公維友，劉 云

(1.山東大學(xué)，山東濟(jì)南250100;2.中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南250014)

一、民主行政的提出

在公共行政的發(fā)展歷程中，“民主行政”是一個(gè)充滿(mǎn)爭(zhēng)議的發(fā)展范式。受政治——行政二分法以及傳統(tǒng)公共行政“工具——技術(shù)”理性和“管理主義”思維的影響，民主一直囿于政治層面，人們很少?gòu)男姓用嫜芯棵裰鲉?wèn)題，民主與行政一直保持著若即若離的關(guān)系，“民主行政”似乎成為一個(gè)矛盾的、不可能存在的概念。但是，隨著人們對(duì)政治——行政二分法認(rèn)識(shí)的深化以及行政國(guó)家的興起，民主與行政的關(guān)系有了融通的橋梁，主張公共行政在治理過(guò)程中承擔(dān)民主價(jià)值的呼聲逐漸成為趨勢(shì)。民主與行政融合成為行政改革的必然，加強(qiáng)對(duì)民主行政的研究具有重要的理論與應(yīng)用價(jià)值。從公共行政歷史演變來(lái)看，“民主行政”范式是在批判傳統(tǒng)公共行政范式基礎(chǔ)上提出來(lái)的。

(一)對(duì)政治——行政二分法的批判

政治與行政二分思想是由美國(guó)政治學(xué)家、公共行政學(xué)家伍德羅·威爾遜明確提出、由弗蘭克·古德諾全面系統(tǒng)闡述的。伍德羅·威爾遜認(rèn)為:“政治是‘在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)’方面的國(guó)家活動(dòng)，而在另一方面，‘行政管理’則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情①［美］伍德羅·威爾遜:《行政學(xué)研究》，《國(guó)外政治學(xué)》，1988年第1期?！?。這樣，威爾遜把政治與行政的關(guān)系分開(kāi)來(lái)，強(qiáng)調(diào)了行政管理的運(yùn)行方式和適用范圍，將行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來(lái)。弗蘭克·古德諾對(duì)政治與行政的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)的分析與闡述，他認(rèn)為在所有的政府體制中，都存在兩種主要的或基本的功能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行，古德諾將這兩種功能分別稱(chēng)為“政治”與“行政”②［美］古德諾:《政治與行政》，北京:華夏出版社，1987年版，第12－13頁(yè)。，即政治是國(guó)家意志的表達(dá)(或政策的制定)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行(或政策的執(zhí)行)。

民主行政的提出和發(fā)展是在批判政治——行政二分理論基礎(chǔ)上形成的。根據(jù)政治與行政兩分法的分析框架，行政工作人員(公務(wù)員)要保持政治中立，不參與政黨政治、不受政治因素影響、不介入政治活動(dòng)。在這種思想影響下，公共行政熱衷于對(duì)技術(shù)和效率的追求。新公共行政學(xué)派對(duì)建立在政治——行政二分法基礎(chǔ)上的行政學(xué)極其不滿(mǎn)。新公共行政學(xué)派的旗手人物喬治·弗雷德里克森就指出:“影響公共行政的首要因素，也是最重要的因素，乃是政治”①［美］喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，張成福等譯，2003年版，第53頁(yè)。?！罢巍姓址ㄈ狈σ环N經(jīng)驗(yàn)證明，因?yàn)楹苊黠@，行政管理者不僅執(zhí)行政策，而且還要制定政策”②H.George Frederickson:New Public Administration，The University of Alabama Press，1980.P7 －8，P7 －8.?！靶鹿残姓噲D以這樣一種方式做出回答:行政管理者不是中立的，應(yīng)責(zé)成他們把出色的管理和社會(huì)平等作為社會(huì)準(zhǔn)則”③H.George Frederickson:New Public Administration，The University of Alabama Press，1980.P7 －8，P7 －8.。依據(jù)喬治·弗雷德里克森的觀點(diǎn)，政治與行政分離只是一種理論虛構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中是行不通的，行政脫離政治的情況是根本不存在的。從行政學(xué)的發(fā)展來(lái)看，行政學(xué)原本是政治學(xué)的分支學(xué)科，公共行政本身就是政治的一部分，公共行政無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都不可能脫離政治。歷史和現(xiàn)實(shí)也告訴我們，政治與行政存在著相互依存、相互影響的關(guān)系，行政實(shí)際上是國(guó)家的代表和實(shí)現(xiàn)形式，行政越來(lái)越多地體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)著國(guó)家的普遍性和社會(huì)性。

(二)對(duì)公共行政技術(shù)——工具理性傳統(tǒng)的批判

傳統(tǒng)公共行政是一種以“技術(shù)——工具理性”為支撐的組織體制，體現(xiàn)為這樣幾個(gè)特征:(1)垂直管理;(2)職業(yè)專(zhuān)家支配;(3)工具技術(shù)理性;(4)物化的官僚制;(5)復(fù)雜性;(6)安撫民眾;(7)二元思維模式④［美］全鐘燮:《公共行政的社會(huì)建構(gòu)》，北京:北京大學(xué)出版社，2008年版，第4頁(yè)。。這種用技術(shù)性、工具性術(shù)語(yǔ)來(lái)看待行政組織及行政活動(dòng)的傾向，把組織中的個(gè)人、團(tuán)體不同程度的當(dāng)成一種“物質(zhì)”或“工具”，個(gè)體被當(dāng)做官僚制機(jī)器中的零部件，必須遵循效率規(guī)則和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。韓裔美籍學(xué)者全鐘燮(Jong S.Jun)認(rèn)為:這樣的組織設(shè)計(jì)使得效率、工具理性、職業(yè)主義、實(shí)證主義和功能主義認(rèn)識(shí)論都成為傳統(tǒng)公共行政的根基，這些假定基本上是從管理機(jī)構(gòu)功能出發(fā)來(lái)服務(wù)于公共行政的目的，但是卻忽視了公眾的特征以及公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的影響。后現(xiàn)代主義公共行政學(xué)者福克斯與米勒也認(rèn)為:傳統(tǒng)公共行政是一個(gè)缺乏溝通的體系或話(huà)語(yǔ)霸權(quán)體系，即傳統(tǒng)理性官僚制較少的關(guān)注參與、進(jìn)入政策過(guò)程、對(duì)話(huà)、公共協(xié)商、公民投入公共事務(wù)等議題的重要性。

傳統(tǒng)公共行政技術(shù)——工具理性的傾向必然導(dǎo)致對(duì)公共行政價(jià)值的冷落。在政治——行政二分法理論框架下，傳統(tǒng)公共行政學(xué)把價(jià)值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，它所追求的政治與行政二分法以及效率標(biāo)準(zhǔn)是不考慮價(jià)值因素的。但是，公共行政學(xué)必須將自身建立在某些明確的目標(biāo)及價(jià)值的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該以追求與實(shí)現(xiàn)公共利益為最高目標(biāo)或根本價(jià)值，致力于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，既要實(shí)現(xiàn)行政效率，更要實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和善。正如喬治·弗雷德里克森所言，“價(jià)值是公共行政的靈魂，我們從來(lái)不認(rèn)為公共行政的理論和實(shí)踐僅僅是技術(shù)的或者管理的問(wèn)題?！瓱o(wú)論任何人，欲研究行政問(wèn)題，皆要涉及價(jià)值之研究;任何從事行政實(shí)務(wù)的人，他實(shí)際上都在進(jìn)行價(jià)值的分配”⑤［美］喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第142頁(yè)。。行政不僅是一種事實(shí)性活動(dòng)，而且是一種價(jià)值性活動(dòng)。

(三)對(duì)傳統(tǒng)公共行政邏輯實(shí)證研究方法的批判

自從17世紀(jì)以來(lái)，科學(xué)和技術(shù)已經(jīng)深入到整個(gè)權(quán)力，科學(xué)成為一種精英主義的事業(yè)。在此基礎(chǔ)上，形成了一個(gè)奠基于理性科學(xué)上的不可抗拒的邏輯實(shí)證主義的世界觀。實(shí)證主義尋求將政治科學(xué)建立在與自然科學(xué)相同的方法論基礎(chǔ)之上，尖銳抨擊傳統(tǒng)政治學(xué)的規(guī)范研究方法所帶有的濃厚的道德和哲學(xué)色彩，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)性方法的重要性，力圖通過(guò)實(shí)證性的量化研究使政治學(xué)成為一門(mén)“科學(xué)”，突出特征是將政治研究專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化和科學(xué)化。

由于研究方法的分歧，公共行政學(xué)研究長(zhǎng)期存在著“合法性危機(jī)”(crisis of legitimacy)、“研究品質(zhì)危機(jī)”(crisis of research quality)以及“認(rèn)同危機(jī)”(identity crisis)。行政學(xué)界圍繞著公共行政學(xué)發(fā)展的定位、公共行政學(xué)的研究取向以及公共行政學(xué)理論與實(shí)踐關(guān)系等問(wèn)題展開(kāi)了長(zhǎng)期討論。20世紀(jì)60年代的美國(guó)社會(huì)狀況，尤其是種族沖突、城市騷亂、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、政治領(lǐng)袖的相繼遇刺、環(huán)境惡化等問(wèn)題引起了政治學(xué)家和其他社會(huì)科學(xué)家對(duì)自身社會(huì)責(zé)任感的反思、對(duì)價(jià)值中立和純客觀研究方式的懷疑。傳統(tǒng)公共行政學(xué)價(jià)值中立的分析框架，使公共行政偏離了政治的軌道，失去了對(duì)現(xiàn)實(shí)政治生活的評(píng)價(jià)和指導(dǎo)作用。公共行政學(xué)的實(shí)證主義量化研究方法導(dǎo)致了行政學(xué)研究定位于技術(shù)價(jià)值或效率價(jià)值，因而，公共行政學(xué)的研究目的偏重于技術(shù)理性和工具理性，而缺乏對(duì)于目的理性的思考。新公共行政反對(duì)邏輯實(shí)證論的“價(jià)值中立觀”(value－neutrality)，認(rèn)為事實(shí)上純粹的價(jià)值中立原則并不存在，他們認(rèn)為單純的事實(shí)研究是不夠的，還要關(guān)注價(jià)值及規(guī)范，將價(jià)值理論放在優(yōu)先考慮的地位，重視價(jià)值在公共行政研究過(guò)程中的作用。行政學(xué)者與其他社會(huì)科學(xué)家應(yīng)以其專(zhuān)業(yè)知識(shí)與良心從事價(jià)值判斷，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)公平”(social equity)及“社會(huì)正義”(social justice)應(yīng)是學(xué)術(shù)研究直接面對(duì)的主要價(jià)值。

二、西方民主行政的演變與發(fā)展

(一)民主行政的早期探討:官僚體制內(nèi)的分析

馬克斯·韋伯奠定了民主制行政的理論基礎(chǔ):一是平等至上主義的假設(shè)，每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)的治理;二是把所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選舉的代表來(lái)考慮;三是把命令的權(quán)力限制在最低限度;四是把行政機(jī)關(guān)的地位從主子變更為公仆①［美］文森特·奧斯特羅姆:《美國(guó)公共行政思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1999年版，第87頁(yè)，第95頁(yè)。。但是馬克斯·韋伯認(rèn)為民主制行政具有適用的局限性，不是取代官僚制行政的有活力的選擇，僅僅是“類(lèi)型上的邊緣狀態(tài)”。漢密爾頓和麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中分析了美國(guó)聯(lián)邦體制下的行政體制，從“共存行政”和“自治原則”兩個(gè)方面論述了美國(guó)的行政體制，文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為“其特質(zhì)是‘民主制行政’”②［美］文森特·奧斯特羅姆:《美國(guó)公共行政思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1999年版，第87頁(yè)，第95頁(yè)。。托克維爾關(guān)于“民主制行政”的思想主要體現(xiàn)在其關(guān)于自治原則的論述中。托克維爾認(rèn)為，美國(guó)的民主深深扎根于美國(guó)歷史上形成的新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度。托克維爾認(rèn)識(shí)到美國(guó)的自治傳統(tǒng)先來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在美國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前。”這一自治傳統(tǒng)促進(jìn)了美國(guó)的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，提高了美國(guó)人民積極參加公共事務(wù)的覺(jué)悟，并為后來(lái)的中央和地方分權(quán)的制度奠定了基礎(chǔ)。在每個(gè)層級(jí)的政府中重申自治原則，意味著公共行政是有限的，單一的等級(jí)制被限制在最低程度。

(二)關(guān)注民主價(jià)值的公共行政:新公共行政的觀點(diǎn)

一般認(rèn)為，民主行政的理念是由新公共行政運(yùn)動(dòng)提出來(lái)的。新公共行政運(yùn)動(dòng)關(guān)于民主行政的思想主要體現(xiàn)在該流派強(qiáng)烈關(guān)注民主價(jià)值及其在公共行政中的核心地位，這一思想是通過(guò)重塑公共行政價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)的。新公共行政運(yùn)動(dòng)反對(duì)邏輯實(shí)證論的“價(jià)值中立”，認(rèn)為單純的事實(shí)研究是不夠的，必須關(guān)注價(jià)值及規(guī)范，并強(qiáng)調(diào)“社會(huì)公平”的價(jià)值。德懷特·沃爾多強(qiáng)調(diào)將民主等規(guī)范價(jià)值引入公共行政中;喬治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價(jià)值，核心價(jià)值應(yīng)是社會(huì)公平(social equity)，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”。新公共行政學(xué)派認(rèn)為，“社會(huì)公平”是一系列價(jià)值偏好，包括組織設(shè)計(jì)偏好和行為方式偏好的關(guān)鍵詞語(yǔ)，它包含著多元的價(jià)值組合。這些價(jià)值主要包括回應(yīng)性、民主、政治互動(dòng)、公民參與以及倫理責(zé)任等社會(huì)平等的價(jià)值及其這些價(jià)值實(shí)現(xiàn)的分權(quán)、公民參與、服務(wù)等結(jié)構(gòu)方式和管理方式，這些價(jià)值組合都內(nèi)含著民主行政的思想②公維友:《新公共行政觀點(diǎn)下的民主行政》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文庫(kù)，2006年。正如北京大學(xué)張國(guó)慶教授所言，新公共行政主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識(shí)別系統(tǒng)”③張國(guó)慶:《行政管理學(xué)概論》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第52頁(yè)。。與新公共行政一脈相承的“黑堡宣言”同樣主張重建民主的公共行政，強(qiáng)調(diào)公共行政在民主治理過(guò)程中具有相當(dāng)?shù)闹匾?，主張公共行政是憲政秩序下政府治理過(guò)程的正當(dāng)參與者、公共行政者是社會(huì)治理過(guò)程中合法的、重要的參與者;強(qiáng)調(diào)公共行政在治理過(guò)程應(yīng)代表多元利益、兼顧社會(huì)公平等。

(三)民主行政的理性建構(gòu):文森特·奧斯特羅姆的觀點(diǎn)

文森特·奧斯特羅姆(Vincent A.Ostrom)是直接提出“民主行政理論”的學(xué)者。文森特·奧斯特羅姆反思公共行政研究的思想基礎(chǔ)，在分析馬克斯·韋伯、漢密爾頓和麥迪遜的《聯(lián)邦黨人文集》以及托克維爾的《論美國(guó)的民主》關(guān)于“民主制行政”的基礎(chǔ)上指出，美國(guó)是以民主制行政理論為基礎(chǔ)的，通過(guò)交疊管轄和權(quán)力分散的體制，民主制行政獲得了一種穩(wěn)定的形式，從而提供了一種公共行政組織的替代結(jié)構(gòu)。文森特·奧斯特羅姆從兩個(gè)方面嘗試對(duì)民主行政理論進(jìn)行憲政主義架構(gòu)，一是通過(guò)實(shí)行地方自治，吸收公民參與公共事務(wù)的決策和執(zhí)行等方式，滿(mǎn)足公眾的民主需求和參與愿望;二是通過(guò)建立新型的多中心治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出政府內(nèi)部的權(quán)力分散與制約。多中心體制是一種組織結(jié)構(gòu)模式，是奧斯特羅姆構(gòu)建民主行政的基礎(chǔ)制度框架。文森特·奧斯特羅姆對(duì)于民主行政理論的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，他以公共選擇理論與憲政理論為理論基礎(chǔ)，探尋了“民主行政”的政治哲學(xué)淵源;把民主行政上升為立憲選擇問(wèn)題，深化了民主行政的理論與實(shí)踐層次;為公共行政的民主化發(fā)展提供了制度分析框架。

(四)民主行政的社會(huì)建構(gòu):全鐘燮的努力

韓裔美籍學(xué)者全鐘燮(Jong S.Jun)曾經(jīng)對(duì)“民主行政”內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)探討，他認(rèn)為民主行政具有六大特點(diǎn)，即公共利益的表達(dá)、代表性、開(kāi)放性、超越派閥利益、嚴(yán)防專(zhuān)業(yè)主義對(duì)民主原則的傷害、參與①?gòu)堣?《論韓國(guó)公共行政民主化的過(guò)程》，《東疆學(xué)刊》，2001年第1期。。在后來(lái)對(duì)民主行政的深化研究中，全鐘燮提出了社會(huì)建構(gòu)的思想。全鐘燮以社會(huì)建構(gòu)思維為分析框架，把公共行政看做是社會(huì)、政治和民主實(shí)踐的一部分，嘗試通過(guò)闡釋一種解釋性和批判性的公共行政研究視角來(lái)探索和理解公共行政對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的理論建構(gòu)途徑，以此重構(gòu)公共行政的研究。公共行政社會(huì)建構(gòu)的核心思想就是通過(guò)民眾的參與和溝通行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的主體間建構(gòu)?！耙粋€(gè)組織的成員通過(guò)交流互動(dòng)、對(duì)話(huà)和話(huà)語(yǔ)體系創(chuàng)造了組織的現(xiàn)實(shí)，他們?cè)谡J(rèn)知自己以及認(rèn)知周?chē)粘；?dòng)環(huán)境的基礎(chǔ)上持續(xù)工作，他們也可以在理解的基礎(chǔ)上建構(gòu)公眾可供選擇的問(wèn)題解決方案”②［美］全鐘燮:《公共行政的社會(huì)建構(gòu)》，北京:北京大學(xué)出版社，2008年版，第15頁(yè)，第16頁(yè)。。從全鐘燮公共行政社會(huì)建構(gòu)思路看，社會(huì)公眾和相關(guān)社會(huì)組織的地位和作用從被動(dòng)客體轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c主體;行政管理者職責(zé)從管理者轉(zhuǎn)變成為促進(jìn)者;公共行政從管理轉(zhuǎn)向合作，從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理;社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果就是推進(jìn)民主行政的發(fā)展。由此，我們不難看出，“這一建構(gòu)方式是對(duì)人類(lèi)基于實(shí)踐行動(dòng)而形成的話(huà)語(yǔ)的尊重，是對(duì)人們?cè)诜窒?、互?dòng)基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)的尊重，因此無(wú)疑是對(duì)人們民主參與治理過(guò)程的倡導(dǎo)，是對(duì)公共事務(wù)治理中政府與公民社會(huì)等主體間積極互動(dòng)的張揚(yáng)”③［美］全鐘燮:《公共行政的社會(huì)建構(gòu)》，北京:北京大學(xué)出版社，2008年版，第15頁(yè)，第16頁(yè)。。

(五)民主行政的話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)向:后現(xiàn)代行政的觀點(diǎn)

建立在后現(xiàn)代主義和批判理論基礎(chǔ)之上的后現(xiàn)代行政徹底摒棄了管理主義的分析思路，在解構(gòu)官僚制等傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了自身獨(dú)特的話(huà)語(yǔ)理論。福克斯和米勒話(huà)語(yǔ)理論的核心概念是“公共能量場(chǎng)”。根據(jù)福克斯和米勒的話(huà)語(yǔ)理論，“公共能量場(chǎng)”是后現(xiàn)代公共行政民主化的載體，公共能量場(chǎng)是表演社會(huì)話(huà)語(yǔ)的場(chǎng)所，公共政策在這里制訂，這一制定過(guò)程是各種話(huà)語(yǔ)進(jìn)行對(duì)抗性的交流過(guò)程，是具有不同意向性的政策話(huà)語(yǔ)在某一重復(fù)性的實(shí)踐的語(yǔ)境中為獲取意義而相互斗爭(zhēng)的過(guò)程。從純理論上說(shuō)，話(huà)語(yǔ)理論設(shè)想了一個(gè)人人都可參與的公共能量場(chǎng)，這種要求話(huà)語(yǔ)者“自主參與”的能量場(chǎng)從一定意義上講是一種參與民主，強(qiáng)調(diào)讓負(fù)責(zé)任的公眾參與公共政策的討論和制定，在后現(xiàn)代公共行政那里，政府同樣不再是唯一的治理主體，而是通過(guò)政府與社會(huì)各種力量之間的互動(dòng)、形成話(huà)語(yǔ)的共同治理。后現(xiàn)代公共行政包含的民主行政、多元參與、責(zé)任倫理、權(quán)力解構(gòu)等概念彰顯著后現(xiàn)代公共行政對(duì)公共行政民主化的思考，可以說(shuō)，后現(xiàn)代公共行政理論尋回了民主應(yīng)有的價(jià)值和應(yīng)有的位置。

三、西方民主行政演變的規(guī)律分析

縱觀西方民主行政理論的形成與發(fā)展，民主行政主要圍繞著憲政限制、角色重塑、改善公共服務(wù)和注重話(huà)語(yǔ)民主等幾個(gè)核心議題展開(kāi)，大體經(jīng)歷了從理性建構(gòu)到社會(huì)建構(gòu)、從單一權(quán)威中心治理到多中心治理的歷史演變規(guī)律。

(一)從理性建構(gòu)到社會(huì)建構(gòu)

理性是官僚制的基本特征，傳統(tǒng)公共行政學(xué)從誕生伊始就奠定了以理性建構(gòu)為中心的思維模式與話(huà)語(yǔ)體系，傳統(tǒng)官僚制的理性建構(gòu)主宰了過(guò)去公共行政行動(dòng)的邏輯。建立在工具理性和結(jié)構(gòu)主義方法論基礎(chǔ)之上的官僚組織暗含著物化傾向、精確理性、規(guī)則控制等工具理性的基本預(yù)設(shè)或價(jià)值評(píng)判以及科學(xué)主義、技術(shù)主義和機(jī)械主義的世界觀。官僚組織從結(jié)構(gòu)的整體性觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為只要通過(guò)尋求結(jié)構(gòu)中的理性規(guī)則和合法秩序就能維持官僚組織自身的自足性、平衡性和自我維持性，組織所有的行為都能達(dá)成最大效率。從民主行政的早期研究來(lái)看，無(wú)論是漢密爾頓、杰斐遜等人在聯(lián)邦體制框架內(nèi)對(duì)民主行政的早期探討、新公共行政學(xué)派對(duì)民主價(jià)值和社會(huì)公平的強(qiáng)烈關(guān)注，還是文森特·奧斯特洛姆“民主行政理論”的憲政安排，包括后來(lái)的黑堡學(xué)派主張重建民主的公共行政都是從官僚制內(nèi)部對(duì)民主行政的探討，盡管他們都是以反官僚制的角色出場(chǎng)的，出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)也與官僚制有本質(zhì)的不同，但這些理論多是以行政機(jī)關(guān)為分析焦點(diǎn)，從行政理論的角度說(shuō)明民主行政的意涵，多是通過(guò)調(diào)整行政體系及其人員的價(jià)值觀念、道德素養(yǎng)等因素來(lái)強(qiáng)化政府的回應(yīng)性，說(shuō)到底還是希望從官僚制本身來(lái)重建民主的行政理論。

但是，官僚制內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整能否證明其外部功能的正當(dāng)性、政府依靠自身結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)程能否輸出民主的決策是一個(gè)不能回避的問(wèn)題。伴隨著全球結(jié)社革命和第三次民主化浪潮的來(lái)襲，公民社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，人類(lèi)進(jìn)入一個(gè)政府與社會(huì)合作解決公共問(wèn)題的時(shí)代，公共行政從理性建構(gòu)到社會(huì)建構(gòu)變遷成為不可改變的歷史進(jìn)程。

人們?cè)谂?、解?gòu)和再造官僚制范式的過(guò)程中，主張通過(guò)社會(huì)主體間互動(dòng)、協(xié)商、理解并達(dá)成共識(shí)的社會(huì)建構(gòu)思潮影響并推動(dòng)著民主行政的發(fā)展。政府與社會(huì)打破“二元對(duì)立”的思維模式，建立起主體間關(guān)系，開(kāi)展合作治理成為公共行政的必然趨勢(shì)。在民主行政社會(huì)建構(gòu)的分析框架內(nèi)，政府將建構(gòu)重點(diǎn)放在了重塑政府與社會(huì)的關(guān)系上，致力于與社會(huì)的對(duì)話(huà)、溝通、辯論、協(xié)商，推進(jìn)公民共同治理，社會(huì)組織與公民由原來(lái)的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泄藏?zé)任和公民精神的積極參與者。后來(lái)公共行政的社會(huì)建構(gòu)、新公共服務(wù)理論以及后現(xiàn)代公共行政理論關(guān)于民主行政的研究走向了社會(huì)建構(gòu)的話(huà)語(yǔ)變遷。

(二)從單一權(quán)威中心治理到多中心治理

自工業(yè)革命以來(lái)，隨著政府管理職能日益增加和政府規(guī)模的膨脹，大量社會(huì)事務(wù)被納入政治議程，國(guó)家的社會(huì)治理范圍不斷擴(kuò)展，社會(huì)治理逐漸成為國(guó)家(政府)的重要職能。建立在政治行政二分法基礎(chǔ)上的官僚制成為這一時(shí)期社會(huì)治理的制度性工具，這一時(shí)期的社會(huì)治理模式在效率至上的工具理性牽引下，整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)依然是一種單一中心的社會(huì)治理模式，民主治理不足，政府與公眾關(guān)系緊張。因此，質(zhì)疑官僚行政有效性的社會(huì)治理變革勢(shì)在必行。

但是無(wú)論是新公共行政學(xué)派還是文森特·奧斯特洛姆的“民主行政理論”在本質(zhì)上依然是在官僚制的框架內(nèi)去進(jìn)行民主行政的建構(gòu)，他們對(duì)民主行政的探討依然是從官僚制本身來(lái)重建民主的行政理論，它要求超越官僚制，卻并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這種超越，本質(zhì)上并沒(méi)有改變官僚行政單一權(quán)威中心治理方式。

如果沒(méi)有社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的根本性變革，摒棄官僚制就是一句話(huà)空話(huà)。根據(jù)?？怂购兔桌盏囊庖?jiàn)，在后現(xiàn)代主義的語(yǔ)境中去思考民主行政，需要超越新公共行政的理論，將公共行政的單一權(quán)威中心治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行闹卫?。多中心治理在民主的要求下包含著?shí)現(xiàn)公共行政根本性變革的可能性，越來(lái)越成為全球性政府治理或社會(huì)治理改革的共識(shí)。公共行政的社會(huì)建構(gòu)、新公共服務(wù)理論以及后現(xiàn)代公共行政理論關(guān)于民主行政的思想標(biāo)志著政府治理方式的根本性變革，即向多中心治理轉(zhuǎn)變。多中心治理通過(guò)建構(gòu)包容政府、社會(huì)組織和公民自治行動(dòng)在內(nèi)的多元治理主體，反映的是權(quán)威治理主體和社會(huì)治理主體的關(guān)系問(wèn)題，是政府與社會(huì)的關(guān)系的重塑與調(diào)整。多中心治理才能徹底改變社會(huì)治理的“中心——邊緣模式”及其線(xiàn)性結(jié)構(gòu)。