高 明，郭施宏

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

郭施宏(1991-)，男，浙江玉環(huán)人，福州大學(xué)碩士生，研究方向：資源環(huán)境管理、區(qū)域治理。

一、引言

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化背景下，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為推動(dòng)綜合國力提升的重要支持，但原有的區(qū)域治理模式在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)生活方式轉(zhuǎn)變的新形勢下面臨困境。探索新的區(qū)域治理模式對于新時(shí)期區(qū)域發(fā)展具有重要意義，本文基于切斯特·巴納德(Chester I.Barnard)的系統(tǒng)組織理論對區(qū)域治理模式中的協(xié)同治理進(jìn)行了探討。巴納德是美國著名管理學(xué)家、近代管理理論奠基人之一，其著作《經(jīng)理人員的職能》和《組織與管理》包含了大量系統(tǒng)組織理論[1-3]。雖然巴納德的理論在很大程度上是就企業(yè)管理而言，但其在公共管理領(lǐng)域中也具有重要地位，巴納德的協(xié)作組織論、組織平衡論、權(quán)威接受論、組織決策論等對區(qū)域協(xié)同治理模式的構(gòu)建提供了重要的借鑒價(jià)值與理論支撐。

協(xié)同治理研究目前尚處于起步階段，德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯(H·Haken)于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立了協(xié)同學(xué)理論。在我國，協(xié)同治理的研究興起于20世紀(jì)90年代。當(dāng)前我國對于協(xié)同治理的研究側(cè)重于以下幾個(gè)方面[4]：一是協(xié)同治理的學(xué)理性研究，主要探討協(xié)同治理的內(nèi)涵、特征、運(yùn)行機(jī)制、平臺(tái)建設(shè)等問題[5-9]；二是協(xié)同治理視角下的公共管理改革與區(qū)域發(fā)展研究，這類研究主要討論政府職能轉(zhuǎn)型、區(qū)域治理實(shí)現(xiàn)途徑、社會(huì)管理創(chuàng)新等[10-14]；三是利用協(xié)同治理理論研究危機(jī)管理問題，包括危機(jī)管理的路徑選擇、社會(huì)資本、管理模式等[15-17]；四是協(xié)同治理視角下的社會(huì)組織研究，這方面的研究主要集中于探討社會(huì)組織的參與方式、與政府間的關(guān)系，以及自身的發(fā)展[18-20]。

二、協(xié)同治理理論與巴納德理論的契合

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

在我國，協(xié)同思想由來已久，《虞書·堯典》中記載了“協(xié)和萬國”，《孟子》中提到“天時(shí)不如地利，地利不如人和”。目前，國內(nèi)外學(xué)者對其認(rèn)識(shí)各有不同，尚未有統(tǒng)一的定義?！掇o源》中將協(xié)同解釋為和合、一致，反映的是事物之間、系統(tǒng)或要素之間保持合作性、集體性的狀態(tài)和趨勢[21]。對協(xié)同治理思想的準(zhǔn)確理解需把握“協(xié)”和“同”的內(nèi)涵。

首先，關(guān)于“協(xié)”的概念，格林(Green)和馬賽亞斯(Matthias)根據(jù)組織結(jié)構(gòu)的扁平程度、自治程度和溝通強(qiáng)化的趨向，把組織間的關(guān)系劃分為競爭、合作、協(xié)調(diào)、協(xié)作和控制，這幾種關(guān)系構(gòu)成一個(gè)連續(xù)光譜，在這個(gè)連續(xù)的光譜中，合作位于較低一端而協(xié)作則在較高一端[22]。合作更強(qiáng)調(diào)組織間以互惠利益為基礎(chǔ)，這樣的形式在國與國之間的交往中更為常見，而對于國內(nèi)的區(qū)域治理協(xié)調(diào)性和區(qū)域一體化進(jìn)程來說則存在著隱患。協(xié)作則是以區(qū)域發(fā)展的整體利益為前提，共同致力于區(qū)域發(fā)展的共同目標(biāo)，跨越組織與部門邊界，在多重部門關(guān)系中實(shí)現(xiàn)區(qū)域的綜合治理。相比合作，協(xié)作具備更強(qiáng)的認(rèn)同感和可持續(xù)性。

再者，關(guān)于“同”的理念，中國自古就有“大同”的思想(此處不予贅述)。區(qū)域協(xié)同治理模式中的“同”追求的是“大同而不拘小節(jié)”，區(qū)域中的各組織以尊重對方利益為前提，在共同的愿景下保持各自特色，發(fā)揮各自優(yōu)勢，互相監(jiān)督、互相制約，共同推動(dòng)區(qū)域一體化。

綜上所述，本文認(rèn)為協(xié)同治理是區(qū)域治理模式中的高級(jí)階段，其內(nèi)涵為區(qū)域中各組織以尊重彼此利益為前提，在促進(jìn)區(qū)域一體化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同愿景下，共同參與、優(yōu)勢互補(bǔ)，互相影響、互相監(jiān)督的過程，其具體特征包括以下幾個(gè)方面。

第一，治理主體的多樣性。在傳統(tǒng)的區(qū)域治理中，政府的角色是突出的，政府具有權(quán)威性和法律賦予的強(qiáng)制力。但在協(xié)同治理的背景下，社會(huì)組織和企業(yè)組織也將成為治理的主體，全民參與的概念將得到強(qiáng)化。

第二，治理過程的協(xié)調(diào)性。協(xié)同治理是政府組織、企業(yè)組織及社會(huì)組織三者相互支持、相互監(jiān)督的過程，三者在區(qū)域治理執(zhí)行方面具有平等的地位，同時(shí)在利益尊重的前提下，三者對相互的行為又有制約作用。治理過程的互相協(xié)調(diào)方式擺脫了傳統(tǒng)政府等級(jí)模式在區(qū)域治理中引起的制度弊端。

第三，治理方式的豐富性。區(qū)域治理主體的多元性決定了治理方式的豐富性，政府具有更強(qiáng)的行政效用，社會(huì)組織和企業(yè)組織的作用更加靈活、高效、經(jīng)濟(jì)，不同的出發(fā)點(diǎn)與視角使治理手段也更加多樣化。

第四，治理成果的可持續(xù)性。協(xié)同治理的民主化程度更高，社會(huì)滿意度也更高，因此其治理成果也具有更強(qiáng)的可持續(xù)性，避免了朝令夕改的尷尬與資源浪費(fèi)。

(二)區(qū)域協(xié)同治理與巴納德理論的契合點(diǎn)

1.巴納德的組織理論沒有簡單地把組織理解為人的集團(tuán)，他認(rèn)為組織是有意識(shí)地協(xié)調(diào)兩個(gè)以上的人的活動(dòng)或力量的一個(gè)系統(tǒng)。巴納德將組織概念抽象化，打破了組織的邊界(區(qū)域相當(dāng)于一個(gè)組織)，這是巴納德理論應(yīng)用于區(qū)域協(xié)同治理的前提。

2.巴納德認(rèn)為組織是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)不僅僅局限于內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，外部協(xié)作關(guān)系同等重要。其系統(tǒng)的視角及內(nèi)外部的協(xié)作關(guān)系，在區(qū)域協(xié)同治理中具有重要的借鑒意義。

3.巴納德的組織平衡論提出，組織內(nèi)部的利益平衡是組織得以運(yùn)行的關(guān)鍵。在區(qū)域內(nèi)部，組織內(nèi)部的利益平衡體現(xiàn)為治理主體間的利益尊重，這種尊重關(guān)系保證了區(qū)域內(nèi)部的協(xié)作得以平穩(wěn)進(jìn)行。

4.巴納德的權(quán)威接受論是最具特色的，他以一種自下而上的解釋來闡述權(quán)威不是由“權(quán)威者”或發(fā)布命令的人決定，而是取決于接受命令的人。這一觀點(diǎn)對區(qū)域協(xié)同治理中多元治理主體的權(quán)威來源產(chǎn)生了重大影響，決定了治理主體行動(dòng)力的來源。

5.巴納德的組織決策論從目標(biāo)和環(huán)境兩個(gè)客觀要素給出了組織決策的依據(jù)，這一依據(jù)有利于避免由于多元治理主體及多種治理手段給區(qū)域協(xié)同治理帶來不確定因素的隱患，規(guī)范了區(qū)域協(xié)同治理行為。

三、區(qū)域協(xié)同治理模式構(gòu)建的路徑要求

協(xié)同治理的高要求性決定了其運(yùn)行的前提條件。巴納德認(rèn)為，在協(xié)作系統(tǒng)中，無論哪一級(jí)別的組織都包含著三種基本要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息的交流。此外，根據(jù)區(qū)域治理的實(shí)際和巴納德的權(quán)威接受論、組織決策論，以及他對非正式組織的看法，治理主體權(quán)威的來源、職能的界定和科學(xué)的決策也是區(qū)域協(xié)同治理模式必須要解決的問題。

1.協(xié)作的意愿。巴納德認(rèn)為協(xié)作意愿就是自我克制，個(gè)體在協(xié)作系統(tǒng)中會(huì)有一些犧牲，組織必須在物質(zhì)和社會(huì)方面提供適當(dāng)?shù)恼T因來彌補(bǔ)這種犧牲。同時(shí)，他認(rèn)為培育協(xié)作精神不是靠強(qiáng)制，而是思想上的反復(fù)灌輸，包括號(hào)召忠誠、團(tuán)結(jié)精神和對組織目標(biāo)的信仰等。根據(jù)巴納德的理論，在區(qū)域協(xié)同治理中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織首先要具備協(xié)作的意愿，這種意愿并非靠上級(jí)政府部門強(qiáng)制要求，而是合理利用以信任、合作、互惠等元素為特征的社會(huì)資本，建立在相互承諾的信任機(jī)制之上的協(xié)作意愿[23]。與此同時(shí)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織三方必須做好利益犧牲的準(zhǔn)備，特別是政府組織。政府的“犧牲”可能是巨大的，政府不再是“全能”的，這不僅需要政府在職能上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，也需要調(diào)整政府人員的心理承受力與觀念。協(xié)作意愿的主動(dòng)與否直接影響區(qū)域治理的過程與成果，依靠外力形成的“被協(xié)作”關(guān)系對于協(xié)同治理來說是個(gè)隱患。

2.共同的目標(biāo)。巴納德認(rèn)為，組織成員協(xié)作意愿的強(qiáng)弱在很大程度上取決于組織成員接受和理解組織目標(biāo)的程度，組織成員對共同目標(biāo)的理解可分為協(xié)作性理解和個(gè)人性理解。前者是站在整體利益的立場，而后者是站在個(gè)人利益的立場，這兩者往往是矛盾的，只有在共同目標(biāo)比較明確、具體時(shí)，發(fā)生矛盾的機(jī)會(huì)才較小。巴納德并非簡單地提及共同目標(biāo)的必要性，他還具體到對目標(biāo)的設(shè)置，以及成員對目標(biāo)的理解提出了要求，其在區(qū)域協(xié)同治理模式方面體現(xiàn)為：第一，區(qū)域治理的目標(biāo)必須是清晰明確的，過于曖昧或籠統(tǒng)的目標(biāo)可能會(huì)導(dǎo)致各方對共同目標(biāo)理解的偏差；第二，允許區(qū)域治理的目標(biāo)和參與各方的動(dòng)機(jī)存在差異，其關(guān)鍵在于如何讓區(qū)域成員理解和接受這個(gè)目標(biāo)，并能通過這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)個(gè)體需求的滿足；第三，共同目標(biāo)必須隨著環(huán)境的變化而變化，這主要是由于區(qū)域發(fā)展水平和組織各方的需求程度是不斷變化的。共同目標(biāo)是區(qū)域治理的最高級(jí)目標(biāo)，區(qū)域成員一旦對這個(gè)目標(biāo)產(chǎn)生認(rèn)同感，輕易地改動(dòng)就可能會(huì)對區(qū)域整個(gè)平衡協(xié)作關(guān)系產(chǎn)生根本性的動(dòng)蕩。

3.信息的交流。巴納德與其之前的組織理論家不同，他把信息交流作為組織的基本要素加以探究，認(rèn)為組織的一切活動(dòng)都以信息交流為基礎(chǔ)。同時(shí)他也明確了信息交流的原則，對于區(qū)域協(xié)同治理來說，巴納德認(rèn)為，信息交流的渠道必須讓成員所了解，并盡可能成為慣例使之固定化。每個(gè)成員都有一個(gè)明確正式的信息交流渠道，每個(gè)信息都必須具有權(quán)威性，信息傳遞的線路要直接、短捷且不能中斷。巴納德的理論影射了當(dāng)代中國的區(qū)域治理協(xié)作渠道的諸多弊病，政府在信息傳遞的線路中往往處于主導(dǎo)地位，而企業(yè)和社會(huì)組織處于被動(dòng)地位，交流渠道存在著單向、不確定、不暢通、浮于形式等問題。渠道問題無法得到解決，即使有協(xié)作的意愿和共同的目標(biāo)也會(huì)成為空想。

4.權(quán)威的來源。巴納德自下而上的權(quán)威接受理論明確指出，權(quán)威要對人們發(fā)生作用就必須得到人們的同意，也就是說在兩個(gè)主體之間有權(quán)威關(guān)系發(fā)生時(shí)，說明其中有一方接受了另一方的指示或建議。巴納德對于權(quán)威來源的觀點(diǎn)解決了傳統(tǒng)區(qū)域合作中的制度弊端，區(qū)域中所有參與者包括政府組織，將以“推銷”的方式讓區(qū)域中的其他成員接受其觀點(diǎn)與建議，因此在協(xié)同治理中他們必須做到以下幾點(diǎn)：一是治理主體能夠明確其所傳達(dá)的意見，按照巴納德所說，“一個(gè)不能被理解的命令不可能有權(quán)威”；二是治理主體的命令要與區(qū)域發(fā)展的共同目標(biāo)一致，權(quán)威發(fā)出者的命令受到全社會(huì)的監(jiān)督，前文提及區(qū)域發(fā)展的共同目標(biāo)必須是明確清晰的，這同時(shí)有利于廣大權(quán)威接受者判斷命令與目標(biāo)的一致性，一旦命令與共同目標(biāo)產(chǎn)生沖突就會(huì)遭到拒絕；三是治理主體要讓接受者認(rèn)為其命令與他們的利益是一致的，作為一個(gè)良好的“推銷者”，治理主體不僅要使其命令符合共同目標(biāo)，同時(shí)也要盡可能滿足接受者的利益，這不僅在協(xié)同治理模式中起到良性的制約作用，也能使治理成果獲得更大的社會(huì)滿意度，從而實(shí)現(xiàn)治理的可持續(xù)性；四是要充分考慮接受者的承受能力，政府、企業(yè)和社會(huì)組織對于組織方案的承受著力點(diǎn)和程度都是不一樣的，因此治理主體的決定必須在接受者的承受范圍之內(nèi)，或者依據(jù)不同的接受者制定不同的方案。

5.職能的界定。區(qū)域協(xié)同治理模式中，政府、企業(yè)及社會(huì)組織范圍與職能的界定是協(xié)同治理有序進(jìn)行的重要保障，當(dāng)前學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)，也主要集中在對政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織相關(guān)內(nèi)容的研究。首先是對政府職能的界定，政府在當(dāng)今社會(huì)中一直扮演著“多面手”的角色，但按照協(xié)同治理理論，政府必須在區(qū)域的公共治理中從“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，從“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄＿@需要全社會(huì)共同明確政府的“負(fù)面清單”，且負(fù)面清單應(yīng)是清楚明確并被社會(huì)所廣泛認(rèn)同的書面文件。同時(shí)，企業(yè)和社會(huì)組織將從政府的“瘦身”中獲得協(xié)作的“誘因”，這符合了巴納德的組織平衡理論，他認(rèn)為只有在組織內(nèi)部的平衡產(chǎn)生時(shí)，組織成員的積極性才有保證。再者是對社會(huì)組織職能的界定，巴納德認(rèn)為非正式組織(在公共領(lǐng)域即社會(huì)組織)與正式組織(在公共領(lǐng)域即政府組織)之間有著密切的關(guān)系，有了正式組織才有非正式組織，反過來，非正式組織給正式組織以活力或某種限制。依據(jù)巴納德的觀點(diǎn)，在區(qū)域協(xié)同治理中社會(huì)組織的職能是基于政府組織的基礎(chǔ)之上的，政府在明確了負(fù)面清單之后，社會(huì)組織承擔(dān)起介于政府和企業(yè)組織之間的職能任務(wù)。鑒于社會(huì)組織自身的靈活性和可協(xié)調(diào)性，其不應(yīng)像政府組織一樣被明確規(guī)定職能范圍。

6.科學(xué)的決策。巴納德認(rèn)為組織決策有兩個(gè)客觀要素——目標(biāo)和環(huán)境，決策是要使目標(biāo)和環(huán)境明朗化，在具體行動(dòng)上達(dá)到一致。按照巴納德的組織決策理論，決策總是發(fā)生在目標(biāo)和環(huán)境之間：分析和識(shí)別環(huán)境，確定具體的目標(biāo)；從更具體的目標(biāo)出發(fā)，對環(huán)境做更為具體的分析，如此循環(huán)。巴納德的組織決策理論給區(qū)域協(xié)同治理模式中的治理主體提供了決策的準(zhǔn)則，政府、企業(yè)和社會(huì)組織在區(qū)域治理中決策風(fēng)格存在較大差異，這一理論避免了決策結(jié)果偏離區(qū)域治理的共同目標(biāo)。具體來說，決策主體必須認(rèn)清總體目標(biāo)與階段性目標(biāo)，同時(shí)通過剖析當(dāng)前環(huán)境要素，明確目標(biāo)的具體內(nèi)容。對于區(qū)域治理來說，環(huán)境要素的變化是顯著的，目標(biāo)的具體細(xì)則也應(yīng)是相應(yīng)變化的，因此，決策的科學(xué)性取決于其對環(huán)境的適應(yīng)性。

四、思考與展望

隨著傳統(tǒng)治理模式的弊端日益凸顯，人們更多地向往一種回歸社會(huì)、回歸公民的政治生活方式。協(xié)同學(xué)的創(chuàng)立和協(xié)同治理理念的出現(xiàn)迎合了這種公共需求，協(xié)同治理逐漸進(jìn)入公眾視野，也在公共研究領(lǐng)域成為討論熱點(diǎn)。但截至目前，大部分對于協(xié)同治理模式的討論并沒有形成明確的構(gòu)架，主要有兩方面原因：一是對協(xié)同治理理論的研究尚處于起步階段，大部分學(xué)者還是集中于協(xié)同治理的學(xué)理性研究；二是當(dāng)今中國的公共治理模式較協(xié)同治理模式還有相當(dāng)大的差距，現(xiàn)有的很多機(jī)制對于協(xié)同治理模式的構(gòu)建研究存在阻力，甚至存在敏感、沖突因素。鑒于協(xié)同治理模式建設(shè)的道路還很漫長，本文沒有貿(mào)然提出區(qū)域協(xié)同治理模式的構(gòu)建框架，而是基于當(dāng)前公共治理模式與協(xié)同治理模式的差距，在巴納德系統(tǒng)組織理論的支撐下，提出跨度到協(xié)同治理模式的路徑要求，即協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)、信息的交流、權(quán)威的來源、職能的界定和科學(xué)的決策。雖然協(xié)同治理的研究尚不成熟，但協(xié)同治理必將成為公共治理的發(fā)展方向。

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