周孝懷

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口570228）

·法學(xué)研究·

論違法要求履行義務(wù)行政行為的救濟(jì)

周孝懷

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口570228）

行政主體違法要求履行義務(wù)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益，嚴(yán)重背離法治政府建設(shè)目標(biāo)和廉潔政府的要求，現(xiàn)實(shí)中雖然為數(shù)不少，但尋求救濟(jì)的較為鮮見(jiàn)。要破解這一問(wèn)題，除了增加立法的可操作性和相關(guān)法律的銜接外，應(yīng)當(dāng)解決對(duì)這類行為的界定和認(rèn)定依據(jù)等問(wèn)題。這一行為的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)不同渠道實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行法律規(guī)定不利于對(duì)違法要求履行義務(wù)的抽象行政行為的救濟(jì)，需要在修改行政訴訟法等法律時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍。進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，除了對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為的效力加以否定和對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益予以補(bǔ)救外，還應(yīng)當(dāng)依法追究行政主體和相關(guān)人員的法律責(zé)任。

違法要求履行義務(wù);救濟(jì)途徑;補(bǔ)救措施；責(zé)任追究

引言

黨的十八大明確提出要在2020年基本建成法治政府，并將其作為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須推進(jìn)依法行政，切實(shí)解決行政執(zhí)法中存在的瀆職越權(quán)、濫用職權(quán)、粗暴執(zhí)法等突出問(wèn)題，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，懲治行政違法行為，為實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)提供有效的保障機(jī)制。違法要求履行義務(wù)行政行為是我國(guó)《行政訴訟法》明確規(guī)定的可訴具體行政行為，現(xiàn)實(shí)中大量存在，有些地方甚至達(dá)到有恃無(wú)恐、觸目驚心的程度，但實(shí)踐中尋求救濟(jì)的行政相對(duì)人極為少見(jiàn)。形成這一巨大反差的主要原因是法律上對(duì)這一行為缺乏明確的界定，不同法律之間缺乏應(yīng)有的銜接，行政非法干預(yù)以及救濟(jì)成本過(guò)高。違法要求履行義務(wù)行政行為大多將行政執(zhí)法與自身利益掛鉤，極易滋生權(quán)力腐敗，侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，嚴(yán)重?fù)p害行政機(jī)關(guān)的公信力和廉潔性，與黨的十八大提出的“在2020年基本建成法治政府”的目標(biāo)任務(wù)背道而馳，不解決這一行為的救濟(jì)困難問(wèn)題，不利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，不利于從根本上治理這類行為，不利于兌現(xiàn)李克強(qiáng)總理在今年的《政府工作報(bào)告》中提出的政府要嚴(yán)格依法行政的承諾，不利于建設(shè)風(fēng)正氣清的廉潔政府和高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)型政府。因此，從理論上研究違法要求履行義務(wù)行政行為的外延界定、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定權(quán)的歸屬以及救濟(jì)途徑和后果等問(wèn)題，對(duì)解決現(xiàn)實(shí)中存在的救濟(jì)困難以及制止和防范這類行為，有一定的參考價(jià)值，對(duì)《行政訴訟法》中相關(guān)制度的完善也有一定的理論意義。

一、違法要求履行義務(wù)行政行為的認(rèn)定

認(rèn)定違法要求履行義務(wù)行政行為，涉及對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為的外延界定、認(rèn)定主體、認(rèn)定依據(jù)等問(wèn)題。

（一）外延界定

違法要求履行義務(wù)行政行為是我國(guó)特有的法律術(shù)語(yǔ)，國(guó)外一般將其涵蓋在行政越權(quán)或者濫用行政職權(quán)中。行政主體作為法律、法規(guī)的具體執(zhí)行主者，要求行政相對(duì)人履行義務(wù)，必須有法律、法規(guī)的明文規(guī)定，否則便是違法要求履行義務(wù)。違法要求履行義務(wù)行政行為是一種損益或者剝益行政行為，是指行政主體違反法律、法規(guī)規(guī)定，利用行政權(quán)力要求相對(duì)人無(wú)償提供人力、物力、財(cái)力或者極不對(duì)價(jià)地獲取相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的行為[1]。其方式主要有三種：一是法律、法規(guī)沒(méi)有設(shè)定義務(wù)，而行政主體擅自要求履行；二是法律、法規(guī)設(shè)定了一定的義務(wù)，但是行政主體擅自擴(kuò)大義務(wù)的范圍和或者增加數(shù)量；三是行政主體要求履行義務(wù)時(shí)程序違法。

《行政訴訟法》第11條最早將“行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”具體行政行為規(guī)定為行政訴訟的受案范圍，但相關(guān)法律和司法解釋并沒(méi)有對(duì)此外延作出更明確具體的可操作性規(guī)定。此后的《行政復(fù)議條例》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》雖然也有相關(guān)規(guī)定，但由于法律規(guī)定之間的差異①，仍未對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為作出明確界定。《行政訴訟法》第11條第7項(xiàng)規(guī)定的違法要求履行義務(wù)行政行為是一個(gè)較為開(kāi)放的概念，《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)將違法要求履行義務(wù)的外延界定為違法集資、攤派費(fèi)用、違法征收財(cái)產(chǎn)以及違法要求履行其他義務(wù)。根據(jù)《禁止向企業(yè)攤派暫行條例》規(guī)定，攤派包括攤派財(cái)力、人力和物力，而《行政復(fù)議法》只規(guī)定攤派費(fèi)用，縮小了行政攤派的外延，實(shí)際上也縮小了“違法要求履行義務(wù)”的外延。為有效保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和基本法理，可以將違法要求履行義務(wù)行政行為的外延界定為行政主體違法集資、違法征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派以及違法要求履行其他義務(wù)。

（二）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即認(rèn)定依據(jù)，認(rèn)定機(jī)關(guān)以什么為標(biāo)準(zhǔn)或者根據(jù)認(rèn)定一種行政行為屬于行政主體違法要求履行義務(wù)。從另一個(gè)角度看，解決違法要求履行義務(wù)行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的關(guān)鍵實(shí)際上是要厘清哪些行政主體有權(quán)為行政相對(duì)人創(chuàng)設(shè)義務(wù)以及哪些行政主體有權(quán)要求行政相對(duì)人履行義務(wù)。享有義務(wù)設(shè)定權(quán)的行政主體或者有權(quán)要求相對(duì)人履行義務(wù)的行政主體，無(wú)疑有權(quán)依據(jù)其職權(quán)為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或者依法要求相對(duì)人履行義務(wù)，行政主體要求相對(duì)人履行該義務(wù)當(dāng)然不屬于違法要求履行義務(wù)；沒(méi)有義務(wù)設(shè)定權(quán)的行政主體或者行政主體不具有要求相對(duì)人履行義務(wù)的職權(quán)的，則無(wú)權(quán)為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)義務(wù)，無(wú)權(quán)要求相對(duì)人履行義務(wù)，如果為相對(duì)人增設(shè)負(fù)擔(dān)，所增設(shè)的負(fù)擔(dān)就不是法律上的義務(wù)，無(wú)權(quán)要求相對(duì)人履行；即使行政相對(duì)人負(fù)有法定義務(wù)，行政主體如果不具備要求相對(duì)人履行義務(wù)的資格而越權(quán)要求相對(duì)人履行義務(wù)的，就是違法行政，屬于違法要求履行義務(wù)。

行政主體違法要求履行義務(wù)主要損害行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，也是法人和其他組織生存發(fā)展的物質(zhì)條件。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪或者限制屬于法律保留事項(xiàng)，憲法和法律可以為公民、法人或者其他組織設(shè)定財(cái)產(chǎn)上的義務(wù)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)作出限制或者剝奪的規(guī)定；最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也可以授權(quán)制定行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，由法規(guī)制定機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)目的、權(quán)限范圍和要求，為公民、法人或者其他組織設(shè)定財(cái)產(chǎn)上的義務(wù)②；從一定意義上看，自治條例和單行條例比地方性法規(guī)的立法權(quán)更大，可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定，因而也可為公民、法人或者其他組織設(shè)定義務(wù)，由特定行政主體執(zhí)行。國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章均屬執(zhí)行性行政立法③，不能違反法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)，為公民、法人或者其他組織創(chuàng)設(shè)財(cái)產(chǎn)上的義務(wù)，限制或者剝奪其財(cái)產(chǎn)權(quán)。非法源性的其他行政規(guī)范性文件，只能為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章作具體的執(zhí)行性規(guī)定，不能進(jìn)行創(chuàng)制性規(guī)定，也不能違反法律、法規(guī)的規(guī)定，為公民、法人或者其他組織創(chuàng)設(shè)義務(wù)，剝奪或者限制其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

可見(jiàn)，認(rèn)定行政行為是否違法，履行義務(wù)的依據(jù)是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。但由于憲法規(guī)范的原則性和抽象性，不能作為司法裁判的直接依據(jù)，且我國(guó)憲法的監(jiān)督實(shí)施屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，因而憲法不宜作為認(rèn)定違法要求履行義務(wù)行政行為的直接依據(jù)。根據(jù)法律位階規(guī)則④，認(rèn)定一個(gè)行政行為是否屬于違法要求履行義務(wù)行政行為的依據(jù)，首先是法律，在法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，則是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)行政法規(guī)，法律和行政法規(guī)均沒(méi)有規(guī)定時(shí)，應(yīng)以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)制定的地方性法規(guī)為認(rèn)定依據(jù)，如果法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)均有規(guī)定，且相互之間不一致時(shí)，應(yīng)以法律作為認(rèn)定依據(jù)，在行政法規(guī)和地方性法規(guī)就同一事項(xiàng)作出不同規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)為依據(jù)。在民族自治地區(qū)認(rèn)定行政行為是否屬于違法要求履行義務(wù)行政行為，在法律法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)有規(guī)定而自治條例和單行條例沒(méi)有規(guī)定時(shí)，以法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)為依據(jù)，在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)與自治條例和單行條例就同一事項(xiàng)作出不同規(guī)定時(shí)，如果自治條例和單行條例所作的規(guī)定為變通規(guī)定，只要沒(méi)有違背《立法法》有關(guān)變通規(guī)定的限制條件，則應(yīng)當(dāng)以自治條例和單行條例為依據(jù)，否則，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)為依據(jù)。

（三）認(rèn)定主體

根據(jù)行政行為效力原理，行政行為一經(jīng)作出即具有公定力、確定力，不論是否合法，均應(yīng)推定為合法有效，在有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷或變更決定之前，任何組織和個(gè)人都應(yīng)尊重并服從[2]。行政行為的判斷權(quán)或者確認(rèn)權(quán)只能歸屬于法定的有權(quán)機(jī)關(guān)，不是行政相對(duì)人或者其他組織或者個(gè)人[3]。因此，有權(quán)對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為進(jìn)行權(quán)威性判斷，并決定其法律后果的組織或者機(jī)關(guān)就是違法要求履行義務(wù)行政行為的認(rèn)定主體。

違法要求履行義務(wù)行政行為分為針對(duì)不特定對(duì)象的抽象行政行為和針對(duì)特定對(duì)象的具體行政行為，現(xiàn)行法律制度和行政體制對(duì)這兩種行為采取不同的審查模式。對(duì)違法創(chuàng)設(shè)相對(duì)人義務(wù)的行政法規(guī)和規(guī)章的審查和確認(rèn)權(quán)，由同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院行使⑤。認(rèn)定創(chuàng)設(shè)義務(wù)的行政法規(guī)違法的機(jī)構(gòu)是全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，認(rèn)定創(chuàng)設(shè)相對(duì)義務(wù)的部門規(guī)章違法的主體是國(guó)務(wù)院和部門規(guī)章的制定者，認(rèn)定創(chuàng)設(shè)相對(duì)義務(wù)的地方政府規(guī)章違法的主體是同級(jí)人大及其常委會(huì)、上級(jí)人民政府以及地方政府規(guī)章制定者則是認(rèn)定創(chuàng)設(shè)相對(duì)人義務(wù)的規(guī)章違法的主體，確認(rèn)創(chuàng)設(shè)相對(duì)人義務(wù)的行政規(guī)范性文件違法的主體則同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)所屬的同級(jí)人民政府、上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、行政規(guī)范性文件的制定者和具有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)⑥。違法要求履行義務(wù)的具體行政行為的認(rèn)定主體是作出該具體行政行為的機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也是對(duì)規(guī)章以外行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查的主體。

二、違法要求履行義務(wù)行政行為的救濟(jì)途徑

違法要求履行義務(wù)行政行為的救濟(jì)是指制止或者矯正違法要求履行義務(wù)行政行為，使受害者獲得補(bǔ)救的法律制度[4]。由于現(xiàn)行法律對(duì)違法要求履行義務(wù)的抽象行政行為和具體行政行為規(guī)定了不同的審查模式，受害人對(duì)這兩種不同行政行為可以通過(guò)不同的途徑救濟(jì)。

（一）行政法規(guī)、規(guī)章違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)，可通過(guò)向有權(quán)機(jī)關(guān)提出審查建議，但這一救濟(jì)途徑并不能直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。我國(guó)現(xiàn)行法律基本排斥對(duì)抽象行政行為的司法審查，對(duì)違反憲法、法律創(chuàng)設(shè)義務(wù)的行政法規(guī)，只能由國(guó)務(wù)院自行修改或者撤銷，或者由全國(guó)人大常委會(huì)審查撤銷，或者由有審查要求權(quán)的機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求，由全國(guó)人大常委會(huì)決定撤銷。其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民只有審查建議權(quán)，認(rèn)為行政法規(guī)違反憲法、法律創(chuàng)設(shè)義務(wù)的，可以直接向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查建議⑦，但這種建議最終能否正式啟動(dòng)審查程序取決于全國(guó)人大常委會(huì)。因此，享有審查建議權(quán)的主體也可向具有法定審查要求權(quán)的機(jī)關(guān)提出書面建議，請(qǐng)求這些機(jī)關(guān)要求全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)對(duì)違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)的行政法規(guī)的審查程序。

對(duì)于違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)的部門規(guī)章可以由制定機(jī)關(guān)修改或者撤銷，或者由國(guó)務(wù)院撤銷或者改變，對(duì)于違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)的地方政府規(guī)章可由規(guī)章制定機(jī)關(guān)修改或者撤銷，或者由上級(jí)人民政府予以改變或者撤銷，也可由同級(jí)人大常委會(huì)撤銷。公民、法人或者其他組織可以向這些機(jī)關(guān)提出書面請(qǐng)求或者建議，申請(qǐng)對(duì)違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)的規(guī)章進(jìn)行修改或者撤銷,但這種請(qǐng)求或者建議并不必然達(dá)到救濟(jì)目的。

根據(jù)現(xiàn)行法律，對(duì)違法要求履行義務(wù)抽象行政行為的救濟(jì)處于兩難境地。一方面，公民、法人或者其他組織即使認(rèn)為行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)可能侵害自己的合法權(quán)益，但因尚未造成實(shí)際損害，也不能提請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，只能向有權(quán)機(jī)關(guān)提出不能產(chǎn)生直接法律效力、不能必然啟動(dòng)審查程序的書面審查建議，使得真正的潛在受害者無(wú)法真正有效啟動(dòng)這一救濟(jì)程序；另一方面，有權(quán)啟動(dòng)審查程序的機(jī)關(guān)由于缺乏內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力，使這種權(quán)力長(zhǎng)期處于“懸置”或者“空置”狀態(tài)，實(shí)踐中極少有效啟動(dòng)審查程序⑧。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法創(chuàng)設(shè)義務(wù)的抽象行政行為的有效救濟(jì)，還需進(jìn)一步完善我國(guó)抽象行政行為的審查機(jī)制，突破排斥司法審查抽象行政行為的樊籬，特別是在《行政訴訟法》修改時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)抽象行政行為的受案范圍，解決《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》在受案范圍上的銜接，使這種機(jī)制能夠有效地啟動(dòng)和運(yùn)行，及時(shí)糾正這一違法行政行為。

（二）對(duì)違法要求履行義務(wù)的具體行政行為和作為該行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件可以申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件，我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定了附帶性審查模式，復(fù)議申請(qǐng)人提請(qǐng)對(duì)具體行政行為復(fù)議時(shí)一并提出對(duì)作為該具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的復(fù)議申請(qǐng)的，復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議審查時(shí)，可以對(duì)該行政規(guī)范性文件進(jìn)行復(fù)議審查，但行政相對(duì)人不能單獨(dú)對(duì)創(chuàng)設(shè)違法要求履行義務(wù)的行政規(guī)范性文件提請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)也不能在申請(qǐng)人未提出申請(qǐng)時(shí)主動(dòng)審查。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審查不產(chǎn)生普遍效力，只對(duì)進(jìn)行復(fù)議的具體行政行為有法律效力。因此，即便復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定該違法創(chuàng)設(shè)相對(duì)人義務(wù)的規(guī)范性文件違法，只能不予適用，不能直接撤銷，只能由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序予以撤銷，或者建議有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷。

對(duì)于不能單獨(dú)提起復(fù)議審查申請(qǐng)的行政規(guī)范性文件，相對(duì)人可以通過(guò)向制定機(jī)關(guān)、制定機(jī)構(gòu)的所屬的人民政府或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出改變或者撤銷的建議，或者向同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)提出撤銷的書面建議，建議相關(guān)機(jī)關(guān)撤銷或者修改。

對(duì)違法要求履行義務(wù)的具體行政行為不服的，行政相對(duì)人可以根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議，通過(guò)行政復(fù)議，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（三）對(duì)違法要求履行義務(wù)的具體行政行為可以依法提起行政訴訟。《行政訴訟法》早已將行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法要求履行義務(wù)的行為明確列入受案范圍，現(xiàn)實(shí)中行政主體違法要求履行義務(wù)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，但由于行政干預(yù)，受害的相對(duì)人很少尋求司法救濟(jì)。前幾年，由于行政干預(yù)，行政機(jī)關(guān)違法征地和強(qiáng)力拆遷公民房屋的案件，許多法院不予受理，導(dǎo)致矛盾激化，受害者的權(quán)益無(wú)法得到及時(shí)保護(hù)，只能寄希望于無(wú)何止的上訪或者借助媒體曝光。因此，必須尊重司法獨(dú)立，排除行政干預(yù)，使法院能夠依法受理違法要求履行義務(wù)的行政案件。

（四）法律、法規(guī)明確規(guī)定可以拒絕的，相對(duì)人可依法行使拒絕權(quán)。行政行為具有公定力，但法律、法規(guī)明確規(guī)定相對(duì)人可以拒絕的，相對(duì)人可以拒絕行政主體的要求。拒絕權(quán)是法律、法規(guī)賦予相對(duì)人對(duì)明顯違法的行政行為采取的不予配合或者協(xié)助，不按照行政主體的要求提供條件的權(quán)利。我國(guó)法律、行政法規(guī)明確規(guī)定行政相對(duì)人有權(quán)拒絕行政攤派⑨，其他法律、法規(guī)如果明確規(guī)定對(duì)違法要求履行其他義務(wù)有權(quán)拒絕的，相對(duì)人可依法行使拒絕權(quán)。拒絕權(quán)的行使，可以促使行政主體認(rèn)識(shí)到行為的違法性，如果行政主體自行停止違法行為，實(shí)際上達(dá)到了救濟(jì)的目的；如果行政主體強(qiáng)行要求相對(duì)人履行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，相對(duì)人只能服從，事后再依法救濟(jì)。

（五）行政主體違法要求履行義務(wù)，情節(jié)特別嚴(yán)重，給受害人造成重大損失并構(gòu)成犯罪的，行政相對(duì)人可向檢察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)報(bào)案，依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

（六）對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為，還可以通過(guò)向紀(jì)檢監(jiān)察部門舉報(bào)、信訪、向媒體公開(kāi)等非法律渠道救濟(jì)。一是向紀(jì)檢、監(jiān)察部門實(shí)名舉報(bào)，由紀(jì)檢監(jiān)察部門查處；二是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)或者影響力較大的電視、報(bào)紙等媒體將違法要求履行義務(wù)行政行為曝光，通過(guò)強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，促使行政主體自行糾正。

三、對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為的補(bǔ)救

對(duì)違法要求履行義務(wù)行政行為的補(bǔ)救主要體現(xiàn)在對(duì)其效力的影響和對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的補(bǔ)救，前者指因其違法性使原行政行為不能產(chǎn)生預(yù)期的效果，后者指行政主體應(yīng)當(dāng)將其侵害的相對(duì)人的合法權(quán)益恢復(fù)到違法行政行為發(fā)生之前的狀態(tài)。

（一）違法要求履行義務(wù)行政行為的法律后果

行政主體違法要求履行義務(wù)是一種行政違法行為，其法律后果有三種情形，一是因違法而無(wú)效，二是因違法而撤銷，三是補(bǔ)正或者更正存在的瑕疵，完善其合法性。違法要求履行義務(wù)行政行為一經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)無(wú)效、撤銷，就失去其公定力,行為主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止違法行為、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉的責(zé)任，消除違法行為造成的影響。如果行為只存在明顯而輕微的程序或形式瑕疵且又不影響相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的，可由有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)并責(zé)令行政主體重作或者補(bǔ)正，行為主體應(yīng)當(dāng)重作或者補(bǔ)正，但不影響原行政行為的公定力、拘束力和執(zhí)行力。

（二）對(duì)受害人合法權(quán)益的補(bǔ)救措施[5]

1.宣布無(wú)效。對(duì)于不具有行政主體資格、沒(méi)有法定依據(jù)或者超越職權(quán)以及屬于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他無(wú)效情形的行為，相對(duì)人有權(quán)要求有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)無(wú)效。一經(jīng)確認(rèn)無(wú)效，即具有溯及力，可追溯到行政主體實(shí)施違法要求履行義務(wù)時(shí)。宣布無(wú)效是補(bǔ)救相對(duì)人合法權(quán)益的前提。

2.停止違法行為。對(duì)于行政主體正在實(shí)施的違法要求履行義務(wù)行為，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，行政相對(duì)人有權(quán)要求有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為，避免其合法權(quán)益繼續(xù)受到侵害。

3.撤銷違法的行政行為。行政主體要求履行義務(wù)如果主要證據(jù)不足、適用依據(jù)錯(cuò)誤、濫用職權(quán)以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)撤銷情形的，相對(duì)人可以要求有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷；有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為撤銷可能對(duì)公共利益造成重大損害的以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予撤銷的，即使決定不予撤銷，也應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益予以補(bǔ)償。違法要求履行義務(wù)行政行為被撤銷的，可溯及至違法行為開(kāi)始時(shí)，但法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定撤銷效力自撤銷之日起發(fā)生的除外。

4.返還權(quán)益。違法要求履行義務(wù)行政行為侵占行政相對(duì)人財(cái)物的，相對(duì)人有權(quán)要求處理機(jī)關(guān)責(zé)令行政主體返還其原物和孳息。

5.恢復(fù)原狀。對(duì)于造成相對(duì)人財(cái)物損壞且能夠恢復(fù)原狀的行政行為，受害的相對(duì)人可要求有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令其恢復(fù)原狀。

6.行政賠償。行政行為造成行政相對(duì)人權(quán)益損害，原物不能返還或者無(wú)法恢復(fù)原狀時(shí)，相對(duì)人可要求行政主體承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

7.賠禮道歉，承認(rèn)錯(cuò)誤。違法要求履行義務(wù)行政行為是行政主體利用公權(quán)力侵害相對(duì)人合法權(quán)益，其性質(zhì)和過(guò)錯(cuò)及危害程度要比民事侵權(quán)嚴(yán)重，相對(duì)人有權(quán)要求行政主體賠禮道歉，承認(rèn)錯(cuò)誤。

8.恢復(fù)名譽(yù)，消除影響。違法要求履行義務(wù)行政行為損害名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)的，相對(duì)人有權(quán)要求行政主體消除影響、恢復(fù)名譽(yù)。

四、違法要求履行義務(wù)的行政主體和相關(guān)人員的法律責(zé)任

一般來(lái)說(shuō)，相對(duì)人在遭受違法要求履行義務(wù)行政行為侵害后，通過(guò)救濟(jì)使自己的合法權(quán)益得到維護(hù)就實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)權(quán)。但從完善救濟(jì)制度的角度看，如果實(shí)施違法要求履行義務(wù)的行政主體不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，就不可能起到警醒和防范的作用，達(dá)不到應(yīng)有的約束效果。因此，追究違法要求履行義務(wù)的行政主體和直接責(zé)任人及相關(guān)人員的法律責(zé)任，是違法要求履行義務(wù)行政行為救濟(jì)的題中應(yīng)有之義。

（一）行政主體的法律責(zé)任⑩

1.行政主體應(yīng)當(dāng)自行糾正違法行為。行政主體應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)糾正違法要求履行義務(wù)的行為，相對(duì)人申請(qǐng)或者政府法制、行政監(jiān)察、信訪等部門建議糾正的，行政主體也應(yīng)當(dāng)糾正。行政主體自行糾正包括撤銷、修改或者廢止。行政主體不自行糾正的，由有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

2.責(zé)令限期整改。行政主體違法要求履行義務(wù)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益，擾亂行政法律秩序，有悖法治政府建設(shè)，有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)在查處時(shí)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期整改，督促其嚴(yán)格依法行政。

3.公開(kāi)道歉。行政主體違法要求相對(duì)人履行義務(wù)，侵害相對(duì)人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)道歉。這種責(zé)任方式的承擔(dān)既是懲戒違法要求履行義務(wù)的行政主體，也是政府信息公開(kāi)和公眾知情權(quán)的要求。

4.通報(bào)批評(píng)。為了懲戒實(shí)施違法要求履行義務(wù)的行政主體和教育其他行政主體，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施違法要求履行義務(wù)的主體通報(bào)批評(píng)，在一定范圍內(nèi)將該行政主體的違法事實(shí)予以公布，使其聲譽(yù)受到一定影響，促使其吸取教訓(xùn)，同時(shí)也可以起到社會(huì)對(duì)該行政主體的監(jiān)督作用。

5.取消參評(píng)先進(jìn)的資格。參評(píng)先進(jìn)單位本是行政主體的權(quán)利，但違法要求履行義務(wù)的行政主體即使其他方面再優(yōu)秀再突出，也應(yīng)該采取一票否決，取消其當(dāng)年或者下一年度參評(píng)先進(jìn)單位的資格。

（二）相關(guān)人員的法律責(zé)任

應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法要求履行義務(wù)行政行為的相關(guān)人員包括直接責(zé)任人員（具體承辦人）和直接主管人員（行政行為的審核人和批準(zhǔn)人）。追究相關(guān)人員的責(zé)任包括行政處理和行政處分，二者可以視情況合并適用。行政主體或者任免機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)相關(guān)人員采取告誡、道歉、通報(bào)批評(píng)、離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等行政處理，也可酌情對(duì)相關(guān)人員給予警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除處分。為避免行政主體包庇縱容，相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)公開(kāi)對(duì)相關(guān)人員的處理結(jié)果。此外，行政主體依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有過(guò)錯(cuò)的相關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

行政主體違法要求履行義務(wù)，嚴(yán)重侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，相關(guān)人員涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，關(guān)鍵是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。行政主體違法要求履行義務(wù)嚴(yán)重背離依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加治理。造成這一行為久治不愈的原因很多，對(duì)這一行為的救濟(jì)困難是至關(guān)重要的原因。要解決這一行為的救濟(jì)困難，既要加強(qiáng)對(duì)這一問(wèn)題的系統(tǒng)性理論研究，也要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度，同時(shí)要提高實(shí)務(wù)界有關(guān)人員的認(rèn)識(shí)水平和處理問(wèn)題的能力?？茖W(xué)界定違法要求履行義務(wù)行政行為的外延或者種類，明確這一行為的認(rèn)定主體、依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)途徑是實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的關(guān)鍵，對(duì)于違法要求履行義務(wù)的抽象行政行為和具體行政行為應(yīng)當(dāng)依法尋求不同的救濟(jì)途徑解決，同時(shí)，要按照黨的十八大提出的“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的要求，科學(xué)立法，及時(shí)修改相關(guān)法律，突破現(xiàn)行法律制度中抽象行政行為基本排斥司法審查的禁錮，適當(dāng)確立對(duì)抽象行政行為的司法審查范圍，完善行政行為審查制度。在救濟(jì)中除了彌補(bǔ)行政相對(duì)人因此所受損失外，還應(yīng)當(dāng)追究行政主體和相關(guān)人員的法律責(zé)任，使行政主體和相關(guān)人員認(rèn)識(shí)到違法要求履行義務(wù)不僅達(dá)不到預(yù)期結(jié)果，還要付出沉重代價(jià)，從制度和法律后果上約束行政主體和相關(guān)人員，降低這一行為再次發(fā)生的概率，使行政主體真正做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

注釋：

①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條第7項(xiàng)、

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第4條。

②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第8、9條。

③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第71、73條。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)限于為執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，因此不能違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定為公民、法人或者其他組織增設(shè)義務(wù)；地方政府規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)限于為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。

④參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第78～82條。

⑤參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第67條第7項(xiàng)、《中華人民共和國(guó)立法法》第88條以及《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定

⑥參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第67條第7項(xiàng)，第89條第1、13、14項(xiàng)，第104、108條；《中華人民共和國(guó)立法法》第87、88條。

⑦參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第67條第7項(xiàng)、《中華人民共和國(guó)立法法》第90、91條。

⑧2003年孫志剛案件發(fā)生后，北京大學(xué)三名法學(xué)博士聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查國(guó)務(wù)院《城市流浪人員收容審查條例》的書面建議，但最終石沉大海，最后是國(guó)務(wù)院以空前的效率以新的《城市乞討人員救助辦法》取代；前幾年，北京大學(xué)五名法學(xué)教授聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的合憲合法性，依然沒(méi)有任何動(dòng)作，歷經(jīng)幾年后國(guó)務(wù)院以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。由于缺乏審查的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力，全國(guó)人大常委會(huì)從未主動(dòng)審查撤銷過(guò)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)。類似的情況其他有權(quán)機(jī)關(guān)也如此而已。

⑨參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第67條、《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)法》第33條、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第21條、《禁止向企業(yè)攤派暫行條例》第13條。

⑩參見(jiàn)《湖南省行政程序規(guī)定》第159條至第165條。

[1]周孝懷.違法要求履行義務(wù)行政行為研究[D].華東政法大學(xué)2008年碩士論文.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011.205-206.

[3]胡建淼.行政違法問(wèn)題探究[M].北京：法律出版社，2000.538～539.

[4]王世濤.行政侵權(quán)行為研究[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2005.273.

[5]胡建淼.行政法與行政訴訟法[M].北京：清華大學(xué)出版社,2008.321.333.

The Research on Remedies of Illegal Requirement on Performing Obligation of Administrative Act

ZHOUXiao-huai
(School of Law,Hainan University,Haikou 570228,China)

The administrative subject's illegal requirement on performing obligations can encroach on the relative person's legitimate rights and interests,which is contrary to the law-ruled government construction goal and the requirements of clean government seriously.It's relatively rare for relative person to seek the relief when encountering the trouble in the reality.In addition to increase the legislation operability and cohesion of the relevant laws,we should make the definition and recognition proof of such behavior clear.The relief of such behavior should be achieved through various channels,current laws and regulations are not conducive to the abstract administrative action reliefofillegal requirement on performingobligations.We should expand the scope of cases acceptance appropriately when modifying Administrative Procedure Lawor other relevant laws. Duringthe relief,in addition tonegate the effectiveness ofthe administrative behavior ofillegal requirement on performing obligations and compensate the relative person's legitimate rights and interests,we should also investigate for the legal responsibilityofthe administrative subject and the related personnel accordingtolaw.

illegal requirement on performingobligations;remedyapproach;remedymeasures;accountability

D922.1

A

1674-828X（2014）02-0010-06

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2014-03-23

周孝懷，男，海南大學(xué)法學(xué)院教授，主要人事行政法與民商法學(xué)研究。