□李華玲

基于“責(zé)任政府”的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入問題探析

□李華玲

責(zé)任政府是責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。政府不但是職業(yè)教育的利益相關(guān)者也是利益的協(xié)調(diào)者，我國法律不但賦予了政府分配職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的“公權(quán)力”，還規(guī)定了政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任。但是，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中出現(xiàn)政府投資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、政策效度衰變、社會資金引導(dǎo)責(zé)任缺位等責(zé)任逃避現(xiàn)象。我們需要通過按照“責(zé)任先置與責(zé)任分置”的組織邏輯確定各級政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)建立政府績效評價(jià)機(jī)制，勘定政府的權(quán)力與責(zé)任邊界建立政府問責(zé)機(jī)制等途徑來理順政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

責(zé)任政府；職業(yè)教育；經(jīng)費(fèi)投入；責(zé)任擔(dān)當(dāng)

職業(yè)教育是教育與經(jīng)濟(jì)的最佳結(jié)合點(diǎn)，它不但關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，更是提升國民教育水平和勞動者素質(zhì)，增強(qiáng)綜合國力和國際競爭力，實(shí)現(xiàn)社會公平、構(gòu)建和諧社會的重要途徑。人、財(cái)、物是職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展的必要條件，因此經(jīng)費(fèi)投入具有基礎(chǔ)性地位。根據(jù)我國的社會管理體制與教育體制，政府是社會的管理者與經(jīng)營者，又是教育的主要投資者與舉辦者，法律不但賦予了政府發(fā)展社會與教育的重任，又賦予了政府分配社會資源的權(quán)力，“權(quán)力與責(zé)任共存”的公共管理理念就是“責(zé)任政府”的核心。因此，從“責(zé)任政府”的理論出發(fā)，分析政府在發(fā)展職業(yè)教育中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有利于政府從法律制度與行為層面強(qiáng)化自身的“角色意識”，促進(jìn)職業(yè)教育的健康快速發(fā)展。

一、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中政府承擔(dān)責(zé)任的法理分析

從行政法學(xué)的視角來看，“責(zé)任政府”的本質(zhì)意蘊(yùn)是指政府在行使社會管理職能的過程中，權(quán)力行使主體對權(quán)力授予者應(yīng)履行的義務(wù)和承擔(dān)的職責(zé)，政府違法或者行使職權(quán)不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一。在中國語境中，“責(zé)任政府”強(qiáng)調(diào)行政體系的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，即政府在行政過程中敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，認(rèn)真履行政府的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，切實(shí)做到依法行政，積極回應(yīng)社會民眾的訴求，并采取積極的措施，公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的訴求和利益。從現(xiàn)代民主社會的本質(zhì)來看，公民與政府的關(guān)系就是一種 “委托—代理”關(guān)系，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，“它的權(quán)力來自公民主權(quán)的委托，權(quán)力的身份一旦確立，它就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！盵1]盡管我國“責(zé)任政府”建設(shè)的實(shí)踐還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，但是這種民主理念卻為人們所接受，并將法治政府和依法行政納入政府行政追求的重要目標(biāo)。因此，從法理的角度來分析政府特別是地方政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任與行政作為，有利于強(qiáng)化政府的責(zé)任意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，正確處理好政府的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。

（一）法律規(guī)定了政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任

建國以來，我國陸續(xù)頒布的教育領(lǐng)域的系列法律均對政府的權(quán)力（利）進(jìn)行了明確：《中華人民共和國教育法》總則的第十五條指出：“國務(wù)院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)?？h級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”。第七章也規(guī)定：“各級人民政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)”?！堵殬I(yè)教育法》指出：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展職業(yè)教育納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)”。在我國社會實(shí)踐中，一些非法律形式的黨政“決定”與政策往往比法律條文更具有可操作性與實(shí)效性，如 《中共中央關(guān)于教育改革和發(fā)展綱要》與 《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》等更進(jìn)一步明確了我國職業(yè)教育實(shí)行的是“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行模式。”

（二）政府掌控職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)分配的“公權(quán)力”

我國的經(jīng)濟(jì)行為方式主要表現(xiàn)為政府經(jīng)濟(jì)，即以政府為主體參與社會的資源配置及宏觀經(jīng)濟(jì)管理，并且，政府經(jīng)濟(jì)活動的核心就是對公共財(cái)政進(jìn)行合理分配，提升公共服務(wù)質(zhì)量，這就意味著政府通過法律賦予的“公權(quán)力”掌握著社會資源的配置權(quán)（包括部分國民收入或國民生產(chǎn)總值的分配），以達(dá)到社會公共利益最大化的目標(biāo)。就職業(yè)教育而言，政府可以代表社會向職業(yè)教育直接分配公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)，或者通過提供資助、貼息貸款等間接撥款方式來主導(dǎo)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入，促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展。

（三）政府集利益相關(guān)者與利益協(xié)調(diào)者于一身

公共政策的本意就是對公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配，因此，政府公權(quán)力的使用就是要協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益訴求與逐利行為。職業(yè)教育中存在學(xué)生、企業(yè)、政府等利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者各自的利益訴求、價(jià)值預(yù)期能否實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)程度如何都會直接影響他們參與職業(yè)教育的動力和信心。參與職業(yè)教育的學(xué)生期望能夠通過時(shí)間與經(jīng)濟(jì)投入成本低的職業(yè)教育獲得較好的職業(yè)技能與社會適應(yīng)能力，以便在職場中具有更強(qiáng)的競爭力，從而為自己的生活增添穩(wěn)定性與幸福感；企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益為核心追求，它參與職業(yè)教育是希望從中吸引、培養(yǎng)高技能人才，提高勞動生產(chǎn)率，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的最大化；而政府舉辦職業(yè)教育可以提升社會就業(yè)率、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定，這不但是政府的法律義務(wù)，也是政府政治合法性的來源之一?？梢姡瑢W(xué)生、企業(yè)與政府都是職業(yè)教育的直接受益者。但是，政府不僅僅是利益相關(guān)者，更是利益的協(xié)調(diào)者，因?yàn)榉梢呀?jīng)賦予了政府一定的“公權(quán)力”來平衡企業(yè)、學(xué)生與政府之間的利益，通過政策的制定與實(shí)施使三者之間形成合理的張力，構(gòu)成職業(yè)教育穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的合理機(jī)制。因此，在政策制定與實(shí)施過程中政府的公權(quán)力必須受到制約，不能因?yàn)檎陨淼睦嬖V求就擠占學(xué)生與企業(yè)的利益，而是在追求自身利益的同時(shí)不忘自身的責(zé)任與義務(wù)，甚至在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候還要犧牲自己的利益。

根據(jù) “權(quán)責(zé)利匹配原則”，職業(yè)教育應(yīng)該實(shí)行“政府投入為主、家庭（個(gè)人）、企業(yè)、社會各界多渠道支持”的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。但是，職業(yè)教育的本質(zhì)就是平民教育，其學(xué)生群體普遍存在家庭經(jīng)濟(jì)困難的現(xiàn)實(shí)，如果完全按照成本分擔(dān)原則收費(fèi)，一部分學(xué)生就會因此而失學(xué)；盡管在市場經(jīng)濟(jì)體制中企業(yè)是職業(yè)教育的重要受益主體，但是，我國并非完全市場化國家，企業(yè)、社會與個(gè)人參與職業(yè)教育的責(zé)任劃分不清、回報(bào)機(jī)制還不夠順暢，在“投入”與“產(chǎn)出”無法匹配的情況下，企業(yè)、社會組織與個(gè)人出資參與職業(yè)教育的積極性難以激發(fā)。而政府不但有發(fā)展職業(yè)教育的法定義務(wù)以及擁有公共財(cái)政的分配權(quán)，更是職業(yè)教育的得利者，因此，政府理所當(dāng)然要更多地?fù)?dān)當(dāng)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任。

二、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的政府責(zé)任逃避問題剖析

盡管法律已經(jīng)劃定了政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任，但是，由于政府“利益人”的本性導(dǎo)致政府往往會利用自身的公權(quán)力而轉(zhuǎn)嫁責(zé)任或逃避責(zé)任，造成職業(yè)教育投入的“阻滯”現(xiàn)象，從而影響職業(yè)教育的發(fā)展。

（一）投資責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁

“中央、?。ㄊ校⒖h”三級科層結(jié)構(gòu)是我國行政體制的基本特征，盡管法律界定各級政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中均是投資責(zé)任主體，但是，并沒有法律規(guī)定三級政府具體的投資比例是多少，因此，在公共財(cái)政相對獨(dú)立分割的背景下，各級政府往往會利用自身的權(quán)力將投資責(zé)任全部或者部分轉(zhuǎn)嫁給下一級政府，造成基層政府的財(cái)政壓力過大而不得不通過減少投入或刪減部分投入。如中央政府通過遴選“國家級重點(diǎn)職業(yè)中專”對職業(yè)教育選擇性投入，將大部分職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到省級政府，而省級政府又遴選部分職業(yè)學(xué)校進(jìn)行投入，將主要的投入責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到地級市或縣，其結(jié)果是城市中基礎(chǔ)較好的職業(yè)教育往往得到中央政府財(cái)政的“垂青”，而農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育因?yàn)榈胤秸?cái)政不足而最為薄弱。盡管中央政府對部分基礎(chǔ)薄弱的民族地區(qū)或者經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”，但這對于全國職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)來說僅僅是“杯水車薪”，難以解決職業(yè)教育的發(fā)展困境。例如，改革開放以來我國出臺了10多部專門的法律、法規(guī)與政策來發(fā)展民族地區(qū)的職業(yè)教育，但是，經(jīng)過筆者的梳理，其中多數(shù)文件是中央和省級政府通過文件來強(qiáng)調(diào)地級市或縣級政府的投入責(zé)任，而中央政府的財(cái)政責(zé)任劃分不明顯。盡管很多文件對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的來源、籌措方式和途徑都作了明確規(guī)定，但是，主要責(zé)任都落在了地方政府，而很多地方政府本身的財(cái)政自給率較低，根本無法完成投入，如“云南省大多數(shù)縣級財(cái)政自給率為20%，甘肅甘南州財(cái)政自給率只有18.48%”。[2]筆者對西南某省2011年全省生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)構(gòu)成進(jìn)行了分析，其中普通初中為4125.55元，普通高中為4867.87元，中等職業(yè)教育為4921.87元，普通高校為10140.61元，[3]中職教育經(jīng)費(fèi)雖略高于普通教育，但遠(yuǎn)低于高等教育，這與中職教育的生均成本應(yīng)為普通教育的二至三倍的常識與要求相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，筆者在調(diào)研中了解到西南某民族地區(qū)自實(shí)行中職教育免費(fèi)政策至今，該自治州財(cái)政從未足額落實(shí)中央政府要求的配套資金，其中一位主管領(lǐng)導(dǎo)道出了地方政府的苦衷：“我們民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，首先得保證普通教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)啊，哪還能顧得上職教啊，它畢竟還可以求助企業(yè)和社會嘛”。可以看出，由于地方政府的財(cái)政能力有限，無法履行中央政府所規(guī)定的投入責(zé)任。再者，一些政府認(rèn)為職業(yè)教育服務(wù)社會的外域性很強(qiáng)，本域政府不愿承擔(dān)或故意規(guī)避投資主體責(zé)任，因而往往重普通教育、輕職業(yè)教育。

（二）政策效度的衰變

政策效度的衰變主要體現(xiàn)在中央政府的政策不能在地方政府完全落實(shí)，使原有的政策效度不斷衰減。改革開放以來，我國已經(jīng)相繼出臺了系列的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政策，如《職業(yè)教育法》規(guī)定：“職業(yè)學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。各級人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐步增長，任何組織和個(gè)人不得挪用、克扣職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)?！蓖瑯?，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》也要求各級政府要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障教育財(cái)政支出，把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)予以優(yōu)先保障，嚴(yán)格按照教育法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。然而，由于這些法律與法規(guī)并沒有明確界定政府責(zé)任，政策的可操作性與監(jiān)督懲處措施不全，加上我國執(zhí)法體系不夠嚴(yán)密，特別是政府的違法成本過低，因此，不同層級的政府會基于自身的利益考量而對法律、法規(guī)與政策“打折”，使法律法規(guī)與政策的本意受到扭曲，政策效度自然就會在不同層級政府的流動中出現(xiàn)衰退或者變異的現(xiàn)象。特別是在一些財(cái)政狀況不佳的地區(qū)往往會出現(xiàn)地方政府對中央經(jīng)費(fèi)投入拒不配套，甚至挪用、擠占與滯留等現(xiàn)象。西南某民族地區(qū)的一個(gè)職業(yè)學(xué)校校長沮喪道：“現(xiàn)在是年底了（2013年11月），我們今年的公用經(jīng)費(fèi)、學(xué)生生活補(bǔ)助費(fèi)還沒到位，我們必須抓緊追討，否則，學(xué)校維持下去，只有關(guān)門了”。另一位民辦職校校長更為憤怒：“中央財(cái)政撥款早就到地方了，但是地方各級政府、教育部門‘踢皮球’，我們只有準(zhǔn)備組織學(xué)生到政府靜坐討要去，地方政府幾乎沒有匹配配套資金，職業(yè)學(xué)校真的辦不下去了?！?/p>

（三）社會資金的引導(dǎo)責(zé)任缺位

政府作為職業(yè)教育的利益相關(guān)者與利益的協(xié)調(diào)者，因此，她不但要直接承擔(dān)投資責(zé)任，更要充當(dāng)社會協(xié)調(diào)者的角色，履行引導(dǎo)非財(cái)政資金參與職業(yè)教育的責(zé)任。我國社會資金遠(yuǎn)離職業(yè)教育既有歷史文化原因，也有政策引導(dǎo)不力的原因。儒家傳統(tǒng)文化中“君子不器”的重倫理、輕技藝的痼疾已積淀為讀書人的重要價(jià)值取向，“修身、養(yǎng)性、齊家、治國、平天下”成為讀書人的最高價(jià)值目標(biāo)。由此衍生的賤工、賤農(nóng)、賤商、賤技、“讀書為做官家人”的就業(yè)觀在國人觀念中根深蒂固，使得個(gè)人在職業(yè)教育選擇上喪失內(nèi)在需求力。加之，我國第二、第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度不高，以及職業(yè)教育的“外溢性”，政府對企業(yè)投資職業(yè)教育的相關(guān)激勵(lì)政策措施不完善，使得企業(yè)投資職業(yè)教育的熱情十分有限。

觀念的轉(zhuǎn)變、熱情的激發(fā)以及資金的參與都離不開政府輿論的宣傳和政策引導(dǎo)。盡管國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》以法規(guī)的形式要求：“廣泛宣傳職業(yè)教育的重要地位和作用，宣傳優(yōu)秀技能人才和高素質(zhì)勞動者在社會主義建設(shè)中的重要貢獻(xiàn)，提高全社會對職業(yè)教育的認(rèn)識，形成全社會關(guān)心、重視和支持職業(yè)教育的良好氛圍?！比欢?，光靠輿論宣傳還不足以調(diào)動社會資金的積極性，更需要地方政府通過穩(wěn)定而積極的政策引導(dǎo)，確定社會資金在職業(yè)教育利益中的收益，才可以促進(jìn)社會資金通過投資、捐贈、合作等方式向職業(yè)教育領(lǐng)域流動，而我們目前還鮮見地方政府鼓勵(lì)社會資金參與職業(yè)教育的政策與法規(guī)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部某民族自治州近三年社會捐資職業(yè)教育總和僅為0.68萬元，社會資金參與職業(yè)教育的總額不到100萬元，無任何企業(yè)參與職業(yè)教育。當(dāng)問及“政府對職業(yè)教育有關(guān)政策宣傳過嗎”，大多受訪者表示“沒有”、“很少”、“主要是學(xué)校宣傳”，企業(yè)對投資職業(yè)教育的有關(guān)優(yōu)惠、激勵(lì)政策知之甚少。

三、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中政府承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制構(gòu)建

我國職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)短缺與政府責(zé)任緊密相關(guān)，特別是財(cái)政投入問題涉及到了政府事務(wù)的價(jià)值取向與服務(wù)能力。各級政府擔(dān)負(fù)著發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)、改善社會民生、促進(jìn)社會和諧等多種責(zé)任，而職業(yè)教育是促成政府履行多元化責(zé)任的重要途徑，因此，這是政府不可推卸的責(zé)任。就當(dāng)前的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入來說，最重要的是構(gòu)建有效的責(zé)任機(jī)制促使各級政府切實(shí)擔(dān)當(dāng)責(zé)任。

（一）按照“責(zé)任先置與責(zé)任分置”原則確定各級政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

現(xiàn)代政治學(xué)理論將人民與政府之間看成是一種“委托責(zé)任關(guān)系”：人民將權(quán)力委托給政府的前提就是政府必須提供良好的公共服務(wù)，促成社會良序的形成。因此，政府在接受人民權(quán)力委托的同時(shí)也就擔(dān)負(fù)了責(zé)任。職業(yè)教育具有“公益性”大于“私益性”的特點(diǎn)，是國家受益多于個(gè)人受益的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，因此，政府天然地要擔(dān)當(dāng)主要的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。當(dāng)今，世界職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)“政府財(cái)政逐步增長、個(gè)人承擔(dān)日漸減少”的發(fā)展趨勢。美、德、丹麥等發(fā)達(dá)國家中政府成為職業(yè)教育最主要的投資者，在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中起“杠桿”作用。如德國政府的財(cái)政投入占職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)的55%，美國占75%，丹麥也高達(dá)67—75%。[4]我國還處于職業(yè)教育起步和初步發(fā)展階段，政府投入的主體地位不容動搖。

“責(zé)任分置”是指政府責(zé)任的縱向分置與橫向分置。所謂的縱向分置就是按照我國的行政結(jié)構(gòu)層級，將責(zé)任在中央、省、地市以及縣（區(qū)）級政府之間清晰分置，不同層級的政府承擔(dān)相應(yīng)的投入責(zé)任；而橫向分置就是指“將政府的責(zé)任按決策、執(zhí)行與監(jiān)督三項(xiàng)基本組織活動進(jìn)行分置……實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立體制?！盵5]因此，我們必須通過立法與政策形式強(qiáng)化政府間的責(zé)任分置。在縱向上要建立“教育需求、中央財(cái)政投入、地方財(cái)政投入三者相互協(xié)調(diào)的投融資機(jī)制”[6]中央政府要根據(jù)區(qū)域財(cái)政狀況并在與地方政府進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)上劃分財(cái)政投入責(zé)任，對于財(cái)政自給率差的區(qū)域要重點(diǎn)扶持，提升中央政府的責(zé)任，而地方政府要認(rèn)真落實(shí)地方財(cái)政投入的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保證政府財(cái)政投入落實(shí)到位，既可以通過財(cái)政直接投入還可以通過減免職業(yè)學(xué)校建設(shè)的各種費(fèi)用等方式間接投入。在橫向上，要在各級政府部門之間合理設(shè)置相應(yīng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以重構(gòu)責(zé)任政府間合理的責(zé)權(quán)關(guān)系，不但可以從制度上保障各級政府能有效地履行職責(zé)，還可以防止各級政府權(quán)力的濫用。

（二）以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)建立政府績效評價(jià)機(jī)制

黨的“十七大”報(bào)告中提出：“建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價(jià)體系，建立政府績效評估機(jī)制?！闭诼殬I(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的績效不僅僅是以經(jīng)費(fèi)的多寡為目標(biāo)，而是要看系統(tǒng)性與綜合性效果，這樣可以“為政府部門追求‘卓越’與‘高績效’提供行動指南和衡量標(biāo)準(zhǔn)，而且也為政府責(zé)任機(jī)制的建立打下基礎(chǔ)?！盵7]

政府投入的績效評價(jià)需要從資金是否足額撥付、資金的撥付周期、資金的使用效率等維度進(jìn)行客觀評價(jià)，而且這種評價(jià)并不是以上級行政評價(jià)為唯一途徑，而是要通過第三方以公眾的滿意度為核心進(jìn)行評價(jià)。另外，發(fā)展職業(yè)教育不僅需要政府直接投入足夠的人、財(cái)、物等，還需要政府創(chuàng)新理念、優(yōu)化社會環(huán)境、打造職業(yè)教育發(fā)展的“軟”實(shí)力，因此，評級機(jī)制還需要涵蓋多方面的軟性指標(biāo)，如通過政策引導(dǎo)增強(qiáng)職業(yè)教育吸附社會資源投資的能力；通過文化引領(lǐng)改變?nèi)藗冎貍惱怼⑤p技藝的落后觀念，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力；非財(cái)政資金參與職業(yè)教育的積極性與暢通性；職教融資渠道的多樣性等等。

（三）勘定政府的權(quán)力與責(zé)任邊界，建立政府問責(zé)機(jī)制

哈耶克曾指出：“欲使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的?！盵8]對政府權(quán)力與責(zé)任邊界的勘定需要以責(zé)任作為本位，只有這樣才會明確政府權(quán)力的性質(zhì)與行使范圍，同時(shí)，責(zé)任本位也是對政府權(quán)力的制約，一旦政府權(quán)利越位或者履責(zé)不力就會受到一定的懲戒。而政府責(zé)任具有政治、法律與道德的內(nèi)涵，其中的法律責(zé)任規(guī)定了政府及其成員必須在一定的法律法規(guī)中活動，范式違背法律法規(guī)的行政行為均屬無效，并且相關(guān)責(zé)任者會受到追究。因此，在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中，政府責(zé)任的核心就是要依靠法規(guī)政策的強(qiáng)制性來保證各級政府履行責(zé)任。

我國已經(jīng)初步建立具有體系化的職教法規(guī)政策，并對各級政府的責(zé)任進(jìn)行了劃分，“依法治教”已經(jīng)成為可能。如《中國教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定要“增加教育投入，國家財(cái)政對教育的撥款是教育經(jīng)費(fèi)的主渠道，必須予以保證。各級政府要樹立教育投資是戰(zhàn)略性投資的觀念，合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，在安排財(cái)政預(yù)算時(shí)，優(yōu)先保證教育的需求并切實(shí)做到《綱要》提出的‘三個(gè)增長’”。2005年國務(wù)院以行政法規(guī)的形式出臺的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》同樣要求：“各級人民政府要加強(qiáng)對職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、資源配置、條件保障、政策措施的統(tǒng)籌管理，為職業(yè)教育提供強(qiáng)有力的公共服務(wù)和良好的發(fā)展環(huán)境”。另外，還有其他相關(guān)方向性、基礎(chǔ)性、原則性的法規(guī)政策雖然為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策執(zhí)行提供了法規(guī)依據(jù)，但就職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障尤其是地方政府經(jīng)費(fèi)投入缺位問題，缺乏監(jiān)督懲處性法規(guī)。如中央財(cái)政撥付給各地的職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)用在哪里？用了多少？地方政府是否嚴(yán)格遵照中央指示及時(shí)、足額撥付、對違反法規(guī)政策、經(jīng)費(fèi)不撥付、拖延撥付、擠占、挪用等監(jiān)督處理沒有作出明確、具體的法規(guī)規(guī)定。盡管國家以法律的形式頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定：“在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)教育法有關(guān)規(guī)定給予處罰”。但對履行財(cái)政責(zé)任不到位的行為人或責(zé)任人缺乏具體的懲罰措施，造成違規(guī)成本過低，約束力和強(qiáng)制力松弛。因此，我們應(yīng)以國家法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，制定具體的、可操作的法規(guī)政策，約束地方政府投資行為，對違法行為人（責(zé)任人）苛以刑事、行政等法律責(zé)任，“規(guī)范權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡，保持責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一……不但懲戒政府官員的瀆職、失職行為，更要強(qiáng)化他們的責(zé)任意識與履責(zé)覺悟?！盵9]同時(shí)，建立問責(zé)機(jī)制需要有公平合理的制度化程序，防范在實(shí)際運(yùn)作中“權(quán)與責(zé)”的背反。

[1]毛壽龍.責(zé)任政府的理論及其政策意義[J].行政論壇，2007（2）：5-10.

[2]謝冰.我國少數(shù)民族地區(qū)民生問題與責(zé)任政府建設(shè)[J].科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會，2009（1）：7-10.

[3]貴州年鑒2010年（教育部分）[EB/OL].http://www.gzgov.gov.cn/FileLibrary/Uploads/.

[4]李惠艷.中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的政府行為分析[D].東北師范大學(xué),2007：36.

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[8]（美）哈耶克.自由秩序原理（上卷）［M］.鄧正來譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997：99.

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1001-7158（2014）10-0072-05

李華玲(1969-)，男，湖南新寧人，貴州興義民族師范學(xué)院南北盤江流域文化發(fā)展研究中心專職研究員，教育科學(xué)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楦叩冉逃吐殬I(yè)教育。

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目 “職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制研究”(編號:13YJA880013)，主持人：董仁忠。

責(zé)任編輯 劉揚(yáng)軍