地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)困難與路徑選擇

楊志宏 鄭 巖

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 150028）

一、開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的動(dòng)因

1.公共財(cái)政的本質(zhì)要求開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種效率經(jīng)濟(jì)，因此，追求效率是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，構(gòu)建“效率政府”、“效率財(cái)政”是我國(guó)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求的必然選擇。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革適應(yīng)了公共財(cái)政追求效率的要求，而地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的重要內(nèi)容，更是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的必然之舉。根據(jù)貨幣的時(shí)間價(jià)值和現(xiàn)金的機(jī)會(huì)成本理念，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的閑置是一種效率損失，不僅違背了公共財(cái)政的本質(zhì)要求，而且不利于構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。

2.庫(kù)存余額持續(xù)走高迫切需要開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革使原來(lái)分散在各個(gè)預(yù)算單位賬戶上的未支出財(cái)政資金逐步向國(guó)庫(kù)單一賬戶集中，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)現(xiàn)金規(guī)模隨著改革深入而不斷增長(zhǎng)（見圖1）。國(guó)庫(kù)庫(kù)存現(xiàn)金余額的持續(xù)高位運(yùn)行極易引發(fā)地方政府通過(guò)財(cái)政專戶、特設(shè)賬戶等多種變通方式私自開展現(xiàn)金管理，不僅會(huì)加大地方政府國(guó)庫(kù)的資金風(fēng)險(xiǎn)，影響地方正常預(yù)算支出的執(zhí)行，而且會(huì)對(duì)基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生一定的影響，影響貨幣政策的執(zhí)行效果。2006年開展中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理后，占國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額85 的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額仍處于閑置狀態(tài)，迫切需要開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

圖1 2002年—2012年我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金月末余額情況

二、開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)困難

地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理之所以遲遲未能啟動(dòng)，根本原因在于難以把握宏觀調(diào)控目標(biāo)與地方政府目標(biāo)的一致性。財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，導(dǎo)致地方政府的行為目標(biāo)可能偏離中央政府的調(diào)控目標(biāo)。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理關(guān)系到地方政府的切身利益，而且會(huì)對(duì)貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而加大中央政府貨幣政策的執(zhí)行難度。因此，為確保地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金處于中央政府的可控范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)地方政府行為目標(biāo)與中央政府調(diào)控目標(biāo)的統(tǒng)一，開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理必須具備完善的制度框架和量化分析技術(shù)基礎(chǔ)，但目前還不具備這樣的條件。

1.保證國(guó)庫(kù)資金安全及地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)配合的制度安排有待出臺(tái)。一方面，安全性是投資運(yùn)作國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額首要遵循的原則，這就需要制定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理有關(guān)金融市場(chǎng)及投資工具選擇問(wèn)題的制度和操作規(guī)程；另一方面，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額作為基礎(chǔ)貨幣的重要組成部分，如果將其存入商業(yè)銀行，它將直接影響貨幣供給量；如果將其進(jìn)行短期投資，它將對(duì)貨幣市場(chǎng)的供求平衡狀態(tài)形成沖擊。這就需要對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金投資運(yùn)作與央行制定貨幣政策的溝通協(xié)調(diào)進(jìn)行制度上的規(guī)定。

2.現(xiàn)行預(yù)算管理制度有待完善。政府預(yù)算是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支預(yù)測(cè)的重要依據(jù)，但目前我國(guó)政府預(yù)算編制和執(zhí)行仍然存在一些問(wèn)題。一是預(yù)算編制不夠科學(xué)、精細(xì)，部分項(xiàng)目的支出預(yù)算與實(shí)際用款需求銜接性不好，增加了預(yù)算執(zhí)行難度。如有些基本建設(shè)專項(xiàng)資金預(yù)算安排的支出，中央財(cái)政專項(xiàng)撥款集中下達(dá)后，受季節(jié)性因素和施工進(jìn)度的影響，當(dāng)年根本用不完，只能滯留在國(guó)庫(kù)且不能用作他用，從而拉升庫(kù)存水平。二是預(yù)算執(zhí)行帶有一定的隨意性。主要表現(xiàn)為決算與預(yù)算的差異較大和支出進(jìn)度的不均衡，增強(qiáng)了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的干擾性因素，降低國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)精度。

3.地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)方法有待改進(jìn)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的成功經(jīng)驗(yàn)看，全面、完整、及時(shí)的國(guó)庫(kù)收支預(yù)測(cè)是規(guī)范國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作的最基本要求，高效的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理體系要求國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流及庫(kù)底最佳現(xiàn)金持有量的預(yù)測(cè)盡可能精確到日余額。目前，人民銀行各級(jí)國(guó)庫(kù)已經(jīng)開展了預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的探索，但月度和年度國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)精度都并不理想。盡管2006年開始的中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理能為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但二者在操作主體、目標(biāo)、工具、參與對(duì)象等諸多方面的明顯差異，使得地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)并不能完全照搬中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)方法。

三、開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.嚴(yán)格的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度和全面的預(yù)算執(zhí)行控制是基礎(chǔ)。以英美法德等國(guó)為代表的OECD成員國(guó)的地方政府，均建立了由中央銀行嚴(yán)格管理的國(guó)庫(kù)單一賬戶，當(dāng)?shù)卣惺罩?yán)格通過(guò)該單一賬戶進(jìn)行核算。同時(shí)，OECD成員國(guó)的各級(jí)政府，通過(guò)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)可以對(duì)財(cái)稅庫(kù)銀及預(yù)算單位的活動(dòng)進(jìn)行全方位監(jiān)督，并能對(duì)預(yù)算支出編制、付款、清算等支出周期的每個(gè)階段進(jìn)行控制。這樣才能有效實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的集中化管理，并為后續(xù)的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)等操作奠定基礎(chǔ)。

2.選擇適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金管理模式是關(guān)鍵。法國(guó)實(shí)行完全一體化管理模式，即合并地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理統(tǒng)一由中央政府有關(guān)部門統(tǒng)一操作，這主要是基于地方政府能力欠缺及便于控制財(cái)政收支流量的考慮；美國(guó)采取完全自主管理模式，即地方政府在中央政府的監(jiān)督下具有管理地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的自主權(quán)利，這與美國(guó)聯(lián)邦制充分尊重地方政府利益且財(cái)政部門具有高效的管理能力有關(guān)；多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一般采取中間管理模式，即中央財(cái)政部門進(jìn)行設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn)、出臺(tái)相關(guān)制度、控制地方政府投資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)等宏觀管理，地方政府負(fù)責(zé)具體操作。

3.完善的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制是重點(diǎn)。如美國(guó)財(cái)政部設(shè)有專門負(fù)責(zé)跟蹤政府實(shí)際收入和支出的辦公室，收集來(lái)自聯(lián)儲(chǔ)、稅務(wù)局、公共債務(wù)辦公室等部門的現(xiàn)金動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)預(yù)測(cè)未來(lái)約6個(gè)月的日現(xiàn)金流入和流出量并及時(shí)更新。而美聯(lián)儲(chǔ)也以經(jīng)濟(jì)分析和財(cái)稅信息為基礎(chǔ)，將每日預(yù)測(cè)的現(xiàn)金流以及國(guó)庫(kù)賬戶余額電話通知財(cái)政部并對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行比較分析。再如瑞典國(guó)家債務(wù)辦公室（SNDO）定期發(fā)布對(duì)政府資金需要量的年度預(yù)測(cè)和細(xì)化編制的月度預(yù)測(cè)，此外還要編制用于內(nèi)部現(xiàn)金管理的每日資金預(yù)測(cè)。

四、推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開展的路徑選擇

目前，地方政府一方面迫于收支困難而由中央代發(fā)國(guó)債并承擔(dān)為數(shù)不小的債券利息支出，而另一方面卻面臨著大量閑置國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額巨大潛在獲利機(jī)會(huì)的誘惑，這是地方政府迫切期盼開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的根本原因。然而，目前開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理至少需要做好以下幾項(xiàng)工作：

1.完善地方國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算編制和執(zhí)行管理。目前我國(guó)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理得以順利開展，一個(gè)重要前提是中央政府構(gòu)建了較為完善的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。然而，地方政府的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度仍不完善，各地財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶和特設(shè)賬戶仍然較多較亂，不利于全面、準(zhǔn)確地掌握財(cái)政資金，嚴(yán)重阻礙了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的開展。建議逐步歸并或取消各類過(guò)渡性質(zhì)的財(cái)政專戶，依托財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS），將財(cái)政資金全部納入到國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行核算，包括非稅收入在內(nèi)的各類收入和撥付預(yù)算單位的款項(xiàng)都直接通過(guò)單一賬戶進(jìn)行。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，建立并完善預(yù)算執(zhí)行的考核監(jiān)督辦法和評(píng)價(jià)體系，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、考核力度，平衡預(yù)算支出進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行績(jī)效，減少影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的不確定性。

2.綜合運(yùn)用定性分析和定量分析提高地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的精度。一方面，要不斷增強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收入、支付、退庫(kù)、調(diào)撥等信息的獲取能力，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的定性分析水平。人民銀行國(guó)庫(kù)部門要加強(qiáng)與財(cái)政國(guó)庫(kù)部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政預(yù)算機(jī)關(guān)及商業(yè)銀行之間的溝通協(xié)調(diào)，在完善人民銀行國(guó)庫(kù)大額撥款、退庫(kù)登記審批制度的基礎(chǔ)上，嘗試建立國(guó)庫(kù)大額支付、退庫(kù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)報(bào)告制度，不斷將大額支付、退庫(kù)信息納入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的體系中，配合國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的定量預(yù)測(cè)。另一方面，要繼續(xù)探索研究適合地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的預(yù)測(cè)方法。各級(jí)國(guó)庫(kù)人員要加強(qiáng)對(duì)前沿預(yù)測(cè)技術(shù)和模型的學(xué)習(xí)，并充分考慮預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政收支、調(diào)撥、退庫(kù)等多種信息，嘗試運(yùn)用多種模型進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)，在適當(dāng)修正模型的基礎(chǔ)上，形成適合本地區(qū)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)模型。

3.探索建立由中央組織開展的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式。考慮到我國(guó)行政和財(cái)政管理體制的特點(diǎn)，結(jié)合各國(guó)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)采取中央組織地方開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的中間管理模式，即在中央政府統(tǒng)一設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn)并出臺(tái)制度控制投資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，地方政府負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理的具體操作。根據(jù)表1的博弈分析將表明：中央組織開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是防范風(fēng)險(xiǎn)和提高社會(huì)福利的最優(yōu)決策。中央政府可以選擇不允許地方政府開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理（即“不組織開展”）和制定操作規(guī)則并組織地方開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理兩種選擇（即“組織開展”），地方政府有不開展和開展兩種選擇，下面分析中央政府和地方政府的各種決策組合及二者相應(yīng)的損益情況。

表1 地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理博弈

W表示開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理適應(yīng)了公共財(cái)政本質(zhì)要求而增加的社會(huì)福利；C表示開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理帶來(lái)的資金的時(shí)間價(jià)值；R1和R2表示地方政府在中央政府尚未允許的情況下私自開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，地方政府在中央政府尚不知情時(shí)，采取“非正規(guī)”路徑開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，往往會(huì)影響貨幣政策的執(zhí)行效果，地方政府投放國(guó)庫(kù)現(xiàn)金或者會(huì)抵消中央緊縮性貨幣政策的調(diào)控目標(biāo)，或者會(huì)不適當(dāng)增強(qiáng)中央擴(kuò)張性貨幣政策的力度，這種風(fēng)險(xiǎn)用R1表示；另一方面，地方政府為追求開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的利益最大化往往會(huì)放松投放國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的約束條件，這就可能會(huì)導(dǎo)致投放資金虧損或不能按時(shí)、全部收回，最終影響地方正常預(yù)算支出的執(zhí)行，這種風(fēng)險(xiǎn)用R2表示。

表1中，（-W，-C）表示中央不組織且地方也不開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理時(shí)中央政府和地方政府的利益損失；（W-R1，C-R2）表示中央不組織但地方私自開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理時(shí)二者的得益，雖然雙方都有得益，但都會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)；（0，0）表示中央組織但地方不開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的情況一般不會(huì)發(fā)生；（W，C）表示中央組織地方開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理時(shí)雙方的得益，運(yùn)用劃線法可知，這種政策組合是開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理博弈的納什均衡，能夠有效避免風(fēng)險(xiǎn)、提高社會(huì)福利，即中央政府和地方政府都選擇了最優(yōu)決策。而現(xiàn)實(shí)情況恰恰是中央政府不組織、地方政府不開展或者某些地方政府私自開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，即得益為（-W，-C）和（W-R1，C-R2）的兩種情況，并不是中央政府和地方政府最優(yōu)決策的組合。

4.構(gòu)建地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、央行貨幣政策及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。一方面，應(yīng)制定能夠有效防范地方政府將國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額投資于高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，以及能鼓勵(lì)地方政府運(yùn)作國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額時(shí)獲取信譽(yù)度較高的抵押品的相關(guān)制度，保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金投資運(yùn)作的安全性；另一方面，應(yīng)在中央和地方之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并建立地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與央行貨幣政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。目前，人民銀行國(guó)庫(kù)部門更多關(guān)注國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)，即特定時(shí)期國(guó)庫(kù)庫(kù)存將會(huì)有多少的問(wèn)題；而財(cái)政部門更多關(guān)注的是國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金的最優(yōu)規(guī)模，即特定時(shí)期國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金應(yīng)該留多少的問(wèn)題。實(shí)際上，只有先明確特定時(shí)期國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額有多少，然后才會(huì)考慮應(yīng)該留多少，拿出多少去投資運(yùn)作。因此，可以考慮建立人民銀行和財(cái)政部門定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議的制度，相互交換國(guó)庫(kù)現(xiàn)金相關(guān)預(yù)測(cè)的結(jié)果，再結(jié)合當(dāng)時(shí)的財(cái)政貨幣政策，協(xié)定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作計(jì)劃。

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