美利堅(jiān)合眾國(guó)人民，為建立更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國(guó)內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福，特為美利堅(jiān)合眾國(guó)制定本憲法?！泵绹?guó)學(xué)者布魯斯·阿克曼(Bruce Arnold Ackerma)在《我們?nèi)嗣?憲法變革的原動(dòng)力》中提出的憲法政治和常態(tài)政治的二元政治觀也體現(xiàn)了這一思想軌跡?！?〕[美]布魯斯·阿克曼:《我們?nèi)嗣?憲法變革的原動(dòng)力》，孫文愷譯，法律出版社2003年版。

在中國(guó)，通過憲法來實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革是近代以來政治變革的特點(diǎn)，憲政成為政治變革的基本目標(biāo)和方向，對(duì)憲政問題的研究成為各個(gè)時(shí)期理論研究的熱點(diǎn)，許多問題都被歸入憲政問題進(jìn)行研究，如市民社會(huì)、憲政的目的、憲政的原則、憲政的精神、憲政的核心、憲政與民主、憲政與人權(quán)、憲政與法治、憲政的國(guó)家結(jié)構(gòu)等問題。許多知名學(xué)者開展了對(duì)憲政問題的研究，對(duì)憲政提出了不同的觀點(diǎn)和看法，如張友漁先生認(rèn)為，“所謂憲政就是拿憲法規(guī)定國(guó)家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無論誰都不許違反或超越這些規(guī)定而自由行動(dòng)的這樣一種政治形態(tài)”。〔4〕張友漁:《憲政論叢》上冊(cè)，群眾出版社1986年版，第100頁。許崇德教授認(rèn)為，憲政是實(shí)施憲法的民主政治。〔5〕許崇德:“社會(huì)主義憲政的不平凡歷程”，載《中國(guó)法學(xué)》1994年第5期。郭道暉教授認(rèn)為:憲政是以實(shí)行民主政治和法治原則，以保障人民的權(quán)力和公民的權(quán)利為目的，創(chuàng)制憲法(立憲)、實(shí)施憲法(行憲)和維護(hù)憲法(護(hù)憲)、發(fā)展憲法(修憲)的政治行為的運(yùn)作過程，“民主、人權(quán)和法治”是憲政三個(gè)最基本的要素。〔1〕郭道暉:“憲政簡(jiǎn)論”，載《法學(xué)雜志》1993年第5期。杜鋼建教授認(rèn)為:憲政的直接目標(biāo)在于自由，憲政問題在近代歷史上提出原本是為了保障自由?！?〕杜鋼建:“新憲政主義與政治體制改革”，載《浙江學(xué)刊》1993年第1期。學(xué)界不但在憲政的概念問題上存在多種觀點(diǎn)，而且還就憲政的基礎(chǔ)、憲政的目的、憲政的原則、憲政的精神、憲政的核心、憲政與人權(quán)、憲政與法治等問題進(jìn)行了積極的探討。憲法政治的概念又從一個(gè)新的視角凸顯憲法的社會(huì)作用。不過，盡管憲政問題一直是研究的熱點(diǎn)問題，但在政治實(shí)踐中，并沒有形成通過憲法引領(lǐng)政治與社會(huì)變革的制度機(jī)制，即對(duì)憲法問題的研究并沒有極大地促進(jìn)政治法治化的制度實(shí)踐，憲法政治的思想并不突出，缺乏限權(quán)的制度實(shí)踐，存在一個(gè)從理論研究到現(xiàn)實(shí)制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)換問題。

在憲法成為研究熱點(diǎn)的同時(shí)，政治法在某種程度上受到冷遇，連部門法地位都沒有得到全面承認(rèn)，更不用說開展全面系統(tǒng)的研究。政治法研究成果極為有限。作為憲法價(jià)值的重要載體，作為政治法治化的重要環(huán)節(jié)，忽視對(duì)政治法的研究在法治建設(shè)過程中是不正常的。沒有政治法在價(jià)值和體制上的配合，憲法的作用勢(shì)必很難發(fā)揮，憲政和法治的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。

法律的職責(zé)是調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，規(guī)范社會(huì)行為。在廣義的政治領(lǐng)域，除行政法律規(guī)范相對(duì)比較健全外，其它都不怎么引人注意，許多政治關(guān)系沒有法律調(diào)節(jié)，政治行為缺乏法律規(guī)范，主要的調(diào)節(jié)工具仍然是權(quán)力和政策，對(duì)相關(guān)問題的研究和制度實(shí)踐都顯得比較落后。在政治行政二分成為潮流的今天，〔3〕最早提出政治與行政二分的是美國(guó)學(xué)者威爾遜，他認(rèn)為:行政與政治不同，“政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)”。參見[美]伍德羅·威爾遜:“行政研究”，載美國(guó)《政治科學(xué)季刊》1987年6月號(hào)。政治與行政二分原則在古德諾那里得到了系統(tǒng)的理論闡發(fā)。他認(rèn)為，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，前者謂之政治，后者謂之行政”。參見[美]古德諾:《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版，第12頁。行政法治不等于政治法治，只研究行政法治是不夠的。

政治法治化要從思想化為制度現(xiàn)實(shí)，必然意味著政治過程的法律調(diào)節(jié)，人們的思想邏輯也就從說明政治為什么需要法治轉(zhuǎn)向論證如何實(shí)現(xiàn)法治。當(dāng)人們認(rèn)識(shí)到要對(duì)政治關(guān)系和政治行為進(jìn)行法律調(diào)節(jié)時(shí)，對(duì)這種法律的定性自然就成為一個(gè)問題。有學(xué)者認(rèn)為，憲法就涵蓋政治法，沒有必要有政治法的概念。〔4〕如我國(guó)憲法學(xué)者龔祥瑞先生就認(rèn)為:“憲法就其作用而言，是國(guó)家法，或稱政治法。”“國(guó)家法就是關(guān)于一國(guó)政治制度和國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律，所以，憲法又可稱‘政治法'?！眳⒁婟徬槿?《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版，第28頁。但另有學(xué)者認(rèn)為，憲法和政治法存在本質(zhì)區(qū)別，憲法不能涵蓋和代替政治法，在憲法之下必須要有調(diào)節(jié)政治關(guān)系和政治行為的政治法，提出了政治法的部門法屬性問題。

學(xué)界率先提出政治法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)獨(dú)立法律部門的是吉林大學(xué)的張文顯教授，1994年，他在《法學(xué)研究》第5期發(fā)表了題為《建立社會(huì)主義民主政治的法律體系——政治法應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的法律部門》的文章，對(duì)政治法的部門法屬性進(jìn)行了論證。首先，他論證了政治法的客觀基礎(chǔ)，認(rèn)為民主政治必然導(dǎo)致政治法治。其次，他重點(diǎn)論證了政治法作為部門法的依據(jù)。有沒有明確的調(diào)整對(duì)象，是能否作為獨(dú)立部門法的基礎(chǔ)和依據(jù)。張文顯教授認(rèn)為，政治法有自己獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象，“政治法以政治關(guān)系和政治行為為調(diào)整對(duì)象”，并對(duì)政治關(guān)系和政治行為進(jìn)行了基本的分類。再次，他從實(shí)踐層面論證了政治法產(chǎn)生的必要性。他認(rèn)為，政治穩(wěn)定與發(fā)展需要政治法，消除腐敗和政治體制改革需要政治法，實(shí)現(xiàn)政治價(jià)值平衡也需要政治法，現(xiàn)代政治不能沒有政治法。他還對(duì)把憲法等同于政治法的觀點(diǎn)進(jìn)行了批駁?！?〕張文顯:“建立社會(huì)主義民主政治的法律體系——政治法應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的法律部門”，載《法學(xué)研究》1994年第5期。

2003年，黃文藝在《法制與社會(huì)發(fā)展》撰文繼續(xù)論證政治法的部門法地位，認(rèn)為政治法制建設(shè)相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)而言存在明顯滯后，政治的諸多環(huán)節(jié)、關(guān)系和過程沒有納入法律調(diào)控的軌道。他明確地把政治法當(dāng)作獨(dú)立的部門法，并將政治法劃分為政治主體法、政治行為法、政治關(guān)系法、政治程序法四部分。〔2〕黃文藝:“十六大之后中國(guó)政治法的發(fā)展”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年的4期。試圖建構(gòu)政治法體系。付子堂教授雖然沒有明確提到政治法的部門法屬性，但把政治法治化分解為政治關(guān)系法治化、政治行為法治化、政治發(fā)展法治化和政治問題法治化，〔3〕趙震江、付子堂:“論政治法治化”，載《中外法學(xué)》1998年第3期。涉及到了政治活動(dòng)法律調(diào)節(jié)的特殊性問題，實(shí)際上為政治法的部門法屬性進(jìn)行了論證。

政治法的理論和實(shí)踐在我國(guó)都處于十分薄弱的境地。在理論方面，政治法的原則和價(jià)值等基礎(chǔ)理論問題、政治法在制度上如何與憲法保持一致、政治法與其他部門法如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)等，都沒有進(jìn)行深入全面的研究。政治法的理論研究是法學(xué)領(lǐng)域還沒有開墾的處女地。在實(shí)踐層面，政治法立法、執(zhí)法和司法缺乏制度建設(shè)的力度，相關(guān)立法不完善，在政治關(guān)系和政治行為的調(diào)節(jié)中，法律的作用有限。如在政治關(guān)系方面，幾乎就沒有專門的法律調(diào)節(jié)，除國(guó)家機(jī)關(guān)組織法和基層群眾自治組織法對(duì)不同組織的關(guān)系有所涉及外，許多重要的政治關(guān)系缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，如執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、政黨關(guān)系、政治團(tuán)體與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、公民和國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、中央和地方的多重性關(guān)系等，幾乎沒有可依據(jù)的法律來處理，只能沿襲習(xí)慣或根據(jù)行政性指令來處理。在政治行為方面，除立法行為有《立法法》規(guī)范，選舉人大代表的行為有《選舉法》規(guī)范，公民的集會(huì)游行示威有《集會(huì)游行示威法》規(guī)范，其他應(yīng)該要由法律進(jìn)行規(guī)范的政治行為卻沒有專門的法律進(jìn)行規(guī)范，如國(guó)家重大決策、官員的選拔和罷免、公民的參政行為等。國(guó)家權(quán)力和公民政治權(quán)利的運(yùn)行過程都缺乏有效的法律規(guī)范，導(dǎo)致權(quán)力濫用現(xiàn)象比較突出，公民權(quán)利被虛化，對(duì)政治的影響有限，反映了我國(guó)政治領(lǐng)域法制建設(shè)的不足。這與政治領(lǐng)域強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)性不無關(guān)聯(lián)，許多政治制度與國(guó)家意識(shí)形態(tài)有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不是一個(gè)單純的法律問題。同時(shí)，許多政治關(guān)系和政治行為一直是通過權(quán)力與政策來調(diào)節(jié)和控制，要實(shí)現(xiàn)向法律調(diào)節(jié)的過渡不是件容易的事。從思想上接受法治的觀念易，但要將其用于變革關(guān)系切身利益的制度和關(guān)系，就不是一件簡(jiǎn)單的事，政治法的發(fā)展必然遭遇困境。目前，學(xué)界對(duì)政治領(lǐng)域法律問題的研究主要集中于組織法，對(duì)一些重要但具有政治敏感性問題的研究采取回避態(tài)度，對(duì)政治法治的實(shí)現(xiàn)也是極為不利的。

近些年學(xué)界提出了法政治學(xué)的概念，開展了法政治學(xué)研究，使法律和政治的關(guān)系進(jìn)入了深層次的理性思考和理論建構(gòu)，亦是非常有價(jià)值和意義的，而且法政治學(xué)與政治法學(xué)也是有其內(nèi)在聯(lián)系的。但法政治學(xué)的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)是廓清政治與法律的關(guān)系，其研究對(duì)象是具有政治與法律雙重屬性的社會(huì)現(xiàn)象及其規(guī)律，正如卓澤淵教授所言:“創(chuàng)立法政治學(xué)的客觀依據(jù)在于，法律和政治之間具有密切關(guān)系……。這些為法政治學(xué)的創(chuàng)立提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”〔1〕卓澤淵:《法政治學(xué)》，法律出版社2005年版，自序第2頁。而政治法學(xué)是以政治法治化為導(dǎo)向，研究人類政治活動(dòng)的法律調(diào)節(jié)，其立足點(diǎn)是政治關(guān)系和政治行為的法律調(diào)控;政治法“是有關(guān)政治關(guān)系、政治活動(dòng)的可操作的、可適用的規(guī)則、原則和概念體系”?！?〕張文顯:“建立社會(huì)主義民主政治的法律體系——政治法應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的法律部門”，載《法學(xué)研究》1994年第5期。因此，法政治學(xué)還不能代替政治法(確切而言政治法治化問題)的研究，法政治學(xué)和政治法學(xué)畢竟是兩個(gè)不同的概念，二者在研究對(duì)象、立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)上都有所不同。而且我們認(rèn)為，在學(xué)科歸類上，法政治學(xué)屬于理論法學(xué)或法理學(xué)，政治法學(xué)則應(yīng)歸屬部門法學(xué)，二者也不宜混同。

在實(shí)踐層面，基于權(quán)力制衡和腐敗治理的需要，政治法也是法治邏輯的內(nèi)在必然。近年來，學(xué)界日漸重視政治法問題的研究，包括研究黨內(nèi)法規(guī)對(duì)政治變革的作用，都是極具價(jià)值的。通過政治法的完善推動(dòng)政治過程的理性化和規(guī)范化，達(dá)成政治與社會(huì)的連接和互動(dòng)，在規(guī)范政治權(quán)力邊界的同時(shí)極大激發(fā)社會(huì)的主動(dòng)性和積極性，不但是政治改革的內(nèi)在邏輯，也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要方向。

周祖成，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授。