董進(jìn)才

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

“鄉(xiāng)政村治”作為改革開放以來我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理基本體制，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起了很大的作用，但受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化的影響，現(xiàn)在逐漸陷入治理困境。特別是伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，構(gòu)建與農(nóng)村新型社區(qū)相適應(yīng)的治理體制顯得十分迫切。

一、農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)變化要求治理創(chuàng)新

(一)“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村管理體制陷入治理困境

村委會(huì)設(shè)置的初衷本來是群眾自治性組織，在實(shí)際運(yùn)行過程中卻變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政性工具，更多地表現(xiàn)為一種類政權(quán)組織，偏離了農(nóng)民當(dāng)家人的角色，導(dǎo)致村委會(huì)功能錯(cuò)位［1］。不少地方村委會(huì)與村民的關(guān)系緊張，不僅無法滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，反而成了農(nóng)民權(quán)益的直接侵害者。在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的地區(qū)，村委會(huì)缺乏必要的經(jīng)濟(jì)支撐，很多農(nóng)村甚至無法有效地召開村民會(huì)議，村委會(huì)的生存環(huán)境困難，農(nóng)村社會(huì)管理體制亟待創(chuàng)新。

村民自治在現(xiàn)階段農(nóng)村治理中處于交織狀態(tài)，在一段時(shí)期內(nèi)很難有重大突破。村民自治追求的“四個(gè)民主”，實(shí)際上只有民主選舉取得了突破，盡管在選舉過程中存在著賄選、干擾、阻撓、家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力及宗教勢(shì)力控制等問題，但總體來看選舉還是能代表農(nóng)民的意愿，還是富有成效的。相比“民主選舉”而言，民主監(jiān)督、民主管理、民主決策進(jìn)展緩慢，在多數(shù)村莊還無法實(shí)現(xiàn)，單純依靠村民自治來推動(dòng)村莊的民主治理顯然是不夠的。

(二)“稅費(fèi)改革”削弱了傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制的治理基礎(chǔ)

1983年，農(nóng)村全面撤銷人民公社成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中央賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上由三部分構(gòu)成:一是預(yù)算內(nèi)資金，收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和工商稅，主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)、行政事業(yè)部門的工資及共用經(jīng)費(fèi)等;二是預(yù)算外資金，收入來源主要是收費(fèi)，主要用于維持政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)的辦公用品、交通費(fèi)用、招待費(fèi)等日常支出;三是自籌資金，收入來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的利潤(rùn)和管理費(fèi)、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及罰沒收入等，主要用于農(nóng)村公共建設(shè)、公共服務(wù)、教育支出及農(nóng)村集體福利等支出。

農(nóng)業(yè)稅原本是地方收地方用，在一些農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)卻成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最主要收入來源且占比很大。自2003年農(nóng)業(yè)稅取消后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來的地方財(cái)政缺口。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而縣級(jí)財(cái)政通常又十分困難，這個(gè)差額是轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)不了的。因得不到有效的上級(jí)支持，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入及自籌資金大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)作出現(xiàn)困難。同樣，農(nóng)業(yè)稅的廢除也使得村委會(huì)賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)消失，不少村組織負(fù)債經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)處于停滯甚至倒退的狀態(tài)。此外，農(nóng)民勞動(dòng)積累工和義務(wù)工也被取消，進(jìn)一步加劇了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的困難。缺少為農(nóng)民提供服務(wù)的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織在農(nóng)村社會(huì)管理中的地位急劇下降，舊的農(nóng)村社會(huì)管理體制陷入困境。

(三)新型農(nóng)村社區(qū)改變了基層農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)

2006年十六屆六中全會(huì)提出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，2008年十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出:必須完善農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持社區(qū)和諧穩(wěn)定。新型農(nóng)村社區(qū)是指在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景下，為整合社會(huì)資源、促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，在科學(xué)規(guī)劃、合理布局、廣泛參與、穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，通過村莊合并、集約發(fā)展的方式組建而成的新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)，是農(nóng)村發(fā)展的新方向和新思路。浙江、山東、江蘇等一些比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，新型社區(qū)建設(shè)走在了全國(guó)的前列，實(shí)施“大村莊制”極大地減少了行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，使農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程得以加快。隨著農(nóng)村社會(huì)開放性、流動(dòng)性和異質(zhì)性的不斷增強(qiáng)，單一、封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已逐步瓦解，農(nóng)村固定的行政地域邊界、人員邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、產(chǎn)權(quán)邊界被打破，村落共同體在快速消失［2］。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)民帶來的不僅是生產(chǎn)生活方式的巨變，更重要的是改變了我國(guó)基層農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，這將必然引發(fā)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和管理方式的重大變革。

社區(qū)制建設(shè)成為我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革［3］，是對(duì)農(nóng)村社會(huì)的重塑，也是調(diào)整國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、變革農(nóng)村社會(huì)管理體制、轉(zhuǎn)變黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)執(zhí)政方式的戰(zhàn)略部署［4］。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織形式都發(fā)生了巨大的變化，需要構(gòu)建起新的農(nóng)村社會(huì)管理體制。如果管理上還是沿用村民自治形式或簡(jiǎn)單地用社區(qū)管理取代村民自治，就會(huì)造成社區(qū)管理與村民自治之間的沖突。

二、農(nóng)民合作社具備成為創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理有效載體的條件

農(nóng)民合作社以某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品為紐帶，突破了農(nóng)村傳統(tǒng)的地緣和血緣關(guān)系，在跨村、跨鄉(xiāng)甚至跨縣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)同業(yè)者的聯(lián)合，為建立更大范圍的社會(huì)信任和合作提供了組織載體。農(nóng)民合作社是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，但也承擔(dān)了大量的社會(huì)服務(wù)職能，在改善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)現(xiàn)代農(nóng)民、解決民間糾紛、豐富農(nóng)民文化生活等方面發(fā)揮著積極作用。

(一)農(nóng)民合作社參與農(nóng)村社會(huì)管理是國(guó)家政策的要求

2013年中央“一號(hào)文件”明確指出，“農(nóng)民合作社是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體”。也就是說，農(nóng)民合作社能引導(dǎo)農(nóng)民廣泛參與村級(jí)民主管理、健全村級(jí)民主決策和民主監(jiān)督機(jī)制，成為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的重要依托。

截至2013年12月底，我國(guó)農(nóng)民合作社已多達(dá)98.24萬家，實(shí)際入社的農(nóng)戶為7412萬戶，約占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的28.5%。農(nóng)民合作社不僅在帶領(lǐng)農(nóng)民致富中起到了非常重要的作用，對(duì)農(nóng)村社會(huì)生活也產(chǎn)生了廣泛的影響。農(nóng)民合作社在許多地方開始“超越”甚至“取代”村委會(huì)的作用而成為農(nóng)村社會(huì)管理的主體。農(nóng)民合作社對(duì)村級(jí)組織的替代并非在組織形式上使村級(jí)組織沒有存在的必要，而是說由于合作社自身的優(yōu)越性，使村級(jí)組織存在的必要性大大降低。一些傳統(tǒng)村級(jí)組織無法解決的問題(如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織、承包土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的服務(wù)、生活設(shè)施的改善、社會(huì)環(huán)境的治理等)，由于合作社的介入變得容易起來。無論是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)還是與生活密切相關(guān)的活動(dòng)，由于有了合作社的幫助，農(nóng)民的各種困難似乎都能找到解決方法。離開村委會(huì)、村支部，農(nóng)民沒覺得少了什么，但離開了合作社，生產(chǎn)生活就會(huì)受到直接的影響。山西省永濟(jì)市蒲韓鄉(xiāng)村社區(qū)是1998年開始成立的農(nóng)民合作組織，以創(chuàng)建幸福社區(qū)為總目標(biāo)，在十幾年時(shí)間里發(fā)展成為兼具經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化多功能，覆蓋蒲州、韓陽兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)43個(gè)自然村，共有28個(gè)專業(yè)合作社、3865戶社員和773個(gè)小組，服務(wù)農(nóng)民超過2.5萬人，現(xiàn)已成為集農(nóng)資購(gòu)買和消費(fèi)品購(gòu)銷、有機(jī)農(nóng)業(yè)種植和技術(shù)推廣、大宗農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷、信用合作及老年服務(wù)、健康服務(wù)、社區(qū)教育、文化生活等多功能于一體的綜合農(nóng)協(xié)而深受農(nóng)民歡迎，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，因此合作社具備開展社會(huì)服務(wù)的優(yōu)越條件。

(二)農(nóng)民合作組織參與農(nóng)村社會(huì)治理是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)

從單純的經(jīng)濟(jì)團(tuán)體發(fā)展成為參與社會(huì)、政治活動(dòng)的綜合型組織，是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)民自治組織的發(fā)展規(guī)律。特別是日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的農(nóng)協(xié)，在農(nóng)村社會(huì)管理中的作用非常突出。日本農(nóng)協(xié)具有“政府代理機(jī)構(gòu)”的組織特征，政府制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展政策(如糧食管理制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度、農(nóng)業(yè)金融制度、農(nóng)業(yè)技術(shù)的開發(fā)與推廣制度等)大都通過農(nóng)協(xié)來貫徹實(shí)施，在農(nóng)村廣泛開展生活指導(dǎo)(包括衛(wèi)生保健、老人贍養(yǎng)、子女教育、農(nóng)村文體活動(dòng)、農(nóng)村環(huán)境改善等)，對(duì)提高農(nóng)民生產(chǎn)生活起著十分重要的作用。

韓國(guó)政府主要負(fù)責(zé)宏觀的農(nóng)業(yè)調(diào)控、管理、政策制定等，政府把大量的涉農(nóng)業(yè)務(wù)委托給農(nóng)協(xié)經(jīng)辦(如監(jiān)督和落實(shí)農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)管理、農(nóng)產(chǎn)品政策性收購(gòu)、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村金融、農(nóng)村保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療等)。在20世紀(jì)70年代韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中，基層綜合農(nóng)協(xié)與政府部門合作，幾乎擔(dān)當(dāng)了所有新農(nóng)村建設(shè)的具體工作，使新村運(yùn)動(dòng)取得顯著成效。自2004年開始，農(nóng)協(xié)又主導(dǎo)開展了“新農(nóng)村、新農(nóng)協(xié)”運(yùn)動(dòng)，成立了愛農(nóng)村全體國(guó)民運(yùn)動(dòng)總部，掀起了新一輪的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村價(jià)值再認(rèn)識(shí)與城鄉(xiāng)交流活動(dòng)，向全民宣傳城鄉(xiāng)共同體意識(shí)，以促使全社會(huì)共同解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題［5］。

臺(tái)灣地區(qū)的政府農(nóng)業(yè)部門的責(zé)任也只是制定政策和監(jiān)督輔導(dǎo)，政策落實(shí)環(huán)節(jié)由農(nóng)協(xié)來承擔(dān)。農(nóng)協(xié)除為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)外，還承擔(dān)了更多的社會(huì)功能(如協(xié)調(diào)解決民間糾紛、發(fā)展農(nóng)村文化福利事業(yè)、開展家政教育、培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代觀念、提高農(nóng)民的科學(xué)文化素養(yǎng)等)。此外，農(nóng)協(xié)還代表農(nóng)民反映社情民意，為農(nóng)民爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、修建公共設(shè)施、保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

(三)農(nóng)民合作社參與社會(huì)管理是農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展的內(nèi)在要求

在農(nóng)村社會(huì)治理過程中，以地緣、血緣為紐帶的傳統(tǒng)組織在農(nóng)村社會(huì)管理中的作用正日益降低，而掌握了大量經(jīng)濟(jì)資源的農(nóng)民合作社在農(nóng)村事務(wù)中的地位越來越高，已成為農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)的重要組織載體。在一定的農(nóng)村區(qū)域內(nèi)，假設(shè)農(nóng)民合作社覆蓋的農(nóng)民數(shù)量達(dá)到了一定規(guī)模，那么合作社的運(yùn)行模式對(duì)這個(gè)區(qū)域內(nèi)社會(huì)管理的影響將產(chǎn)生質(zhì)的變化。因?yàn)楹献魃缗c農(nóng)民成員之間的聯(lián)系比村委會(huì)更密切，能最大限度地保障農(nóng)民的各種權(quán)益，許多農(nóng)村甚至出現(xiàn)農(nóng)民有問題“不找村長(zhǎng)找社長(zhǎng)”的狀況，村里出現(xiàn)矛盾和糾紛，村干部解決不了的，合作社負(fù)責(zé)人出面就能解決。合作社在群眾中一呼百應(yīng)，不僅大大提高了農(nóng)民的民主意識(shí)，還卓有成效地開展一些文體活動(dòng)等，合作社的發(fā)展對(duì)村“兩委”構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。二者的關(guān)系處理不好，雙方都會(huì)受到影響。

合作社發(fā)展初期力量薄弱、資源短缺，一般都會(huì)得到村級(jí)組織的積極扶持。合作社發(fā)展壯大后，村級(jí)組織感到威脅后可能就不再支持。如果合作社和村級(jí)組織的關(guān)系處理得好，就可實(shí)現(xiàn)雙方功能互補(bǔ)，進(jìn)而促進(jìn)村莊的和諧發(fā)展。如果處理不好，經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)大的農(nóng)民合作社可能就會(huì)與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組織產(chǎn)生沖突。典型的案例就是遼寧省大鹿島村委會(huì)與漁業(yè)合作社為爭(zhēng)奪養(yǎng)殖基地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅多次發(fā)生砸船、毀網(wǎng)和強(qiáng)行捕撈等惡性沖突事件，甚至還發(fā)生了許多人身傷害事件，多人被打傷住院治療。村委會(huì)和合作社相互告狀，最后在省政府的干預(yù)下才得以調(diào)停。因此，如果不積極推動(dòng)多元主體的協(xié)同治理，隨著農(nóng)民合作社的治理范圍越來越大、輻射的農(nóng)戶越來越多，必然會(huì)冷落傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)管理組織，形成“另立中央”的局面。

三、新型農(nóng)村社區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新，必須重視社會(huì)組織的培育和發(fā)展，多元主體的協(xié)同治理是農(nóng)村社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)“善治”的標(biāo)志，也是今后農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)與方向，多種治理主體只有在博弈過程中不斷進(jìn)行優(yōu)化、整合，才能形成理想的治理模式［6］。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)了多村合并，給農(nóng)村帶來了巨大的活力，但也造成農(nóng)村社會(huì)管理上的新問題。如何超越單純的選舉民主及以此為基礎(chǔ)的村民自治道路，發(fā)展一條通過農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并吸納村民自發(fā)的聯(lián)合力量，從而將農(nóng)民重新組織起來建設(shè)鄉(xiāng)村的政治機(jī)構(gòu)以完善鄉(xiāng)村治理，乃是今后解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵所在。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須按照有利于健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元主體治理格局進(jìn)行，最大程度地促進(jìn)社會(huì)管理資源整合、公共服務(wù)功能強(qiáng)化，提高農(nóng)村社會(huì)管理水平。

(一)形成地緣組織與業(yè)緣組織協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)

創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)的治理，既要充分體現(xiàn)黨和政府在社會(huì)管理中的主體地位，也要發(fā)揮農(nóng)村自治組織和社會(huì)組織的協(xié)同作用。新型農(nóng)村社區(qū)形成后，農(nóng)村基層治理體系形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)－農(nóng)村新社區(qū)”的二級(jí)治理架構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間或直接在行政村上設(shè)立服務(wù)中心/服務(wù)站(如江蘇省的“社區(qū)管理服務(wù)站”、寧波市的“社區(qū)服務(wù)中心”、舟山市的“社區(qū)管理委員會(huì)”等)，盡管名稱各不相同，但都是辦理政府公共服務(wù)的居村機(jī)構(gòu)，農(nóng)村社區(qū)成為取代原來村委會(huì)的最基層社會(huì)單元。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必然弱化村級(jí)自治組織，將村委會(huì)管理和服務(wù)功能轉(zhuǎn)移到社區(qū)中，形成以社區(qū)為基礎(chǔ)的基層治理單元。多數(shù)社區(qū)現(xiàn)在形成了黨組織(支部/黨委)、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心/站的“三位一體”治理架構(gòu)。這種新型社區(qū)管理體制適應(yīng)了農(nóng)村社區(qū)社會(huì)服務(wù)的需要，但在帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)這方面的功能還欠缺，需要在現(xiàn)有的管理體制基礎(chǔ)上嵌入農(nóng)民合作社等業(yè)緣組織，充分發(fā)揮這些自治組織在農(nóng)民致富中的帶頭作用，利用它們與農(nóng)民的密切關(guān)系擴(kuò)大服務(wù)范圍，彌補(bǔ)地緣組織社會(huì)服務(wù)能力下降的不足，切實(shí)提升農(nóng)村社會(huì)服務(wù)管理水平。當(dāng)然，在新的社區(qū)管理體制下，村委會(huì)并不一定要取消(如山東諸城社區(qū)中心村建設(shè)就沒有撤銷行政村建制)，其主要職責(zé)仍是村內(nèi)自治事務(wù)和承接或“協(xié)助”做好政府下達(dá)的政務(wù)。

無論是原來的“鄉(xiāng)政村治”還是現(xiàn)在的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是維護(hù)農(nóng)民切身利益的根本保證。新型農(nóng)村社區(qū)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在新型農(nóng)村社區(qū)中設(shè)黨委或黨總支，所轄村中設(shè)黨支部，注重在農(nóng)民合作社及其他自發(fā)組織起來的社會(huì)組織中建設(shè)黨支部，加強(qiáng)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)業(yè)政策、財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)施等政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，可以主要依靠農(nóng)民合作社來進(jìn)行。農(nóng)民合作社的作用是其他社會(huì)組織取代不了的，要積極培育農(nóng)民合作社，通過它們提供大量的社會(huì)公共服務(wù)，滿足農(nóng)民的物質(zhì)文化需求，解決廣大村民的歸屬感，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的凝聚力。合作社與地緣組織的協(xié)同不是有益的補(bǔ)充，也不是替代關(guān)系，而是有機(jī)的分工合作。通過農(nóng)民合作社培育新型農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)村莊治理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而建立起農(nóng)村社會(huì)管理多元主體的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

(二)形成科學(xué)的農(nóng)村社會(huì)管理問題決策機(jī)制

多元主體的協(xié)同治理最主要體現(xiàn)在重大問題的決策上。政府要實(shí)行科學(xué)決策，首先就要合理配置決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)由單一決策主體向多元決策主體的轉(zhuǎn)變，建立以政府為核心的多元決策主體結(jié)構(gòu)。要真正體現(xiàn)社區(qū)的多元主體協(xié)同治理，必須構(gòu)建多元決策主體群，社區(qū)重大事務(wù)決策的主體不能只是社區(qū)黨組織，而應(yīng)以社區(qū)黨組織為核心，形成以居民委員會(huì)、農(nóng)民自治組織等社會(huì)各方參與的“共治”模式。通過分散社區(qū)管理的決策權(quán)，增加參與決策的主體數(shù)量，使決策結(jié)果能真正代表廣大農(nóng)村居民的意愿和利益，促進(jìn)社區(qū)治理的科學(xué)化和民主化。

在“鄉(xiāng)政村治”的治理體制下，為保證重大問題決策的科學(xué)性，一般由村黨組織和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議共同商議，取得一致意見后交由黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論表決。這種決策機(jī)制在理論上具有科學(xué)性，但實(shí)際運(yùn)行中不少村的“兩委”之間矛盾突出，科學(xué)決策的機(jī)制并沒有形成。在新型農(nóng)村社區(qū)管理過程中，如何合理地配置社區(qū)管理的決策權(quán)，才是確保重大事務(wù)決策科學(xué)性的關(guān)鍵。石亞軍(2006)把決策權(quán)按照決策環(huán)節(jié)劃分為提議權(quán)、參議權(quán)、評(píng)議權(quán)、審議權(quán)和定議權(quán)［7］。農(nóng)村社區(qū)實(shí)行的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治管理，農(nóng)民和自治組織除享有一般社會(huì)主體的提議權(quán)、參議權(quán)和評(píng)議權(quán)外，在治理框架允許的范圍內(nèi)應(yīng)有社區(qū)事務(wù)管理的審議權(quán)和定議權(quán)。農(nóng)民合作社等組織從自身利益、組織利益出發(fā)，與社區(qū)的整體利益相結(jié)合，向社區(qū)決策機(jī)構(gòu)提出意見和建議。新型社區(qū)管理應(yīng)建立農(nóng)民自治組織積極參與和社區(qū)黨組織決策相結(jié)合的決策機(jī)制，健全重大決策的規(guī)則和程序，實(shí)行依法決策、科學(xué)決策和民主決策。在此體系中，社區(qū)黨組織發(fā)揮的是主體性作用，農(nóng)民自治組織發(fā)揮的是支撐性作用，二者決策力量在決策過程中相輔相成、相互尊重，在科學(xué)決策過程中不可或缺，并健全對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)決策的協(xié)商和協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)構(gòu)建具有組織力量保證的監(jiān)督制衡機(jī)制

從村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況來看，民主監(jiān)督通常是最薄弱、最難以實(shí)施的環(huán)節(jié)。依照《村民委員會(huì)組織法》，村民通過村民大會(huì)實(shí)施監(jiān)督權(quán)利，村民大會(huì)一年只開一兩次，而多數(shù)地區(qū)根本組織不起來，因而依靠村民大會(huì)進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有現(xiàn)實(shí)意義。在村民大會(huì)休會(huì)期間，如何對(duì)村干部實(shí)施日常監(jiān)督則沒有明確規(guī)定，村干部受到的監(jiān)督很少。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制是提高治理水平的重要標(biāo)志。黨的十八大提出“要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，雖然它強(qiáng)調(diào)的是黨政機(jī)關(guān)，但對(duì)基層社區(qū)同樣適用，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，構(gòu)建完善的社區(qū)監(jiān)督體系是國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和人民生活安逸的基礎(chǔ)。

在農(nóng)村社區(qū)治理中，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是確保各項(xiàng)工作符合法律規(guī)范、保障村民權(quán)利的最重要手段，社區(qū)自治不能忽視地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督作用，應(yīng)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)工作人員的腐敗問題承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)社區(qū)干部的監(jiān)管力度，保證監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性。同時(shí)，要完善農(nóng)村社區(qū)村民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，對(duì)社區(qū)重大建設(shè)和事項(xiàng)的合法性進(jìn)行法律監(jiān)督。

制度化、組織化監(jiān)督是農(nóng)村社區(qū)監(jiān)督體系構(gòu)建中最迫切、最重要的環(huán)節(jié)。建議由農(nóng)民自治組織推薦產(chǎn)生社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)，通過召開會(huì)議等形式對(duì)社區(qū)黨組織和管委會(huì)提出意見和建議并進(jìn)行民主評(píng)議和監(jiān)督，向社區(qū)會(huì)員代表大會(huì)和社區(qū)委員會(huì)反饋情況。農(nóng)村自治組織特別是農(nóng)民合作社具備公益性、非盈利性、非政府性等特點(diǎn)，作為一個(gè)有組織能發(fā)揮比個(gè)體農(nóng)民更大的力量，進(jìn)而對(duì)社區(qū)管理部門形成監(jiān)督和制衡。

目前，社會(huì)輿論監(jiān)督的作用越來越強(qiáng)大，在農(nóng)村社區(qū)監(jiān)督中應(yīng)給予足夠重視。通過合作社強(qiáng)大的教育功能強(qiáng)化廣大農(nóng)民自身的權(quán)利意識(shí)，大力宣傳公共權(quán)力來源于公民權(quán)利并依法受到規(guī)范、限制與監(jiān)督等觀念，提高廣大農(nóng)村社區(qū)居民參與民主監(jiān)督的積極性。充分利用現(xiàn)代媒體宣傳社區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)與典型，揭露社區(qū)發(fā)展中的問題、存在的弊端。努力構(gòu)建完善的輿論監(jiān)督職能，利用社會(huì)輿論對(duì)農(nóng)村社區(qū)重大建設(shè)和事項(xiàng)的落實(shí)進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

(四)構(gòu)建多方積極參與農(nóng)村社會(huì)管理的激勵(lì)機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)和產(chǎn)品一般由社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織提供，政府的作用是制定宏觀政策、提供必要的資助等。我國(guó)農(nóng)村人口眾多、政府財(cái)力有限，構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民合作組織和社會(huì)組織積極參與社區(qū)事務(wù)是滿足農(nóng)民物質(zhì)文化需求、提高農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)水平的必要途徑。

社區(qū)公共產(chǎn)品不能完全通過市場(chǎng)的方式提供，需要依靠社區(qū)居民的熱心奉獻(xiàn)，一些公益性社工、義工組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著顯著作用。為鼓勵(lì)自治組織和居民熱心參與社區(qū)公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)每年可以評(píng)選社工、義工先進(jìn)分子并進(jìn)行典型宣傳，積極推進(jìn)全民參與社工、義工，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感。另外，要逐漸形成一種社會(huì)氛圍，充分肯定社工、義工的重要價(jià)值和社會(huì)意義，使其成為升學(xué)、求職、信貸、晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先等的重要參考依據(jù)。農(nóng)村社區(qū)不像城市社區(qū)那樣有良好的社區(qū)工作者隊(duì)伍，社會(huì)服務(wù)更多地需要依靠自己來提供。農(nóng)民合作社作為最具經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)號(hào)召力的組織，應(yīng)在社工、義工領(lǐng)域做出表率，組織發(fā)動(dòng)社員參與社區(qū)公益活動(dòng)，樹立良好的組織形象，主動(dòng)承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。

在新農(nóng)村建設(shè)過程中，各級(jí)財(cái)政資金都給予了不同程度的支持，用于道路、供排水、垃圾處理、沼氣建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生室、文化場(chǎng)所、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在保證生產(chǎn)投入外，財(cái)政資金應(yīng)逐步加大公共服務(wù)的投入，通過項(xiàng)目購(gòu)買、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、崗位購(gòu)買等多元化形式，激勵(lì)農(nóng)民自治組織參與到社會(huì)管理中來，吸引多元社會(huì)主體和多渠道社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)管理領(lǐng)域，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社區(qū)自治組織參與和諧社區(qū)建設(shè)。同時(shí)，社區(qū)在公共資源的配置上也要給予社會(huì)組織在基本設(shè)施、場(chǎng)地資源等方面的必要支持，使它們?cè)跒樯鐣?huì)服務(wù)的過程中感受到政府及社區(qū)的支持和關(guān)心。

［1］吳業(yè)苗．農(nóng)村基層社會(huì)管理與“社區(qū)化”體制建構(gòu)——基于城鄉(xiāng)一體化視角［J］．社會(huì)科學(xué)，2013，(8)．

［2］袁方成，李增元．農(nóng)村社區(qū)自治:村治制度的繼替與轉(zhuǎn)型［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011，(1)．

［3］項(xiàng)繼權(quán)．從“社隊(duì)”到“社區(qū)”:我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革［J］．理論學(xué)刊，2007，(11)．

［4］張東紅．中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系研究 ［J］．財(cái)經(jīng)理論研究，2014，(3)．

［5］張斌．日本、韓國(guó)農(nóng)業(yè)專業(yè)化組織調(diào)研報(bào)告［J］．世界農(nóng)業(yè)，2011，(2)．

［6］國(guó)際行動(dòng)援助中國(guó)辦公室．善治:以民眾為中心的治理［M］．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007．

［7］石亞軍．實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)決策機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變［J］．中國(guó)行政管理，2006，(10)．