姜 杰，鄔 松，張新亮

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250002)

中國城市化進(jìn)展迅速，城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，城市更新帶來的城市拆遷勢頭迅猛，多方面交織引致“城市病”集中式爆發(fā)，城市建設(shè)與城市管理領(lǐng)域成為中國群體性事件頻發(fā)和矛盾沖突的重災(zāi)區(qū)。規(guī)模意義上的城市化進(jìn)程還要持續(xù)幾十年，城市更新也會成為城市發(fā)展中的一種常態(tài)，如何更加科學(xué)地認(rèn)識城市、建設(shè)城市和管理城市，防范和治理“城市病”，化解社會矛盾沖突，將成為整個(gè)社會持續(xù)的關(guān)注點(diǎn)之一。

一、城市的本質(zhì)屬性

1、城市公共需求與城市公共品體系。從一般意義上講，現(xiàn)代城市都是由人口和其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源聚集而來的。相對于廣大農(nóng)村的分散特點(diǎn)而言，人口和各類資源要素的聚集與區(qū)域上的集中是一個(gè)量變積累引起質(zhì)變的漸進(jìn)過程，其聚集集中達(dá)到一定規(guī)模時(shí)就創(chuàng)生了一種全新的城市所特有的集體共同需求:城市公共需求。之所以稱為“城市公共需求”，是因?yàn)橹挥腥丝诤唾Y源聚集集中達(dá)到一定規(guī)模，形成所謂的城鎮(zhèn)時(shí)才會產(chǎn)生這種“新需求”，這種公共需求是城市特有的，與城市共生的。這種城市公共需求是多方面的、立體的，可以表現(xiàn)為一個(gè)城市公共需求體系，在這個(gè)體系中可以劃分為多個(gè)層次，既有城市最基本、最基礎(chǔ)層次的需求，也有更高級更發(fā)達(dá)層次的需求，既包括城市集中排水供水、垃圾污物處理、公共道路與公共交通、供氣供暖、公共聚集場所、城市照明等基礎(chǔ)設(shè)施需求，也包括城市公共秩序、勞動(dòng)力培訓(xùn)、子女教育、環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、社區(qū)維護(hù)等服務(wù)類需求。這種城市公共需求，是城市建設(shè)的基本動(dòng)力。為滿足城市公共需求而逐步建立和完善的公共品體系是城市特色的公共品體系，即城市公共品體系。與城市公共需求相適應(yīng)，城市公共品體系可以劃分為城市基礎(chǔ)設(shè)施類和城市公共服務(wù)類。為滿足多層次多方面的城市公共需求，城市基礎(chǔ)設(shè)施類公共品和城市公共服務(wù)類公共品又演變細(xì)化為更多的亞種類。隨著城市空間擴(kuò)張和社會發(fā)展，城市公共需求推動(dòng)著城市公共品體系在范圍上不斷擴(kuò)大，在數(shù)量種類上不斷增多，在內(nèi)容上不斷豐富，逐漸形成完整而龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和城市公共服務(wù)體系。

2、城市公共需求與城市公共品體系特有的“城市公共性”。與城市公共需求一樣，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)于一體的城市公共品體系本身具有特殊的公共性，即城市公共性:第一，城市性。它是城市本身所固有的，也是城市本身所特有的，沒有城市就沒有這種公共性，與城市化相伴而生，城市化過程就是城市公共需求產(chǎn)生過程和城市公共品體系建設(shè)過程。它是以人口和資源聚集為前提，隨著聚集規(guī)模擴(kuò)大而產(chǎn)生，并與聚集集中規(guī)模相適應(yīng)。聚集到一定規(guī)模是城市公共性產(chǎn)生、存在和發(fā)展演變的前提條件和客觀基礎(chǔ)。第二，空間性。一是城市公共性具有獨(dú)特鮮明的空間區(qū)域特征，即局限于城市空間范圍以內(nèi)，消失于城市空間邊界之外。城市公共需求與城市公共品體系的覆蓋范圍和存在形式僅僅局限于城市空間范圍。與其他公共品根本不同，城市公共品供給對象、供給范圍、供給內(nèi)容以城市空間為界，進(jìn)入城市空間才有可能享用，離開城市空間則無享用可能;即城市空間范圍內(nèi)產(chǎn)生城市公共需求，城市空間范圍內(nèi)城市公共品供給，城市范圍內(nèi)建設(shè)和優(yōu)化提升城市公共品體系。超出城市空間界限后的任何城市公共性追求，其經(jīng)濟(jì)效率和社會功效都會急劇下降，不具有經(jīng)濟(jì)性。這是城市公共性的效率邊界或“科斯邊界”。二是城市公共需求與城市公共品體系二者具有空間上的對應(yīng)性和空間上的關(guān)聯(lián)性，二者必須在空間上相適應(yīng);居民享用城市公共品供給的難易程度、成本、便利條件和質(zhì)量優(yōu)劣等在很大程度上也取決于城市公共需求與城市公共品供給的空間位置及其空間對應(yīng)關(guān)系。第三，整體性或一體化。城市公共品體系作為一個(gè)完整體系是適應(yīng)和滿足城市整體的共同需求產(chǎn)生的，具有強(qiáng)烈的一體化趨勢和城市整體性要求，任何違背城市整體性或一體化的社會分離、經(jīng)濟(jì)分割、技術(shù)排斥、專有獨(dú)占等追求和企圖，都會直接或間接導(dǎo)致“城市病”爆發(fā)。

3、城市公共品供給體系是因“城市”而形成的公共品供給最有效率方式和最優(yōu)化選擇。城市化是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到一定程度引致的必然過程，在客觀上又是公共品供給的空間優(yōu)化過程。城市不僅因資源要素聚集集中產(chǎn)生了一種全新的需求:城市公共需求，而且催生了滿足這種新需求的城市公共品體系。城市公共品體系是公共品在空間上最有效率、最經(jīng)濟(jì)的供給方式。從客觀進(jìn)程看，農(nóng)村地廣人稀，居民的居住極為分散且環(huán)境各異，這一方面增大了一些公共品供給的難度，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施類公共品如公共交通、公共供暖、污水集中處理等;另一方面又提高了公共品供給的成本，特別是一些服務(wù)類公共品供給，很多太分散的地方甚至達(dá)不到一些公共品供給的最低人口要求。城市把各類社會發(fā)展資源、經(jīng)濟(jì)資源和居民在地理空間上以高度密集的方式集中于有限的范圍內(nèi)，與空間上極為分散的廣大農(nóng)村相比，一是非常方便于公共品供給，大大降低了公共品供應(yīng)的社會成本和經(jīng)濟(jì)成本，使公共品的供給效率最大化和成本最小化，二是創(chuàng)造了農(nóng)村不曾有過的城市公共品供給體系。所以說城市公共品體系是城市化過程中產(chǎn)生的公共品供給最優(yōu)化方式和公共品供給效率最大化選擇。從這一點(diǎn)上看，城市公共品體系是人類社會公共品供給方式發(fā)展的優(yōu)化階段。在一定程度上說，也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，出于效率考慮，幾乎所有國家都是最優(yōu)先發(fā)展城市公共品體系，傾力配套、提升和優(yōu)化城市公共品體系。同樣出于效率考慮，限于財(cái)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，公共品體系遲遲難以在極為分散的農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)。因此，城市化使人類社會找到了滿足公共需求，生產(chǎn)建設(shè)公共品體系，享用公共品服務(wù)的最佳方式和社會入口。如果不是這樣，人類社會享用類似公共品的階段還要推遲很多年。

4、城市公共品體系既是衡量一個(gè)城市先進(jìn)與落后的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是農(nóng)村與城市的根本區(qū)別之一。判斷一個(gè)城市的發(fā)達(dá)與落后即現(xiàn)代化程度，最明顯最簡便的外觀標(biāo)準(zhǔn)就是城市公共品體系的完善與否和質(zhì)量優(yōu)劣?，F(xiàn)代化大都市城市公共品體系完善而優(yōu)質(zhì)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)達(dá)到了滿足城市公共需求的更高層次和更高階段，而落后城市的城市公共品體系相對殘缺而質(zhì)差，甚至城市公共需求的最基本最基礎(chǔ)層次都難以滿足。從我們國家的現(xiàn)實(shí)國情可以看到，城市之間的差距主要表現(xiàn)在城市公共品體系的數(shù)量與質(zhì)量上，城鄉(xiāng)差別主要表現(xiàn)在有無城市公共品體系上，即前者是體現(xiàn)在差距上，后者是體現(xiàn)在有無上。城市有著龐大的基礎(chǔ)設(shè)施類和服務(wù)類城市公共品供給體系，從有形的到無形的，如道路、公共交通、城市照明、供水排水、垃圾集中處理、供熱等應(yīng)有盡有，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育、科技服務(wù)、體育等文化教育資源集中、齊全而優(yōu)質(zhì)。農(nóng)村則是既缺乏基礎(chǔ)設(shè)施類基本公共品，又缺乏發(fā)展必須的服務(wù)類公共品。公共品的相對缺乏，既阻礙了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展，又阻礙了農(nóng)村居民素質(zhì)的提高和全面發(fā)展，造成資源要素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需人才的流失。這既是農(nóng)村一直落后的結(jié)果，也是農(nóng)村繼續(xù)落后于城市的原因。

因此，沒有城市公共品體系就沒有城市，也不可能形成所謂的城市。而沒有資源要素聚集集中而產(chǎn)生的城市公共需求，也不可能催生城市公共品體系。城市公共品需求和城市公共品體系體現(xiàn)了城市特有的城市公共性，由此構(gòu)成城市的內(nèi)在基本特征和基本屬性。

二、城市公共性的正外部效應(yīng)與空間特征

城市公共性具有強(qiáng)大的正外部效應(yīng)和鮮明的空間特征。其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大，甚至對整個(gè)社會發(fā)展演進(jìn)打上深深的烙印，其突出表現(xiàn)在城市內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間這兩個(gè)方面。城市公共性的外部效應(yīng)管理和空間管理漸入城市管理中心地位。

1、城市公共性空間特征與人口和資源要素的流動(dòng)性

在城市內(nèi)部，城市公共品的供給資源、供給能力和體系建設(shè)分布不均衡，造成城市內(nèi)部各區(qū)域之間享用城市公共品的實(shí)際成本和難易程度差別巨大，客觀上拉大了區(qū)域之間在發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度等方面的差距。在城市鄉(xiāng)村之間，城市公共品體系造成了城市鄉(xiāng)村之間發(fā)達(dá)與落后的差距。但是，如果整個(gè)社會體制和社會管理是開放的，制度安排和公共政策鼓勵(lì)人員和資源要素流動(dòng)，而且這種流動(dòng)在客觀上是順暢的、無障礙的，那么城市公共品體系分布在城市內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的巨大差距只會造成區(qū)域空間上發(fā)達(dá)與落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度的差別，不會造成特定人群、特定階層的貧富懸殊。如果社會管理是封閉的，制度安排和公共政策是限制人員和資源要素的流動(dòng)，并且在客觀上造成難以流動(dòng)，那么城市公共品空間特征所塑造的空間分布差距就會造成特定人群、特定階層的貧窮和富裕，甚至?xí)袒癁樨毟淮H傳遞，城市公共品體系空間分布不均衡所造成的城區(qū)內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間的發(fā)達(dá)與落后就會直接轉(zhuǎn)化為特定群體、特定階層的幾代人貧富。事實(shí)也正是這樣，第一，我國包括城鄉(xiāng)戶籍管理在內(nèi)的一整套制度，限制了資源要素流動(dòng)，特別是限制了人員流動(dòng)，使得城鄉(xiāng)區(qū)域之間的落后與發(fā)達(dá)轉(zhuǎn)化為特定階層、特定人群的貧與富。這也在客觀上向農(nóng)村居民昭示:擺脫貧窮必須脫離故土，向城市轉(zhuǎn)移，去城市尋夢。第二，城市內(nèi)部一整套管理制度也在客觀上限制城市內(nèi)部流動(dòng)，原來的“單位制”不同程度的取消了，但很多地方又變相恢復(fù)了，如為抑制房價(jià)而推出的多種房產(chǎn)交易稅收，抬高了換房成本，客觀上限制了居民流動(dòng)性;這一系列制度安排的積累，一是促成居住地與就業(yè)地分離過遠(yuǎn)過多的“全城大遷徙”每天在上下班時(shí)段上演，壓垮了城市本來就十分脆弱的交通體系，二是推高了居民的交通成本、勞動(dòng)成本和生活成本，三是固化了區(qū)域差別、小區(qū)差別的社會身份，把城市公共品供給分布差別固化為特定社會群體的子女教育、交通出行、醫(yī)療服務(wù)、購物休閑、住房、物業(yè)、拆遷補(bǔ)償?shù)雀鞣矫嫔畛杀静顒e。

2、城市公共性空間特征與城市管理“自利性”

人員和資源要素流動(dòng)不暢與城市公共品的空間特征結(jié)合在一起，為城市管理當(dāng)局向特定社會群體定向建設(shè)、定向優(yōu)化、定向提升、定向供給城市公共品提供了可能性和現(xiàn)實(shí)性。基礎(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類的城市公共品建設(shè)供給的變動(dòng)規(guī)律已經(jīng)證實(shí)這一點(diǎn):在很多城市，城市政府搬遷到哪里，城市公共品優(yōu)質(zhì)資源就集中向哪里;城市管理當(dāng)局的居住區(qū)設(shè)在哪里，相應(yīng)的城市公共品優(yōu)質(zhì)資源就集中向哪里;前者形成商業(yè)地產(chǎn)高點(diǎn)，后者形成居住房產(chǎn)高點(diǎn)。由此形成的房產(chǎn)性利益差異、生活成本差異和社會文化差異甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于勞動(dòng)收入差異，形成城市階層的隱性貧富差距。這一方面是公共權(quán)力“自利性”的隱性驅(qū)使，另一方面也是城市公共品“公共性”的異化。

3、城市公共性的空間特征與城市群體利益調(diào)整

在城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理過程中，在城市公共品供給體系的配置過程中，僅僅做出空間變動(dòng)，就可以對城市社會產(chǎn)生深刻影響，如城市規(guī)劃的空間調(diào)整可以改變開發(fā)商的收益，可以影響土地價(jià)格和房產(chǎn)價(jià)格，可以改變相關(guān)社會群體的利益分割;基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)等城市公共品供給體系的空間變化可以直接影響不同地段土地價(jià)格和房產(chǎn)價(jià)格的漲落，可以改變不同社會群體所擁有不動(dòng)產(chǎn)的損益，也會直接升降相關(guān)居民的居住、交通等生活成本，更直接關(guān)系到相關(guān)社會群體的拆遷補(bǔ)償多寡，“學(xué)區(qū)房”就是一典型例證。近十幾年來，很多城市社會群體的貧富分化或財(cái)產(chǎn)收入變化幾乎都與此有關(guān)。在以前的很多年里，城市規(guī)劃領(lǐng)域遠(yuǎn)離喧鬧的城市經(jīng)濟(jì)生活和人們的視野，被譽(yù)為“清水衙門”，但隨著城市化快速推進(jìn)和城市建設(shè)高漲，城市規(guī)劃領(lǐng)域逐漸成為大案要案的重災(zāi)區(qū)，經(jīng)濟(jì)窩案頻頻高發(fā)。這從反面提示我們:直接牽連城市空間改變的城市規(guī)劃已經(jīng)漸入城市經(jīng)濟(jì)利益分割的核心地位，城市化使城市空間變?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)利益調(diào)整的關(guān)鍵基礎(chǔ)因素。城市規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)等構(gòu)成的城市公共品體系，其具有的空間公共性已經(jīng)進(jìn)入城市管理的核心地帶，城市管理必須突出城市公共性的空間管理。

三、偏離城市公共性的“城市病”

城市是一個(gè)龐大復(fù)雜的社會有機(jī)體。城市公共品體系構(gòu)成了這個(gè)社會有機(jī)體的主要框架，是這個(gè)城市的骨骼和神經(jīng)，維系著城市的正常運(yùn)行和發(fā)展提升。第一，整個(gè)城市公共品體系滿足整個(gè)城市公共需求的整體能力是有限度的，特別是其中的基礎(chǔ)設(shè)施類城市公共品的承載能力，可以明確的量化。整個(gè)城市公共品體系的供給能力與整個(gè)城市公共需求在總體上相適應(yīng)，在總量上相匹配，這是城市順暢運(yùn)行的必備條件之一。第二，城市公共品體系內(nèi)部分為很多種類，每個(gè)種類又可以劃分為很多亞種類，各類細(xì)分的城市公共品供給能力必須與其對應(yīng)的城市公共需求細(xì)分種類相均衡，保持必要的數(shù)量比例。這是城市正常運(yùn)行的第二個(gè)必備條件。第三，城市公共品體系的供給能力空間分布必須與城市公共品需求的空間分布相適應(yīng)，二者在空間分布上相均衡是城市公共品的空間特征所決定的。這是城市正常運(yùn)行的第三個(gè)條件。第四，城市管理必須在主觀上確保上述三個(gè)客觀條件的實(shí)現(xiàn)，否則，雖然客觀上均衡，但往往會人為制造出城市公共品供給與城市公共需求的非均衡狀態(tài)。這是城市正常運(yùn)行的第四個(gè)條件。據(jù)此，“城市病”也可以相應(yīng)劃分為四類:第一類是總體失衡，城市公共品體系建設(shè)滯后致使城市公共品供給在數(shù)量和質(zhì)量上低于城市公共需求，城市公共品總體缺乏，如改革開放初期中國城市公共品體系在總體上的“欠賬”;第二類是城市公共品體系與城市公共需求在種類、結(jié)構(gòu)或比例上脫節(jié)失調(diào)，如城市排水系統(tǒng)滯后引發(fā)城市內(nèi)澇，公共交通滯后的交通擁堵，垃圾處理系統(tǒng)不健全導(dǎo)致城市污染等“城市病”;第三類是城市公共品體系在空間布局上失衡，與城市公共需求的空間布局相脫節(jié)，如局部區(qū)域上學(xué)難，出行難，“貧民窟”和衰敗區(qū)域等;第四類是盡管城市公共品體系在總體、種類和空間分布上都能與城市公共品需求相適應(yīng)，但其制度安排或公共政策出現(xiàn)歧視性、排他性或自利性，人為的設(shè)置專向限制條件，使極小部分社會群體享有某種特權(quán)的同時(shí)造成其他社會群體利益受損、就業(yè)與生活不便。

正像國內(nèi)外一些學(xué)者所分析的那樣，“城市病”發(fā)生的具體原因可能是多種多樣的，但無論是“市場機(jī)制的外部性難以內(nèi)部化，因而導(dǎo)致城市的‘公共地悲劇’”①陳廣漢，張光南:《“反公共地悲劇”與我國的經(jīng)濟(jì)體制改革》，《東南學(xué)術(shù)》，2004年第5期。，還是因市場經(jīng)濟(jì)驅(qū)使城市規(guī)模無限擴(kuò)大，或者是城市資源環(huán)境承載力難以支撐城市規(guī)模，甚至是城市制度安排失當(dāng)和公共政策失誤等等②樊綱，吳良成主編:《城市化:一系列公共政策的集合——著眼于城市化的質(zhì)量》，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010年版，第205－229頁。。但這些原因都有一個(gè)基本共同點(diǎn):城市公共品供給和體系建設(shè)脫離了城市公共需求，城市管理偏離了城市公共性。

發(fā)達(dá)國家在城市化過程中也都出現(xiàn)過各樣的“城市病”，如交通擁堵、“貧民窟”、城市污染與環(huán)境問題、貧富差距過大等。這些“城市病”嚴(yán)重困擾城市發(fā)展和城市居民生活，城市管理當(dāng)局無不疲于應(yīng)付，“城市病”問題最終的解決途徑方法幾乎都是殊途同歸:回復(fù)“城市公共性”本原，立足于“城市公共性”建設(shè)和優(yōu)化城市公共品體系③王大偉，文輝，林家彬:《應(yīng)對城市病的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中國發(fā)展觀察》，2012年第7期。，提升城市公共品供給能力。

我國也是如此，面對日益嚴(yán)重的城市交通擁堵，有的城市試圖依靠地鐵或城市輕軌解決，有的限制私家車交通高峰上路，有的提高市內(nèi)停車場收費(fèi)，還有的高價(jià)拍賣車牌號，但意向都是引導(dǎo)城市居民減少和放棄私家車進(jìn)城行駛，改乘公交，大力發(fā)展公交④陸峰，胡江云，許順才:《國外城市交通對策的借鑒》，《城市發(fā)展研究》，1997年第4期。。優(yōu)化發(fā)展城市公共交通，成為國內(nèi)外城市管理當(dāng)局解決城市交通擁堵的不二選擇。再如低收入者住房問題，城市政府一方面從高速攀升的土地價(jià)格、房產(chǎn)業(yè)過熱和反復(fù)拆遷建設(shè)中獲取龐大收入，“土地財(cái)政”一度遍及全國大中城市，另一方面又把得來的巨額收入用于大建城市表面形象工程，擴(kuò)充“三公”消費(fèi)，遍地建設(shè)開發(fā)區(qū)等。城市政府一邊通過土地價(jià)格和住房建設(shè)成本推高房價(jià)，一邊又要執(zhí)行“打壓房價(jià)”的政策，反反復(fù)復(fù)十多年，表面抑制了房價(jià)躥升，但作為關(guān)注熱點(diǎn)的低收入者住房困難不見改觀。在中央政府高壓下，城市政府近兩年才開始轉(zhuǎn)向公租房建設(shè)，終于還貧困者住房問題以“公共性”，著力建設(shè)顧及低收入者的公共住房，像社會保障一樣為低收入者提供保障房。

“城中海景房”是百姓對城市洪災(zāi)的描述。城市內(nèi)澇幾乎成為中國特色的“城市病”。城市排水是城市最古老最原始的公共需求，也是現(xiàn)代城市最基本的一項(xiàng)公共需求，卻成為我國城市公共品體系中最滯后、最受忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。地上表面的都市現(xiàn)代化與地下排水設(shè)施的落后，幾乎構(gòu)成了城市的兩極?？梢灶A(yù)見的是，如果不從根本上扭轉(zhuǎn)城市建設(shè)和城市管理的指導(dǎo)思想，不立足于城市公共需求、緊緊圍繞城市公共需求著力建設(shè)、完善和提升城市公共品供給體系，不顧城市公共需求的層次性以及城市公共品體系建設(shè)的內(nèi)在演進(jìn)規(guī)律，而是繼續(xù)好大喜功地追逐表面政績，中國特色的“城市病”會一波波的產(chǎn)生，舊的一波沒有解決，新一波又會產(chǎn)生，新舊矛盾交織在一起。

四、失準(zhǔn)定位的城市管理

1、城市管理的定位。通常講，城市管理的對象是城市。作為管理對象的城市是個(gè)高度復(fù)雜的龐大的社會有機(jī)體，既是國家的一部分，又有很多行業(yè)和部門，更擁有眾多的微觀組織和個(gè)體。第一，城市管理區(qū)別于國家層面的宏觀管理，國家層面宏觀管理是國家統(tǒng)一法律制度和統(tǒng)一政策規(guī)定管理，面向整個(gè)社會，包括所有對象，涵蓋各個(gè)方面。第二，城市管理區(qū)別于行業(yè)部門管理，行業(yè)部門管理是緊緊圍繞行業(yè)發(fā)展和部門特性所從事的管理，行業(yè)部門性質(zhì)不同，目標(biāo)不同，管理方法和管理手段不同。第三，城市管理不同于微觀方面或微觀層次的管理，微觀管理是一單個(gè)具體組織的管理。微觀管理取決于管理對象的存在價(jià)值、組織使命和特性，城市管理決不能深入微觀組織干預(yù)其內(nèi)部活動(dòng)。那么，城市管理管什么，管那些?任何一種管理其內(nèi)容和特點(diǎn)都是由管理對象的本質(zhì)特征所決定的。如前所述，城市化產(chǎn)生了城市公共需求，催生了城市公共品體系，使原來難以想象的很多個(gè)人行為轉(zhuǎn)化為城市公共行為。城市規(guī)模越大，城市公共性特征就越鮮明，城市公共需求與城市公共品體系之間的矛盾運(yùn)動(dòng)維系著城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，城市管理必須緊緊圍繞管理對象的基本特征，充分體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。城市管理的主要內(nèi)容就是因城市而產(chǎn)生的城市公共事務(wù)，即城市公共需求、城市公共品體系以及與此相應(yīng)的城市公共行為。

在我國城市管理中，存在著兩種趨同的管理偏差:一是把城市管理混同于微觀組織管理，甚至等同于企業(yè)管理。一些城市把管理微觀組織的技能，如管理企業(yè)擅長經(jīng)營技能，被用于城市管理，追求經(jīng)濟(jì)收益最大化，資本化邏輯思維，唯GDP論英雄，土地財(cái)政，與民爭利，甚至于有些城市管理者個(gè)人性格喜好等都能在城市建設(shè)和城市管理中被體現(xiàn)運(yùn)用。二是忽視了城市特殊性，無視城市與農(nóng)村的巨大差別，以至于把管理農(nóng)村積累起來的經(jīng)驗(yàn)直接移植到管理城市當(dāng)中，沿用早已習(xí)慣的建設(shè)農(nóng)村、管理農(nóng)村的傳統(tǒng)方式來繼續(xù)從事城市建設(shè)和城市管理，在管理手段和管理方式上把城市當(dāng)作農(nóng)村一樣對待，以往成功的管理經(jīng)驗(yàn)就可能轉(zhuǎn)化為管理失誤的慘痛教訓(xùn)，以至于有些城市領(lǐng)導(dǎo)人的做法成為市民笑柄。其根源就在于建國以來直至現(xiàn)在，我們就沒有認(rèn)真思考過城市的特殊性是什么，城市管理的特殊性是什么，城市管理與農(nóng)村管理的區(qū)別究竟是什么?！稗r(nóng)村包圍城市”的道路在我國走得很成功，建國前后，毛澤東同志意識到了城市管理區(qū)別于農(nóng)村管理，曾經(jīng)多次提醒要注意學(xué)習(xí)管理城市。但是，現(xiàn)在看來一直沒有解決好這一問題。

2、城市管理的體制性因素?；凇俺鞘泄残浴钡某鞘泄芾?，客觀上要求公眾參與。城市管理來源于公共性，服務(wù)于公共性，必然要求相應(yīng)的公共平臺形式和公眾參與制度。但就我國大部分城市而言，公眾參與還處于較大隨意性的被選擇狀態(tài):公眾參與是被動(dòng)的，什么事情讓參與、什么時(shí)候讓參與、讓什么人參與，讓什么意見觀點(diǎn)表達(dá)等都是被選擇或被設(shè)定的。

公眾參與缺失的城市管理，城市公共需求一直“被代表”和“被表達(dá)”，城市公共品供給與城市公共需求相脫節(jié)就成為常態(tài)，而相適應(yīng)則成為偶然狀態(tài)。因此，城市管理部門與城市公眾之間的誤解沖突時(shí)常顯現(xiàn)。表現(xiàn)之一是城市公共品供給圍繞城市管理當(dāng)局個(gè)人政治利益或其他利益需求，偏離城市公共需求，幾億甚至幾十億的公共項(xiàng)目、城市公共品供給優(yōu)劣和供給時(shí)序，在相當(dāng)大程度上取決于管理當(dāng)局的個(gè)人利益、個(gè)人喜好和個(gè)人行政特點(diǎn)。表現(xiàn)之二是城市公共品供給在政策和制度安排上設(shè)置排他性條件或針對某些群體設(shè)置特權(quán)，使城市公共品成為某些群體的“專享”，城市公共品供給既失去社會公平，又失掉應(yīng)有的效率。表現(xiàn)之三是既嚴(yán)重脫離城市基礎(chǔ)條件，又嚴(yán)重脫離城市公共需求和公眾基礎(chǔ)而提出些于城市無益的目標(biāo)，如建設(shè)成什么“國際名城”、“亞洲最大”等等，城市不應(yīng)“為管理而管理”，更不應(yīng)為子虛烏有的“國際名城”而發(fā)展。這些目標(biāo)在任何情況下都不是城市內(nèi)在發(fā)展所需，都是城市管理者個(gè)人政治需要強(qiáng)加給城市的外在符號。

3、城市管理基礎(chǔ)理論研究。與中國城市化高潮相適應(yīng)，我國城市管理研究起步較晚，卻異?；钴S，但明顯缺乏學(xué)術(shù)沉淀和學(xué)科應(yīng)有的系統(tǒng)的研究方法。如一些《城市管理學(xué)》大學(xué)教材直接來自《市政學(xué)》改名;有些城市管理學(xué)純粹就是行業(yè)管理學(xué)在城市名下的堆積，有的是講述各行各業(yè)在城市中應(yīng)該如何管理，甚至是夾雜更多實(shí)際工作研究。雖然有些具體工作研究或?qū)Σ哐芯渴菍W(xué)科發(fā)展中的寶貴財(cái)富，具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)價(jià)值，也是學(xué)科研究的必要資料準(zhǔn)備，但城市管理學(xué)作為學(xué)科，更為缺乏和急需的是基礎(chǔ)研究，如城市管理學(xué)研究對象、本質(zhì)特征及其特點(diǎn)是什么，研究內(nèi)容和范圍怎樣界定，城市管理究竟有什么不同等等。城市管理的基礎(chǔ)研究滯后，社會共識缺乏，評判城市管理的基本標(biāo)準(zhǔn)尚未形成，官民之間在評判城市建設(shè)和城市管理上態(tài)度時(shí)常相反，導(dǎo)致整個(gè)社會缺乏像社會道德那樣明確的是非觀念和評判標(biāo)準(zhǔn)，也難以形成城市管理的社會主導(dǎo)理念和矯正力量。

改革開放以后，我國全面學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方管理理論。二十世紀(jì)90年代，西方管理中的量化指標(biāo)體系和績效考核數(shù)理模型被國內(nèi)學(xué)習(xí)引進(jìn)，政府行政和企業(yè)管理開始全面走向量化考核。量化管理方法在促進(jìn)管理水平提高的同時(shí)，指標(biāo)越來越多、越來越細(xì)，量化方法越來越復(fù)雜，隨之逐漸走向極端，如政府考核GDP、大學(xué)考核文章和課題數(shù)量、治安考核收繳刀具件數(shù)，交警制定罰款目標(biāo)，一些地方反腐敗也有了指標(biāo)，管理越來越走向表面化而脫離內(nèi)在價(jià)值、組織使命和根本方向。在這大潮之下，城市管理偏離城市公共性幾乎成為必然。

五、順應(yīng)現(xiàn)代城市管理的必然趨勢

1、探索城市管理的公共性約束機(jī)制。第一，城市發(fā)展目標(biāo)的制定必須立足于城市公共需求，立足于城市發(fā)展內(nèi)在要求而不是信口提出，更不是越高越好。第二，城市建設(shè)與管理緊緊圍繞城市公共需求，而不是服務(wù)于城市管理當(dāng)局的“個(gè)人政績”或個(gè)人政治利益的需求。第三，矯正城市政府資本化思維方式或政府收益最大化追求，公眾最急需的城市公共品應(yīng)該成為城市公共財(cái)政支出的重點(diǎn)和方向。城市公共利益高于城市政府經(jīng)濟(jì)收益。第四，城市公共品體系的建設(shè)與管理必須是開放性的。公共品特征之一就是非排他性，城市公共品供給必須摒棄特權(quán)設(shè)置和歧視性，平等對待城市社會各群體。

所述城市公共性實(shí)現(xiàn)，必須建立公共性約束機(jī)制，核心是城市公眾對城市管理的實(shí)質(zhì)性參與。公眾參與是公共性約束機(jī)制的最具現(xiàn)實(shí)性形式。公眾參與的有效機(jī)制的建立，是實(shí)現(xiàn)城市公共性約束的必要前提。

2、城市公共品體系的供給能力邊界就是城市發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)制定的基礎(chǔ)依據(jù)之一。平時(shí)所說的城市資源環(huán)境承載能力，其實(shí)僅僅是城市公共品龐大體系供給能力的一項(xiàng)重要內(nèi)容或一個(gè)方面。整個(gè)城市公共品體系的供給能力邊界就是城市發(fā)展規(guī)模的客觀限制條件。第一，城市發(fā)展規(guī)模必須與城市公共品供給體系的能力邊界相適應(yīng)，這是一個(gè)城市規(guī)模擴(kuò)張的合理邊界，不能過于超越其邊界。第二，城市公共品供給體系建設(shè)和供給能力提升必須具有前瞻性，以適應(yīng)和跟上城市規(guī)模擴(kuò)張的步伐，城市規(guī)模與城市公共品體系供應(yīng)能力邊界二者不能脫節(jié)。第三，城市發(fā)展有著內(nèi)在規(guī)律和客觀約束條件，城市戰(zhàn)略和城市管理不能脫離這些硬約束。

3、城市公共品體系必須適時(shí)逐漸地向農(nóng)村擴(kuò)展。城市公共品體系必須向全民全社會公共品體系升華過渡，達(dá)到公共品供給體系的最高層次。第一，這是城鄉(xiāng)一體化的要求，也是統(tǒng)籌解決城市與農(nóng)村共同發(fā)展的主要途徑。第二，只有這樣才能從根本上最終解決“城市病”，否則，農(nóng)村落后貧窮難以改變，農(nóng)村人口向大城市過度轉(zhuǎn)移不可避免。第三，城市化使城市公共品體系向農(nóng)村擴(kuò)展全覆蓋，這是公共品體系的社會公平要求和社會公平體現(xiàn)。同時(shí)，城市化使居民適度聚集集中也為農(nóng)村公共品供給效率提升提供了途徑。

4、培養(yǎng)城市文化。城市公共需求，城市公共品供給，城市建設(shè)和城市管理公共性實(shí)現(xiàn)，都離不開城市各個(gè)社會階層或社會群體的公共行為。與城市公共性相一致的公共意識、公共道德、公共思維、公共行為，公共準(zhǔn)則，都呼喚城市公共文化的形成。培育城市文化首先是培育公共文化，公共文化是城市文化的最基本特征。通過城市公共文化，深化城市各階層、各社會群體、城市管理者與被管理者的公共意識，強(qiáng)化公共思維方式，使城市公共行為成為城市社會的自覺行為。

5、突出城市空間的公平正義。鑒于城市公共性的空間特征，城市建設(shè)和城市管理必須突出城市發(fā)展中的空間公平正義。城市空間已經(jīng)成為調(diào)節(jié)城市人口和經(jīng)濟(jì)社會資源流動(dòng)的手段，也成為嚴(yán)重影響城市社會各階層生活成本、財(cái)產(chǎn)損益、收入分配和就業(yè)的最重要因素。城市空間改變，直接牽動(dòng)和影響相關(guān)社會群體的經(jīng)濟(jì)利益和社會利益，間接涉及城市更多更大范圍的社會群體，城市管理必須強(qiáng)化空間意識，維護(hù)城市發(fā)展與城市管理中的公平正義。