繼續(xù)深入推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革

陸成林

現(xiàn)代國(guó)庫(kù)代表著政府控制預(yù)算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。2001年起我國(guó)開(kāi)始推行以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革。經(jīng)過(guò)十多年探索，國(guó)庫(kù)改革取得了較大突破。目前，國(guó)庫(kù)集中收付制度基本實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上全覆蓋，財(cái)政資金運(yùn)行的安全性和規(guī)范性大大提高，國(guó)債管理機(jī)制日趨成熟。截至2012年底，累計(jì)撤并財(cái)政專戶6.9萬(wàn)個(gè)，撤戶率達(dá)30%，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理累計(jì)獲得凈收益約360億元。

十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，凸顯了財(cái)政的重要職能，將財(cái)政地位提到了一個(gè)新的高度，新的歷史條件下現(xiàn)代財(cái)政制度被寄予厚望。國(guó)庫(kù)管理制度既包含了宏觀層面的預(yù)算監(jiān)控執(zhí)行，又擔(dān)負(fù)著微觀層面的資金收付使用，是財(cái)政運(yùn)行的基礎(chǔ)與前提。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，勢(shì)必要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度現(xiàn)代化，為公共財(cái)政各項(xiàng)改革提供支撐。但是由于國(guó)情的特殊性，我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，無(wú)論是人員、設(shè)備還是文化、制度都與西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)庫(kù)模式存在一定的差距。西方國(guó)家大多建立了嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，國(guó)庫(kù)作為預(yù)算的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立環(huán)節(jié)，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)行財(cái)政資金集中管理，具有嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制和完善的監(jiān)管體系。與之相比，我國(guó)的國(guó)庫(kù)職能仍然偏于狹義，側(cè)重于資金收支；政府債券管理、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、信息化建設(shè)仍需完善，尤其是在地方層面還有很長(zhǎng)的路要走。

按照黨的十八大提出的“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求，國(guó)庫(kù)管理制度需要向更高層次推進(jìn)。當(dāng)前，要繼續(xù)堅(jiān)持既有的改革方向。進(jìn)一步明確財(cái)政部門(mén)管理國(guó)庫(kù)的唯一主體地位，加強(qiáng)與中央銀行的協(xié)調(diào)配合，在賬戶管理、國(guó)債管理、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理等方面探索制度創(chuàng)新，在中央先行先試的基礎(chǔ)上，給予地方一定的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方財(cái)政積極性。

第一，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度擴(kuò)圍。一方面，加快推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)集中支付改革，實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)全覆蓋；另一方面，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，將所有的財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全覆蓋。建立起預(yù)算執(zhí)行、電子化信息管理、監(jiān)督檢查三位一體的運(yùn)行機(jī)制。

第二，創(chuàng)新國(guó)債和地方政府債券管理制度。在推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶建設(shè)過(guò)程中創(chuàng)新政府債券發(fā)行機(jī)制，科學(xué)安排債券品種、期限結(jié)構(gòu)、發(fā)行節(jié)奏，積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，逐步建立地方政府自行發(fā)債制度。

第三，探索國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。根據(jù)庫(kù)存資金的用途和性質(zhì)，優(yōu)化財(cái)政資金存款的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高定期存款和協(xié)議存款的比重，采取利率招標(biāo)方式對(duì)財(cái)政資金定期存款實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性存放，激活財(cái)政存量資金，產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)效益，將其運(yùn)用到公共財(cái)政支出中，發(fā)揮出更大的社會(huì)效益。