□ 胡錦光

依法治國是當(dāng)代中國的必然選擇

□ 胡錦光

十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好的實現(xiàn)。經(jīng)過30多年改革開放，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化、發(fā)展和進步，傳統(tǒng)的管理思維和方式因失去了發(fā)揮作用的基礎(chǔ)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)代中國的實際情況。當(dāng)代中國由單一利益的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣娴纳鐣?、由單一社會核心價值觀的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鐣诵膬r值觀的社會、由計劃經(jīng)濟體制的社會轉(zhuǎn)變社會主義市場經(jīng)濟體制的社會、由禁止人口流動的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谧杂闪鲃訛槌B(tài)的社會、由缺乏人權(quán)意識的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槿藱?quán)意識增強的社會、由政府公信力極強的社會轉(zhuǎn)變?yōu)檎帕^低的社會、由政府公職人員不太濫用公權(quán)力的社會轉(zhuǎn)變?yōu)闉E用公權(quán)力猖獗的社會等，這些社會變化的基本特征，都要求增強憲法法律的權(quán)威、形成以憲法為核心的統(tǒng)一的社會主義法律體系，以法治思維和法治方式處理問題，把法治作為治國理政的基本方式。

依法治國 利益多元化 公權(quán)力 核心價值觀 憲法監(jiān)督制度

中國共產(chǎn)黨在17年前就明確提出要實行法治，1999年憲法修正案增加“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的條款，黨的十八大提出將法治作為“治國理政的基本方式”，十八屆三中全會《決定》要求領(lǐng)導(dǎo)干部“以法治思維和法治方式”處理矛盾和糾紛、提高維護穩(wěn)定的能力，十八屆四中全會專門就全面推進依法治國作出決定。我認(rèn)為，學(xué)習(xí)領(lǐng)會、貫徹落實四中全會《決定》精神，首先必須理解在中國社會發(fā)展的現(xiàn)階段為什么必須選擇依法治國這一重大基本問題。

一、傳統(tǒng)的管理思維和方式落后于中國社會發(fā)展實際需要

1949年以后的相當(dāng)長時間里，我國實行計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下，不僅僅在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵭杏媱?，而且在所有領(lǐng)域都按照計劃的思維和方式進行管理。計劃分為指導(dǎo)性計劃和指令性計劃，而起決定性作用的是指令性計劃，指令性計劃即命令。所謂計劃的思維和方式，即命令的思維和方式。當(dāng)然，也輔之以革命的思維和運動的方式、思想動員和說服教育。命令與服從是相對應(yīng)的思維和方式，因此，我國在相當(dāng)長的時間里，是按照命令與服從的思維和方式管理國家事務(wù)和社會事務(wù)。

這一思維和方式之所以在當(dāng)時能夠起作用，能夠維持中國社會的基本秩序，民眾之所以服從政府的命令，其主要根據(jù)有三：

一是政府對民眾人身自由的控制，并且通過控制人身自由，以控制民眾的社會地位、經(jīng)濟地位、政治地位及思想。政府首先按照戶籍將民眾分為兩部分即城市居民和農(nóng)民，農(nóng)民不允許到城市，允許城市居民到農(nóng)村，但因為城市與農(nóng)村之間在物質(zhì)上的巨大差異，城市居民不可能愿意到農(nóng)村去①期間，城市居民被迫到農(nóng)村去過幾批人：（1）知識青年上山下鄉(xiāng)；（2）干部下放；（3）各類工作組等。這些人對于到農(nóng)村去的政策基本上持不滿態(tài)度，不滿的典型說法是到農(nóng)村住“牛棚”。，形成城鄉(xiāng)隔離、城鄉(xiāng)社會二元結(jié)構(gòu)。再將城市居民每人安排在一個固定的單位，沒有自由職業(yè)，若要從此單位調(diào)往彼單位，只能政府決定而自己沒有選擇權(quán)②這一背景下，當(dāng)年質(zhì)問他人最有力的一句話是“你是哪個單位的？”；將農(nóng)民固定在一個生產(chǎn)小隊，沒有自由職業(yè)③在政社合一的人民公社體制下，每一個農(nóng)民必須參加生產(chǎn)小隊的勞動，只有少量的自留地。。民眾如同棋盤上的棋子，被政府安排在社會的一個特定位置，人口不流動是當(dāng)時社會的常態(tài)。

二是政府可以不依據(jù)法律程序加于民眾一個身份，如“右派”、“新生資產(chǎn)階級分子”、“走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派”、“臭老九”、“落后分子”、“地主”、“富農(nóng)”、“反革命”、“現(xiàn)行反革命”、“反革命分子”、“敵特嫌疑分子”、“敵特分子”、“反動學(xué)術(shù)權(quán)威”等等。這一身份沒有期限、沒有明確的待遇，一旦獲得這一身份，實際上等于落入社會底層④這一身份與判刑不同。同時寫入檔案，而檔案不與本人見面。。這一身份獲得后難以摘除，如“右派分子”，在經(jīng)過努力改造之后，摘除右派帽子后仍然是“摘帽右派”，與他人照樣存在差別⑤判刑之后屬于勞改犯，服刑期滿之后為“勞改釋放犯”。。

三是當(dāng)年的民眾無限信任政府、無比信賴政府，政府的任何作為都被認(rèn)為是為了民眾的福祉。即使政府的行為損害自己的利益，仍然理解為“娘錯打了孩子”⑥1 9 9 4年起草《中華人民共和國國家賠償法》時，一些人對于國家賠償不可思議，即是這一思維的反映。。因此，政府可以通過號召、社論傳達自己的意圖。1958年8月24日毛主席在北戴河說：“民法、刑法有那么多條，誰記得了？憲法是我參加制定的，我也記不得。我們基本上不靠那些，主要靠決議開會，一年搞4次，不能靠民法、刑法來維持秩序。我們每次的決議都是法，開一個會也是一個法?！焙髞恚飨鞔_指出：“要人治，不要法治?！度嗣袢請蟆芬黄缯?，全國執(zhí)行，何必要什么法律?！闭阅軌虿捎萌绱朔绞骄S持秩序，民眾的無限信任是其中非常重要的因素。

而改革開放以后的中國社會，上述計劃思維和方式的三個根據(jù)均不復(fù)存在，也就決定了這一管理思維和方式在今天的中國不可能奏效。

二、利益多元化要求必須予以法治調(diào)整

經(jīng)過經(jīng)濟改革，中國社會由單一利益的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣娴纳鐣?。通過經(jīng)濟體制改革形成了經(jīng)濟形式多元化，由經(jīng)濟形式多元化形成了經(jīng)濟利益多元化，由經(jīng)濟利益多元化形成了政治利益多元化，由政治利益多元化形成了思想多元化、價值觀多元化?？梢哉f，利益多元化是今天中國社會的基本特征。四中全會決定指出，“我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有”，即是這一多元利益社會的反映和表現(xiàn)；人們經(jīng)常說，今天是中國社會的矛盾“高發(fā)期、突發(fā)期”，也是這一多元利益社會的反映和表現(xiàn)。實際上，矛盾“高發(fā)期、突發(fā)期”的表述并不確切，矛盾是由利益之間的沖突而形成，只要存在不同利益必然存在矛盾沖突。在利益多元化的社會，如果沒有找到妥善調(diào)整利益關(guān)系的機制，矛盾永遠(yuǎn)是高發(fā)、突發(fā)的，而并不存在期限問題。

在單一利益的社會，發(fā)生社會矛盾沖突的可能性非常小，同時，以一種簡單的方式即可解決。何況在那樣一種社會背景之下，只需要以行政命令的手段和方式即可以輕而易舉地解決。而在多元利益的社會背景下，調(diào)整多元利益之間關(guān)系的機制只能是憲法法律。憲法是社會各種政治力量對比關(guān)系的集中體現(xiàn)，法律是社會各種政治力量對比關(guān)系的具體體現(xiàn)。面對高發(fā)、突發(fā)的社會矛盾糾紛，我國已經(jīng)嘗試了大接訪、大調(diào)解、信訪、高壓式維穩(wěn)、甚至關(guān)押等方式，實踐證明，這些方式都不能夠有效地解決社會矛盾糾紛。

在承認(rèn)多元利益合法存在的前提下，必須尊重這些多元利益①十八屆四中全會《決定》指出，依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。必須以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護，清理有違公平的法律法規(guī)條款。，建立充分有效的利益表達機制，使得不同的利益主體都可以通過這些表達機制去反映自己的利益訴求②十八屆四中全會《決定》指出，健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。，在此基礎(chǔ)上，通過民主機制和民主程序制定憲法法律，由憲法法律以權(quán)利義務(wù)的形式去界定多元利益之間的各自邊界，即由憲法法律將多元利益的權(quán)利義務(wù)邊界固化，再由憲法法律去調(diào)整多元利益之間的關(guān)系，因為憲法法律是多元利益之間的平衡器。唯此才能妥善調(diào)整多元利益之間的關(guān)系，減少社會矛盾和糾紛。四中全會《決定》指出，構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預(yù)警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。

同時，解決多元利益之間的矛盾糾紛必須也只能依據(jù)憲法法律。四中全會《決定》指出：“健全依法維權(quán)和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題?！薄敖∪鐣芗m紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能?！钡?，憲法法律在我國還不具有足夠的權(quán)威性，在解決社會矛盾糾紛方面未能發(fā)揮出應(yīng)有的功能和作用。

以法律的實施為例。習(xí)近平總書記指出，法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。全國人大及其常委會所制定的法律無論文字多么精美、體系多么完整，仍然屬于紙面上的條文。終極意義上說，真正的法律是法院的裁判文書。如何才能讓紙面上的法律成為真正的法律，唯有司法機關(guān)在審理案件時其眼睛里只有紙面上的法律；如何才能讓法官眼睛里只有法律，唯有司法機關(guān)具有權(quán)威和獨立性?！肮欠ㄖ蔚纳€。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”［1］在國家機關(guān)中設(shè)置司法機關(guān)的目的就是為了解決糾紛，因此，司法機關(guān)的基本功能就是解決社會矛盾糾紛。但是，作為專門解決矛盾糾紛的司法機關(guān)，其解決矛盾糾紛的能力較弱，它們不完全能夠依據(jù)法律解決矛盾糾紛。其主要原因有三：一是一些司法制度自身存在缺陷，嚴(yán)重影響了司法公信力；二是司法機關(guān)因為不獨立，受到其他國家機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，也受到法院內(nèi)部的不當(dāng)干預(yù)；三是司法權(quán)威性不夠。因此，四中全會的《決定》主要從以上三個方面強化司法機關(guān)解決矛盾糾紛的能力，力圖使司法能夠成為我國解決社會矛盾糾紛的主渠道。關(guān)于司法制度，四中全會《決定》做出了以下改革：（1）改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。（2）司法機關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)。（3）強化訴訟過程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護辯論權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度。完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制。（4）推進審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。（5）推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認(rèn)定證據(jù)、保護訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。關(guān)于審判獨立，四中全會《決定》做出了以下改革：（1）完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。（2）任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。（3）建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分。（4）優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度①十八屆三中全會決定指出，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。。（5）改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。關(guān)于司法權(quán)威，四中全會《決定》做出了以下改革：（1）健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定。（2）加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。

再以憲法實施和憲法監(jiān)督制度為例。憲法實施是保證憲法具有生命和權(quán)威的唯一途徑②習(xí)近平總書記指出：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。－－2 0 1 2年在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行3 0周年大會上講話。。而憲法實施的基本方式是憲法適用，包括直接適用和間接適用。憲法直接適用的基本方式是有立法權(quán)的國家機關(guān)依據(jù)憲法制定規(guī)范性法律文件，使憲法規(guī)范具體化、制度化。在這一適用方式中，“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！保?］沒有完全“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！保?］憲法間接適用的基本方式是通過法律的適用而獲得適用。在這一適用方式下，適用法律的國家機關(guān)必須學(xué)習(xí)憲法、理解憲法、領(lǐng)會憲法，才能從憲法層面去理解法律，才能更全面、透徹地理解法律、適用法律③我國絕大多數(shù)法律第一條規(guī)定：“本法依據(jù)憲法制定”?！耙罁?jù)憲法”包括依據(jù)憲法的立法授權(quán)、依據(jù)憲法規(guī)定的立法程序、依據(jù)憲法的理念、依據(jù)憲法的原則、依據(jù)憲法規(guī)范的含義等。既然法律是依據(jù)憲法制定的，體現(xiàn)了憲法的理念、原則等，當(dāng)然就必須首先理解憲法、學(xué)習(xí)憲法。最高人民法院向全國法院發(fā)布通知，要求法官在判決書中不得引用憲法，是與憲法間接適用的要求相違背的。，而不僅僅是從法律層面理解法律。但是，目前適用法律的國家機關(guān)還未能形成主動積極地學(xué)習(xí)憲法的風(fēng)氣。

憲法監(jiān)督制度是保證憲法獲得有效實施的唯一方法和途徑，而憲法只有實施才能保證憲法的生命和權(quán)威。我國憲法和立法法等依據(jù)我國的具體國情設(shè)計了具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，但是，這一制度在運行中不具有實效性，至今尚未按照這一制度進行過一次違憲審查活動④2 0 0 3年在孫志剛案發(fā)生以后，三博士、五教授曾經(jīng)分別“上書”全國人大常委會要求對國務(wù)院制定的《收容遣送辦法》的合憲性進行審查，而全國人大常委會法制工作委員會未能予以公開受理。2007年69位教授“上書”全國人大常委會要求審查《勞動教養(yǎng)辦法》的合憲性進行審查，也同樣未來能公開受理。。針對這一狀況，四中全會《決定》指出：（1）健全憲法監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。（2）加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。（3）將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。（4）建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。（5）健全憲法解釋程序機制。

我認(rèn)為，我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度在四中全會《決定》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)作以下改進和完善：（1）設(shè)立專門的協(xié)助全國人大及其常委會進行違憲審查的憲法委員會①此議曾由全國人大常委會委員兩次提出議案，但均未能進入全國人大常委會審議討論程序。。全國人大及其常委會作為行使違憲審查權(quán)的機關(guān)，事實上無法進行具體的違憲審查工作?；谶@一實際情況，目前采用的方法是由全國人大專門委員會和全國人大常委會法制工作委員會協(xié)助它們進行具體的違憲審查工作。但是，由不同的專門委員會進行審查，難以保持統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)；專門委員會委員主要由政治家擔(dān)任，違憲審查所需要的法律專業(yè)性不強。（2）明確違憲審查的對象。根據(jù)憲法、立法法、《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》的分散規(guī)定，法律、全國人大和全國人大常委會作出的具有法律效力的決定決議、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋和規(guī)章屬于違憲審查的對象②現(xiàn)行規(guī)定未將黨委文件列入違憲審查對象范圍，四中全會決定指出要健全黨內(nèi)法規(guī)體系及審查機制，但審查黨委文件的最高依據(jù)為《中國共產(chǎn)黨黨章》，法治國家、法治社會的基本要求是“法無無權(quán)”，如果黨委的文件違反憲法如何進行審查也需要明確。。因此，需要集中統(tǒng)一規(guī)定違憲審查的對象。同時，現(xiàn)行規(guī)定對于法律的違憲審查如何啟動和審查沒有明確規(guī)定③立法法只規(guī)定全國人大常委會的法律及具有法律效力的決議決定應(yīng)當(dāng)接受全國人大常委會的審查，但立法法第9 0條未規(guī)定啟動審查的主體。。（3）經(jīng)請求啟動違憲審查的主體目前分為兩類：一是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會；二是上述機關(guān)之外的其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民。以保證憲法秩序為目的，第一類主體可以保留。第二類主體資格必須嚴(yán)格限定條件，即實際受害人、窮盡法律救濟、一定時限。（4）立法法第91條規(guī)定了違憲審查程序，但這一程序比較粗糙，不具有可操作性，需要參考司法程序完善啟動的條件、受理審查、受理程序、審理原則（如公開審理原則）、審理程序、決定的形式、決定的效力等。

實施憲法和監(jiān)督憲法實施都需要解釋憲法，但是，由于我國憲法解釋程序機制不健全，我國至今有無憲法解釋及何者為憲法解釋存在極大的爭議，嚴(yán)重影響了我國憲法實施及監(jiān)督憲法實施工作。憲法解釋屬于憲法的有機組成部分，其效力高于法律、法律解釋，與憲法具有同等的效力。在我國，立法權(quán)與憲法解釋權(quán)主體同一，何者為立法，何者為憲法解釋，難以區(qū)分；憲法解釋權(quán)與法律解釋權(quán)主體同一，何者為憲法解釋，何者為法律解釋，難以區(qū)分。同時，因為缺乏實效性的違憲審查，解釋憲法的動力和緊迫性不足。加之，當(dāng)憲法規(guī)范與社會實際不相適應(yīng)時，過于迷信通過憲法修改的方式進行適應(yīng)，而忽視憲法解釋在調(diào)節(jié)兩者之間關(guān)系的特殊作用和功能。自1988年第一次對現(xiàn)行憲法進行修改以來至今已修改了四次，共計31條憲法修正案④美國2 0 0多年來只通過了2 7條憲法修正案。。修改的方式降低了憲法的穩(wěn)定性，進而影響了憲法的權(quán)威性，而解釋的方式可以保持憲法的穩(wěn)定性。未來全國人大必須盡快制定專門的《憲法解釋程序法》，明確以下內(nèi)容：（1）憲法解釋案的提議主體資格⑤現(xiàn)行憲法規(guī)定了提議修改憲法的主體，未規(guī)定憲法解釋案的提議主體。；（2）憲法解釋案的審議程序⑥全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定了法律的審議程序，未規(guī)定憲法解釋案的審議程序。；（3）憲法解釋案的通過程序⑦現(xiàn)行憲法規(guī)定了全國人大常委會通過法律案的程序，但未規(guī)定憲法解釋案的通過程序。；（4）憲法解釋案的格式；（5）憲法解釋案的公布主體和公布載體⑧現(xiàn)行憲法規(guī)定，法律由國家主席公布。但未規(guī)定憲法、憲法修正案及憲法解釋案的公布主體，實踐中，憲法、憲法修正案由全國人大通過并公布；而憲法解釋案由全國人大常委會通過，是由全國人大常委會公布還是由國家主席公布，需要明確。；（6）憲法解釋案的效力。

三、社會核心價值觀需要憲法法律確立和弘揚

任何社會作為一個共同體，都必須捍衛(wèi)某些核心價值，以作為社會的凝聚力，同時作為社會秩序的基礎(chǔ)。質(zhì)言之，社會的核心價值即是社會成員對社會生活和社會秩序的基本追求，因此，是社會成員的共識。作為共同體的社會，如果缺乏核心價值，難以維持基本的社會秩序，難以保證社會的持續(xù)、健康發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，一個國家的文化軟實力，從根本上說，取決于其核心價值觀的生命力、凝聚力、感召力。培育和弘揚核心價值觀，有效整合社會意識，是社會系統(tǒng)得以正常運轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面。歷史和現(xiàn)實都表明，構(gòu)建具有強大感召力的核心價值觀，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系國家長治久安。［2］黨的十八大提出，自由、平等、公正、法治是我們社會的核心價值觀。應(yīng)當(dāng)說，這些核心價值觀是我們社會的正常核心價值觀，應(yīng)該得到弘揚和彰顯。

自由、平等、公正、法治的社會核心價值觀決定了必須依法治國。馬克思說，憲法是人權(quán)保障書；列寧說，憲法是一張寫滿人民權(quán)利的紙。憲法的核心價值就是人權(quán)保障，憲法上的任何制度設(shè)計均是從尊重和保障人權(quán)出發(fā)點的，也以人權(quán)的尊重和保障為依歸。

憲法同時是這些核心價值觀的主要載體。我認(rèn)為，在近代確立人民主權(quán)原則之后，一個社會的核心價值首先在一個國家的憲法中得到確立，并通過立法在法律中獲得進一步充分展開。憲法以權(quán)利清單或者人權(quán)清單的方式規(guī)定了一個國家的公民所應(yīng)當(dāng)具有的基本權(quán)利，包括自由、權(quán)利、平等、公正，憲法并以法治的方式保障這些基本權(quán)利的實現(xiàn)。憲法和法律中的制度即是依據(jù)社會核心價值觀而設(shè)計的，憲法和法律的實施即是弘揚和彰顯社會核心價值觀，反之，如果憲法和法律得不到實施，社會的核心價值觀就得不到弘揚和彰顯。依據(jù)憲法和法律所形成的社會秩序，即是體現(xiàn)社會核心價值觀的秩序，憲法和法律的實施，使得人們能夠生活在體現(xiàn)社會核心價值觀的秩序之中。

在我國，社會核心價值觀已經(jīng)明確并為社會成員所普遍認(rèn)同，同時，體現(xiàn)社會核心價值觀的憲法法律亦基本形成體系。存在的基本問題是，這些憲法法律未能夠得到有效實施，并未完全依據(jù)這些憲法法律形成體現(xiàn)社會核心價值觀的秩序。因此，只有有效實施憲法法律，社會核心價值觀才能夠真正實現(xiàn)。

四、國家治理和社會治理需要形成以憲法為核心的統(tǒng)一規(guī)則體系

任何社會都需要秩序，而秩序的形成和維持都有賴于規(guī)則。規(guī)則統(tǒng)一則秩序統(tǒng)一，規(guī)則統(tǒng)一則規(guī)則穩(wěn)定，規(guī)則穩(wěn)定則秩序穩(wěn)定，規(guī)則具有權(quán)威性則秩序具有權(quán)威性。反之，規(guī)則不統(tǒng)一則秩序不統(tǒng)一，規(guī)則不統(tǒng)一則規(guī)則不穩(wěn)定，規(guī)則不穩(wěn)定則秩序不穩(wěn)定。中國社會在國家治理和社會治理方面，目前存在的主要問題是治理規(guī)則的“雙軌制”，既存在憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章這樣一套規(guī)則，又存在報告、文件、講話、批示那樣一套規(guī)則。兩套規(guī)則并存，而且兩套規(guī)則之間并不一致，有時按照憲法法律法規(guī)規(guī)章治國，有時又按照報告文件講話批示治國；同時，兩套規(guī)則內(nèi)部也不一致，以第一套規(guī)則為例，法規(guī)規(guī)章違反法律如何審查，法律法規(guī)違反憲法又如何審查，在制度層面，合法性審查和違憲審查均存在，但實效性缺失，無法保證這一套規(guī)則內(nèi)部的統(tǒng)一性。第二套規(guī)則內(nèi)部亦不統(tǒng)一，“上有政策，下有對策”的說法即是典型。

要保證一個社會的平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展，保證社會的穩(wěn)定、統(tǒng)一秩序，必須建立統(tǒng)一的規(guī)則體系。因此，必須強化上述第一套規(guī)則體系的權(quán)威，弱化第二套規(guī)則體系的作用，以至于最終形成社會只有第一套規(guī)則體系。社會主義法治體系的第一項重要任務(wù)就是要將兩套規(guī)則體系統(tǒng)一到第一套規(guī)則體系之中，形成具有中國特色的統(tǒng)一的社會主義法律體系。這一套法律體系之所以沒有形成，我認(rèn)為主要原因有三：一是中國封建社會兩千多年以來的人治傳統(tǒng)的影響；二是改革開放之前長期實行的計劃經(jīng)濟體制，在這一體制下，國家權(quán)力并非來自于憲法法律的授予，也并不依據(jù)憲法法律行使，實際上，在這一體制下，憲法法律并不具有發(fā)揮作用的空間；三是對改革開放取得成就的誤解，我國改革開放之初，由于當(dāng)時的特殊情況，改革突破了當(dāng)時實施的一些法律、政策，即進行了所謂的“違法改革。”今天在大力宣傳改革開放偉大成就的同時，并沒有說清當(dāng)時何以可以“違法改革”，而在社會主義法律體系已經(jīng)形成的當(dāng)下為什么必須依法改革。如果基于這一認(rèn)識，憲法法律的權(quán)威性仍然難以確立。習(xí)總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上即指出，以后任何重大改革都必須于法有據(jù)①十八屆四中全會決定繼續(xù)重復(fù)了此一要求。。即是說，未來的任何重大改革必須先立法，再依法改革，就是為了糾正那些可以繼續(xù)“違法改革”的錯誤認(rèn)識。當(dāng)然，全面深化改革必須允許創(chuàng)新，創(chuàng)新就必然突破現(xiàn)行規(guī)定。因此，要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！保?］

同時，這一套規(guī)則體系必須以憲法為核心而建立：（1）從內(nèi)容上說，憲法是國家根本法，規(guī)定了國家根本制度、根本任務(wù)、各項基本制度和基本政策、公民基本權(quán)利，這些都是一個國家最根本性、再核心的內(nèi)容，而法律是以憲法為依據(jù)和基礎(chǔ)的具體制度；（2）從政治上說，憲法是一個國家中各種政治力量對比關(guān)系的集中反映，而法律是一個國家各種政治力量對比關(guān)系在某一個特定領(lǐng)域的具體反映；（3）從效力上說，憲法具有最高法律效力，而法律違反憲法無效。在一個國家中，憲法是國家根本法、社會最高規(guī)則、公民的根本活動準(zhǔn)則。憲法對于國家權(quán)力是不可或缺的，它起著賦權(quán)功能即國家權(quán)力的正當(dāng)性和合法性、保權(quán)功能即保障有效運行、限權(quán)功能即防止濫用；憲法對于公民個人也是不可或缺的，它起著人權(quán)保障功能、界定國家權(quán)力與公民個人權(quán)利關(guān)系功能；憲法對于社會同時也是不可或缺的，它起著確定社會核心價值觀的功能、界定國家權(quán)力與社會主體權(quán)利關(guān)系的功能。

所謂“以憲法為核心”，是指法律法規(guī)規(guī)章既以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)制定，又完全符合憲法的精神、原則和規(guī)范要求，“使每一項立法都符合憲法精神”；［1］憲法既獲得有效實施，又可依據(jù)憲法審查實施憲法的行為是否符合憲法。這樣的國家治理和社會治理才是成熟的、穩(wěn)定的。

五、公權(quán)力的控制需要法治

我認(rèn)為，公權(quán)力濫用是中國社會目前存在的主要問題。公權(quán)力濫用主要表現(xiàn)有三，即以權(quán)謀私、勞民傷財、尸位素餐。之所以說公權(quán)力濫用是中國社會存在的主要問題，是因為中國社會存在的其他問題與公權(quán)力濫用均存在極大的關(guān)聯(lián)。中國社會存在的其他問題包括社會核心價值觀缺失，社會公平的理念沒有獲得充分實現(xiàn)，社會誠信體系未能夠建立，貧富差距巨大，個人權(quán)利沒有充分保障，等。換言之，因為公權(quán)力濫用，損壞了社會核心價值觀、社會公平、社會誠信，侵犯了公民個人的合法權(quán)益，公權(quán)力的不作為導(dǎo)致社會巨大的貧富差距。而公權(quán)力濫用的根本原因是憲法法律沒有權(quán)威。習(xí)近平總書記提出，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。在現(xiàn)階段，憲法法律實際上并沒有把權(quán)力關(guān)進籠子。而制度不把權(quán)力關(guān)進籠子里，權(quán)力就會把制度關(guān)進籠子里。

為什么要把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子？人類社會發(fā)展到今天，公權(quán)力具有不可或缺的積極作用。公權(quán)力主要承擔(dān)著兩項基本功能：一是維持秩序，包括經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序、文化秩序等等；二是提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但同時，公權(quán)力作為分配有限社會資源的特殊強制力，又存在著兩個消極作用：一是腐敗，即絕對的權(quán)力絕對腐敗。所謂絕對的權(quán)力即不受監(jiān)督、約束的權(quán)力。這是一條千古不移甚至萬古不移的真理。二是擴張，即權(quán)力總會行使到遇到界限為止。公權(quán)力由憲法和法律授予，但這不過是公權(quán)力的法律邊界，而公權(quán)力的實際邊界卻需要外在的制約和監(jiān)督力量。質(zhì)言之，公權(quán)力是一把 “雙刃劍”，即公權(quán)力是保障人權(quán)的最有效力量，同時公權(quán)力又可能成為侵犯人權(quán)的最大禍害。

如何發(fā)揮公權(quán)力的積極作用、避免其消極作用，就成為考驗人類政治智慧的巨大難題。在人民主權(quán)原則下，人民能否通過選擇道德品質(zhì)優(yōu)秀的人行使公權(quán)力，以避免公權(quán)力的濫用和擴張呢？這就必須回到一個最基本的問題，即道德品質(zhì)優(yōu)秀的人是否是人，回答當(dāng)然是肯定的。緊接著必須回答第二個問題，人性是什么？當(dāng)然，人性中既有高尚的一面，也有自私的一面。雖然如此，在設(shè)計制度時仍然必須對人性作出假設(shè)。如果假設(shè)人性是高尚的，那么在授予公權(quán)力時就不需要予以監(jiān)督和制約；如果假設(shè)人性是自私的，在授予公權(quán)力的同時就必須予以監(jiān)督和制約。

無數(shù)事實和理論證明，只能假設(shè)人性是自私的，即單純依靠自律是不可行的。在理論上，應(yīng)當(dāng)假設(shè)人性是自私的，其主要依據(jù)有兩點：一是公權(quán)力存在的必要性。按照馬克思主義的基本原理，社會發(fā)展到最高階段即共產(chǎn)主義社會，雖然社會仍然存在大量的公共事務(wù)，但因物質(zhì)極大豐富、人們的思想覺悟極大提高，國家消亡、國家權(quán)力也不需要存在。在人類社會發(fā)展的現(xiàn)階段，無人會否認(rèn)國家及國家權(quán)力存在的必要性。國家及國家權(quán)力存在的必要性說明現(xiàn)階段物質(zhì)并不極大豐富、人們的思想覺悟并不極大提高。二是法律存在的必要性?，F(xiàn)階段也無人會否認(rèn)法律存在的必要性。法律的內(nèi)容實際上是維持社會秩序的最低道德，法律即是對這些最低道德的確認(rèn)。為什么要以強制的方式對這些最低道德作出規(guī)定并要求所有社會成員必須遵守？實際上是意味著有部分社會成員連這些最低道德要求都是做不到的。

客觀上，人民無法直接行使所有的公權(quán)力，換言之，人民必須將大部分公權(quán)力委托給自己選擇的代理人行使，否則，公權(quán)力無法正常履行其功能。人民在選擇代理人時，當(dāng)然會選擇道德品質(zhì)優(yōu)秀的人作為自己的代理人，但這些優(yōu)秀的代理人畢竟也是人，他們的人性中也具有自私性的一面。當(dāng)他們在實際掌握公權(quán)力后，面對公權(quán)力所能夠帶來的巨大利益誘惑時，能否通過自律仍然保持道德品質(zhì)的優(yōu)秀性，是十分令人懷疑的。因此，人民的代理人也是一把“雙刃劍”，即人民不選擇代理人，公權(quán)力實際無法正常行使；人民選擇了代理人，而代理人僅僅依靠自律又是靠不住的。質(zhì)言之，人民試圖僅僅通過選擇道德品質(zhì)優(yōu)秀的代理人以防止公權(quán)力的濫用和擴張，實際上是不可能的。

在人民主權(quán)原則下，作為人類治理國家的政治智慧的偉大結(jié)晶是人民制定憲法和法律，通過憲法和法律，既設(shè)定和賦予國家權(quán)力，使國家權(quán)力具有正當(dāng)性和合法性；又設(shè)計一系列原則和制度，以保證國家權(quán)力行使的有效性；還設(shè)計一系列原則和制度控制國家權(quán)力，防止其濫用和擴張。所有這一切原則和制度，其根本目的都在于尊重和保障人權(quán)。

怎樣才能把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子里？憲法和法律上關(guān)住公權(quán)力的原則和制度主要側(cè)重于公權(quán)力的行使空間和行使過程，輔之以事后懲罰。即以“不能貪”為主，以“不敢貪”為輔。憲法和法律上控制公權(quán)力的原則和制度主要有：

1．授權(quán)原則。憲法和法律對于公權(quán)力采用授權(quán)原則，即憲法和法律通過明確規(guī)定的方式授予公權(quán)力，公權(quán)力必須嚴(yán)格按照授權(quán)范圍、程序、分工行使。授權(quán)原則在一定意義上說又是限權(quán)原則，即授權(quán)范圍限定了公權(quán)力的行使范圍和空間。公權(quán)力有憲法和法律授權(quán)即可為，若無憲法和法律授權(quán)即不可為。在此基礎(chǔ)上形成“越權(quán)無效原則”，即公權(quán)力越出授權(quán)范圍的行為在憲法和法律上是無效的?！巴晟菩姓M織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間?！保?］

2．憲法保留原則。憲法上以清單的方式列舉了一系列公民基本權(quán)利，憲法所列舉的這些基本權(quán)利可以說是一個國家的公民應(yīng)當(dāng)具有的最低限度的權(quán)利。即使如此重要，基于基本權(quán)利內(nèi)在的因素和個人生活的外在的社會性因素，這些基本權(quán)利在必要時仍然是要受到一定限制的。那么，如果任何一個國家機關(guān)都可以限制公民的基本權(quán)利，這些最低限度的權(quán)利雖然在憲法上作出列舉，實際上也就得不到應(yīng)有的保障。所謂憲法保留，是指把限制公民最重要的基本權(quán)利的權(quán)力保留給憲法。換言之，只有具有制憲權(quán)和修憲權(quán)的機關(guān)才能通過憲法對公民最重要的基本權(quán)利作出限制，除憲法之外的其他法律文件包括法律也不得在憲法規(guī)定之外去限制公民最重要的基本權(quán)利①我國憲法多處對憲法保留作出了規(guī)定。例如，憲法第38條規(guī)定，不得用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。。

3．法律保留原則。即把限制公民基本權(quán)利的權(quán)力保留給法律，法律之外的其他法律文件包括行政法規(guī)不得在法律規(guī)定之外去限制公民的基本權(quán)利。2000年全國人大通過的立法法第8、9條對此作出了明確規(guī)定。立法法第8條規(guī)定了法律保留的事項范圍，第9條在第8條規(guī)定的基礎(chǔ)上，將法律保留區(qū)分為絕對保留和相對保留?！坝嘘P(guān)犯罪、刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”即屬于絕對法律保留范圍，全國人大及其常委會絕對不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。

4．權(quán)力分工原則。該原則既是國家管理的科學(xué)化反映，同時更是防止公權(quán)力濫用的必要原則。絕對的公權(quán)力必然絕對腐敗。現(xiàn)代國家都把公權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三部分，由立法機關(guān)制定規(guī)則、行政機關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機關(guān)依據(jù)規(guī)則裁判案件。社會主義國家也奉行這一公權(quán)力分工原則。與資本主義國家不同之處只是在三部分權(quán)力之間的關(guān)系上。

5．正當(dāng)程序原則。所謂程序的正當(dāng)性，即是按照人類的自然理性而設(shè)計的行使公權(quán)力的程序。正當(dāng)程序?qū)τ诜乐构珯?quán)力的濫用具有獨立的價值：（1）通過正當(dāng)程序保障實體正義；（2）通過正當(dāng)程序保障行為的理性；（3）通過正當(dāng)程序保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利；（4）通過正當(dāng)程序保障行為的正當(dāng)性并進而保障公信力。正當(dāng)程序必須貫徹以下基本原則，即公開原則、公正原則、正當(dāng)原則、參與原則、效率原則。這些基本原則需要通過一系列具體制度予以落實。

6．公民個人權(quán)利制約公權(quán)力原則。公民通過行使憲法和法律規(guī)定的一系列基本權(quán)利，包括平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由、社會經(jīng)濟文化權(quán)利等，特別是通過行使對公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)和在受到公權(quán)力侵害時的救濟權(quán)，發(fā)揮對公權(quán)力形成制約的作用。

7．社會權(quán)利制約公權(quán)力原則。在公權(quán)力有限原則下，公權(quán)力與社會權(quán)利分離。社會公共事務(wù)首先由社會組織處理，公權(quán)力則成為處理社會公共事務(wù)的最后力量。公權(quán)力機關(guān)如果認(rèn)為需要在憲法和法律上設(shè)定處理社會公共事務(wù)的權(quán)力，必須要證明社會組織無法有效處理該事務(wù)。社會權(quán)利包括市場主體的權(quán)利、行業(yè)組織和中介組織的權(quán)利、新聞機構(gòu)的權(quán)利等。

8．合法性審查原則。所謂合法性審查原則，是指有權(quán)機關(guān)依照法律規(guī)定對公權(quán)力機關(guān)作出的抽象行為和具體行為進行的審查。該審查包括事前審查、事中審查和事后審查。我國已經(jīng)通過制定一系列法律規(guī)定了合法性審查制度，包括國家權(quán)力機關(guān)的審查、上級機關(guān)的審查、司法機關(guān)的審查、專門機關(guān)的審查。

9．合憲性審查原則。所謂合憲性審查原則，是指全國人大及其常委會依據(jù)憲法對其他國家機關(guān)作出的憲法行為的審查。我國憲法、立法法及其他法律文件已經(jīng)建立了具有中國特色的合憲性審查制度，以保證憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證法律體系的統(tǒng)一性，保證憲法秩序的統(tǒng)一性。目前最為關(guān)鍵的是如何保證使這一制度具有實效性。

10．比例原則。比例原則被認(rèn)為是公權(quán)力在行使時必須首先遵守的“帝王條款”。其核心的內(nèi)容是要求公權(quán)力在行使時為達到目的必須在必要限度之內(nèi)，即能夠以給當(dāng)事人最小損失而達到目的的，不得給當(dāng)事人造成更大損失。

此外，稅收法定原則、財政法定原則、追究公權(quán)力機關(guān)及其責(zé)任人法律責(zé)任制度等，都是防止公權(quán)力濫用的原則和制度。上述原則和制度在我國都已基本建立和確定，目前最核心的是必須真正將法治作為治國理政的基本方式，自覺維護憲法和法律的權(quán)威，嚴(yán)格依法辦事。

以習(xí)近平總書記為黨中央的新領(lǐng)導(dǎo)集體上任以后，高舉反腐敗大旗，對腐敗行為實行“零容忍”，力圖形成高壓態(tài)勢，形成“不敢貪”的局面。實際上，“不敢貪”只是治標(biāo)而非治本。如果反腐敗只是達到“不敢貪”的目的，國家只需要刑法即可。人所皆知，在能貪的情況下必然存在貪，無所謂不敢貪，只是程度上減輕一些而已。因此，從根本上說，反腐敗需要解決“不能貪”的問題。而要解決“不能貪”，只能需要憲法，以解決公權(quán)力分工、公權(quán)力分離、公權(quán)力公開、公權(quán)力監(jiān)督的問題。四中全會《決定》中明確指出，依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政；必須加強憲法實施；必須健全憲法監(jiān)督制度；必須健全憲法解釋程序機制。這些都是為了通過強化憲法的權(quán)威，達到控制公權(quán)力濫用的效果。

十八屆四中全會就是為當(dāng)代中國尋找一條國家治理和社會治理方式的光明大道，這條道路就是“法治是治國理政的基本方式”，由這條道路通往國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國、人民幸福安康、黨和國家長治久安。

［1］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB／OL］，http：／／cpc．people．com．cn／n／2014／1028／c64387－25926125．htm l

［2］習(xí)近平在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 把培育和弘揚社會主義核心價值觀作為凝魂聚氣強基固本的基礎(chǔ)工程［EB／OL］，http：／／www．gov．cn／ldhd／2014－02／25／content＿2621669．htm

（責(zé)任編輯：李宗開）

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作者：胡錦光，中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。郵編：100872