關(guān)于激活財(cái)政存量資金若干問題的探討
——基于人民銀行國庫視角

胡明東 章萍 王浩 郭傳輝

（中國人民銀行南京分行，江蘇 210014）

關(guān)于激活財(cái)政存量資金若干問題的探討
——基于人民銀行國庫視角

胡明東 章萍 王浩 郭傳輝

（中國人民銀行南京分行，江蘇 210014）

本文從激活財(cái)政存量資金的背景和現(xiàn)實(shí)意義出發(fā)，在對(duì)財(cái)政存量資金基本構(gòu)成進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，提出了在短期內(nèi)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、開展國庫現(xiàn)金管理的建議；在長期則建議深化預(yù)算管理改革、提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督約束、提高財(cái)政資金使用效率，取消各類財(cái)政專戶、深入推進(jìn)國庫集中收付。

財(cái)政存量資金 激活 預(yù)算管理 財(cái)政體制

在2013年7月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出了要“激活財(cái)政存量資金”，隨后財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知》，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理提出了進(jìn)一步明確要求，拉開了激活財(cái)政存量資金的序幕。在當(dāng)前我國公共財(cái)政收入增速放緩與公共預(yù)算支出剛性以及民生等支出持續(xù)增加的背景下，通過采取加快預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行以提高預(yù)算執(zhí)行效率、開展國庫現(xiàn)金管理、推進(jìn)國庫集中收付等方式來激活財(cái)政存量資金，對(duì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、緩解政府性債務(wù)壓力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在此背景下，本文在分析了激活財(cái)政存量資金背景和現(xiàn)實(shí)意義基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政存量資金形成的原因和類型進(jìn)行了梳理，從人民銀行國庫角度提出了當(dāng)前激活財(cái)政存量資金的主要措施和未來的配套改革措施。

一、激活財(cái)政存量資金的背景和現(xiàn)實(shí)意義

（一）公共財(cái)政收入增速放緩與支出剛性的背離

改革開放以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)日益好轉(zhuǎn)，公共財(cái)政收入也在不斷增加，尤其是1994年分稅制改革所釋放的“制度紅利”，使公共財(cái)政收入進(jìn)入快速增長的軌道，公共財(cái)政收入從1994年的5218億元增加到2012年的117210億元，19年期間增加了21.5倍，遠(yuǎn)高于同期GDP增速，大多數(shù)年份增速都超過了15%。但從2011年開始，由于政府不再出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激政策以及國際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷等因素影響，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度逐步放緩，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新公布數(shù)據(jù)，2013年GDP增速僅為7.7%。經(jīng)濟(jì)增速的放緩導(dǎo)致了公共財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，2013年僅增長9.6%左右①該數(shù)據(jù)為財(cái)政部快報(bào)數(shù)。。隨著我國經(jīng)濟(jì)體量的不斷增大以及改革開放后促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的各種紅利的逐漸消逝，可以預(yù)見，受GDP長期7%左右的平均預(yù)期增速和結(jié)構(gòu)性減稅等因素影響，我國公共財(cái)政收入已經(jīng)告別了高增長時(shí)代，低于兩位數(shù)的增長將會(huì)成為一種常態(tài)。

在公共財(cái)政收入增速放緩的同時(shí)，我國又處在財(cái)稅體制機(jī)制改革的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，目前我國居民在國民收入分配中的比例較低①改革開放初期，我國勞動(dòng)者報(bào)酬占國民收入的份額持續(xù)上升，從1978年的52.2%上升至1990年的72.2%；然而近年來國民收入分配格局又出現(xiàn)了新變化，按收入法GDP核算，勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP份額由1995年的51.9%下降到2007年的39.7%。，需要改變目前這種國民收入不盡合理的分配格局，擴(kuò)大居民參與國民收入分配的份額及其消費(fèi)能力，讓老百姓真正享受到改革開放的物質(zhì)成果。另一方面，與發(fā)達(dá)國家相比，在社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的支出方面，我國還有較大差距②例如在1994年—2008年期間，中國政府醫(yī)療衛(wèi)生支出占全部公共預(yù)算支出的比重平均僅為4.4%，大大低于OECD國家10%-20%的水平，占GDP的比重更不足1%，僅為0.69%，OECD國家的這一平均水平則為5.5%；2008年我國社會(huì)保障與就業(yè)占全部公共預(yù)算支出的12%，占GDP的比重為2.1%，而OECD社會(huì)支出占GDP的比重則平均在20%左右。，因此加大對(duì)“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投入力度勢在必行，而這些領(lǐng)域的支出剛性特征非常明顯③例如按照《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》目標(biāo)，十二五期間我國環(huán)保投資需按照平均每年25.9%的速度增長，有測算表明2013年我國養(yǎng)老金缺口預(yù)計(jì)將達(dá)數(shù)萬億元，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼將持續(xù)上升。。要解決財(cái)政收支矛盾就必須提高資金使用效率，把有限的資金用起來，不能讓它閑置。

（二）財(cái)政存量資金與地方債務(wù)雙高的背離

1994年以來，隨著分稅制財(cái)政體制改革以及財(cái)政收支兩條線、預(yù)算外資金清理、國庫集中收付等管理制度改革的推進(jìn)④還包括財(cái)政預(yù)算收入直接進(jìn)入國庫，財(cái)政預(yù)算支出實(shí)行國庫集中收付，預(yù)算單位賬戶實(shí)現(xiàn)零余額制度，原來滯留在預(yù)算單位賬戶的預(yù)算資金在未使用之前必須納入財(cái)政集中管理等制度改革。，國庫存量資金出現(xiàn)了迅速增長，從1993年12月的473.4億元上升到2013年5月的32338.4億元。另外根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，審計(jì)署對(duì)18個(gè)省本級(jí)財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)：18個(gè)省本級(jí)設(shè)立的財(cái)政專戶⑤按照現(xiàn)有體制，盡管財(cái)政預(yù)算單位存量預(yù)算資金必須由財(cái)政管理，但并非所有資金都必須放在國庫，財(cái)政除了在中央銀行開設(shè)國庫賬戶外，還在商業(yè)銀行開設(shè)教育、基建等專戶，所以計(jì)算財(cái)政存量資金時(shí)也應(yīng)將這部分?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)入。多達(dá)478個(gè)、存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%，按照這一比例測算，財(cái)政專戶的財(cái)政存量資金有1.4萬億元，再加上財(cái)政國庫存量資金3.2萬億元，那么當(dāng)前我國財(cái)政存量資金規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬億，相當(dāng)于2012年公共財(cái)政收入的40%。

近十年地方財(cái)政壓力日漸增加，為了擺脫稅收征管面臨的種種約束，緩解地方財(cái)政困難，地方政府被迫尋求制度外發(fā)展，其中選擇各類融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)融資⑥由于《預(yù)算法》規(guī)定不允許我國地方政府獨(dú)立發(fā)行債券，地方政府為了規(guī)避法律規(guī)定，幾乎都采用了依托各類城投公司等融資平臺(tái)來籌集資金。無疑是最便捷的方式之一，特別是2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，各地刺激政策的出臺(tái)，配上較為寬松的信貸環(huán)境，在地方政府慣有的投資沖動(dòng)驅(qū)使下，地方政府性債務(wù)問題尤為突出⑦近兩年來，審計(jì)署、央行、銀監(jiān)會(huì)等單位先后對(duì)于地方政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了摸底調(diào)查，雖然由于統(tǒng)計(jì)口徑不一樣等原因?qū)е赂鞣降恼{(diào)查數(shù)據(jù)不盡相同，但地方政府性債務(wù)居高不下是各方共識(shí)。。按照審計(jì)署對(duì)于全國36個(gè)地區(qū)地方政府性債務(wù)的《審計(jì)公告》⑧審計(jì)署于2012年11月至2013年2月對(duì)于全國15個(gè)省及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市、3個(gè)直轄市及其所屬的3個(gè)市轄區(qū)共36個(gè)地區(qū)的2011年和2012年的地方政府性債務(wù)進(jìn)行了調(diào)查。：至2012年底，被審計(jì)的省市區(qū)地方債務(wù)總額共計(jì)38475.81億元，其中9個(gè)省會(huì)城市負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。這種政府存量資金大量閑置和地方政府性債務(wù)雙高并存局面的現(xiàn)實(shí)迫切要求盤活財(cái)政存量資金，提高資金使用效率。

（三）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在需求

自2001年加入WTO后，我國經(jīng)濟(jì)步入了10年黃金增長期，連續(xù)保持9%以上增速，多數(shù)年份增速超過10%，經(jīng)濟(jì)總量超過日本首次躍居世界第二。這種高速增長特別依賴于兩個(gè)因素：一是加入WTO之后全球產(chǎn)業(yè)鏈條的制造端向中國搬遷轉(zhuǎn)移，外加人民幣聯(lián)系匯率機(jī)制導(dǎo)致的人民幣實(shí)際匯率低估，成長為“世界工廠”，外貿(mào)出口近十年時(shí)間以超過20%速度增長；二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)化率從2001年的37.7%一路飆升到2012年的52.6%，人口向城鎮(zhèn)的遷徙在短期內(nèi)出現(xiàn)爆炸性增長，引發(fā)住房需求持續(xù)高增長，房地產(chǎn)行業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)上下游相關(guān)性最高的行業(yè)。進(jìn)出口持續(xù)繁榮和房地產(chǎn)持續(xù)火爆成為了過去十年拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速增長的最重要引擎。

但是在享受了10年黃金增長之后，越來越多的曾經(jīng)支撐我國經(jīng)濟(jì)高速增長的優(yōu)勢正在慢慢減弱甚至漸漸消失。例如近乎無窮彈性的勞動(dòng)力供給是我國商品以價(jià)格優(yōu)勢參與國際競爭的利器，但是這種人口紅利正在逐漸退去①國家統(tǒng)計(jì)局2013年1月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國15-59歲勞動(dòng)年齡人口為93727萬人，比上年減少345萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%，比上年末下降0.60個(gè)百分點(diǎn)。，這預(yù)示著我國勞動(dòng)力供應(yīng)總量開始萎縮，原有的全球產(chǎn)業(yè)鏈制造端轉(zhuǎn)移基地的增長模式將不再持續(xù)。房價(jià)持續(xù)上漲帶來的低收入者買房難、環(huán)境污染、勞動(dòng)力成本不斷上漲、內(nèi)需不足等問題的長期存在以及國際經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷要求我國經(jīng)濟(jì)增長必須從外需驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的自主性增長。而這種轉(zhuǎn)型所需要的資金高投入也對(duì)財(cái)政存量資金的激活提出了要求。

二、準(zhǔn)確理解財(cái)政存量資金

（一）當(dāng)前政府財(cái)政存量資金的范疇

由于公共財(cái)政收入和公共預(yù)算支出在數(shù)額與時(shí)間上不匹配，其差額會(huì)在某一時(shí)點(diǎn)形成結(jié)余，就構(gòu)成了各級(jí)政府的財(cái)政存量資金。從資金的存放地點(diǎn)屬性看，當(dāng)前政府的財(cái)政存量資金主要分為三部分：存放在財(cái)政部門在人民銀行開立的庫款賬戶的資金、存放在財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立的各類專戶的資金和存放在預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的賬戶的資金。

按照《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)稅收（非稅）征收機(jī)關(guān)應(yīng)將各項(xiàng)預(yù)算收入繳入人民銀行國庫，由人民銀行國庫部門按照財(cái)政管理體制規(guī)定的預(yù)算收入級(jí)次和分成留級(jí)比例辦理各級(jí)預(yù)算收入的劃分和留解。這類財(cái)政性資金主要由三部分構(gòu)成：一是公共預(yù)算資金，包括稅收收入和非稅收入；二是政府性基金預(yù)算資金，包括土地出讓收入、彩票公益金等；三是國有資本經(jīng)營預(yù)算資金，包括從國家出資企業(yè)分得的利潤、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入等。由于人民銀行對(duì)其經(jīng)辦的每筆財(cái)政資金的收入和支出都比較明晰，所以這部分資金比較容易掌握，目前超過3萬億元人民幣。

財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政部門按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)其特定用途資金進(jìn)行專項(xiàng)管理和使用而在商業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)開立的資金結(jié)算賬戶。按核算管理的資金類型分，財(cái)政專戶主要包括四類，分別為專項(xiàng)支出財(cái)政專戶、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶、非稅收入收繳財(cái)政專戶以及外國政府和國際金額組織貸款贈(zèng)款財(cái)政專戶。受財(cái)政專戶比較分散、資金透明度較低等因素影響，這類財(cái)政存量資金很難有全面而準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。但據(jù)調(diào)查，部分地區(qū)專戶資金余額大幅超過其國庫庫存，該地區(qū)財(cái)政專戶的資金余額較大②例如，據(jù)中國人民銀行天水市中心支行調(diào)查，截止到2012年6月底，天水市所轄的五縣二區(qū)一市財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)各類財(cái)政專戶共315戶；存款余額34.22億元，是全市上半年地方公共財(cái)政收入20.1億元的1.7倍。。

預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的賬戶存在資金閑置主要是由于沒有開展集中收付改革或者集中收付改革不徹底造成的。目前我國絕大多數(shù)地方都已經(jīng)開展了集中收付改革，但受某些因素影響，仍有部分地區(qū)沒有開展此項(xiàng)改革，這些地區(qū)的預(yù)算單位要使用資金就必須將資金撥往其在商業(yè)銀行開立的賬戶，由于資金的撥付和使用存在時(shí)間差，就造成了資金閑置；另外，有些地區(qū)集中收付改革不夠徹底，雖然開展了集中收付改革，但是部分預(yù)算單位在商業(yè)銀行的基本賬戶仍然存在，該賬戶之前存在的資金仍處于“休眠”狀態(tài)。這兩種狀況造成了財(cái)政資金在商業(yè)銀行賬戶的閑置，由于全國各個(gè)地方國庫集中收付開展的情況不盡相同，這類閑置資金的總量也很難有全面而準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。

（二）可用于激活的財(cái)政存量資金的組成

研究如何激活財(cái)政存量資金有必要對(duì)現(xiàn)有的政府財(cái)政存量資金進(jìn)行分類，因?yàn)椴煌愋偷呢?cái)政存量資金使用的激活方式存在差異性。一般來說財(cái)政存量資金可以劃分為以下四類：

一是不具有特殊用途的長期“閑置”的資金。這類資金普遍存在財(cái)政賬戶中處于“休眠”狀態(tài)，資金沒有特定用途，長期沉淀使其沒有發(fā)揮作用，處于無效率狀態(tài)，它們應(yīng)該屬于盤活財(cái)政存量資金的主力軍。它們主要由兩部分組成，一是地方預(yù)算收入大于地方預(yù)算支出歷年結(jié)余所形成的資金沉淀，例如某地經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，地方公共財(cái)政收入和政府性基金收入在一段時(shí)間內(nèi)一直大于地方公共預(yù)算支出和政府性基金支出，久而久之就會(huì)形成較為可觀的存量資金，并且這種存量資金可能會(huì)持續(xù)增加；二是部分資金由于種種原因沒有納入政府預(yù)算內(nèi)形成的沉淀，這類資金長期游離于財(cái)政部門開在人民銀行的庫款賬戶外，其收支之間不匹配會(huì)形成資金“閑置”，專戶中有一部分資金屬于這種性質(zhì)。

二是具有特定用途的長期“閑置”資金。從沉淀時(shí)間看，這類資金屬于長期“閑置”，但這類資金使用用途非常明確，收入和支出都具有較強(qiáng)剛性，用于特定領(lǐng)域，且資金流動(dòng)的規(guī)模、頻率等方面具有一般規(guī)律性。例如社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶中的資金用于轄區(qū)居民社會(huì)保障，資金性質(zhì)具有唯一性，社會(huì)影響面較大，且呈現(xiàn)出日漸增加趨勢。對(duì)這類資金在保證其安全性前提下，對(duì)其進(jìn)行激活，使其增值保值具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三是不具有特定用途的暫時(shí)“閑置”資金。這類資金的特點(diǎn)是“閑置”時(shí)間不會(huì)太久，在此期間內(nèi)也不具有指定用途。例如中央對(duì)某個(gè)地區(qū)的某一項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移了一筆資金，由于種種原因，該項(xiàng)目并未如預(yù)期開工建設(shè)，在這筆資金被收回之前，就暫時(shí)閑置在賬戶中，而且沒有特定用途；再例如上文中提到的在集中收付改革不徹底的地區(qū)，部分單位在商業(yè)銀行開立的基本戶仍然存在，且里面有部分資金，但這類基本戶又不會(huì)永久存在下去，就產(chǎn)生了不具有特點(diǎn)用途資金的暫時(shí)“閑置”。

四是具有特定用途的暫時(shí)“閑置”資金。這類資金由于某些原因暫時(shí)存留在賬戶中，但在某一時(shí)點(diǎn)之后資金就會(huì)被使用完畢，在此期間滯留在賬戶由于收支時(shí)間和數(shù)量的不匹配會(huì)形成資金沉淀；這類存量資金的特點(diǎn)是其閑置只在一段時(shí)間內(nèi)，并非“永久”存留。例如某一重點(diǎn)項(xiàng)目資金已經(jīng)到位，但由于項(xiàng)目建設(shè)需要一定時(shí)間，在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)有一部分資金就可能限制在賬戶中，項(xiàng)目結(jié)束后這部分資金使用完畢。

三、激活財(cái)政存量資金的主要措施

（一）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少資金的暫時(shí)性閑置

對(duì)因預(yù)算支出沒有嚴(yán)格按照進(jìn)度執(zhí)行造成的收入和支出暫時(shí)性不匹配所形成的“閑置”資金，應(yīng)重視預(yù)算執(zhí)行管理。對(duì)年初預(yù)算已經(jīng)確定的項(xiàng)目和預(yù)計(jì)當(dāng)年能夠執(zhí)行完畢的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)跟蹤后續(xù)執(zhí)行進(jìn)展，督促加快項(xiàng)目審核，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，人民銀行可配合地方財(cái)政部門加快資金支付，減少資金滯留；對(duì)執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)計(jì)年底可能形成較多結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余資金的項(xiàng)目，要及時(shí)調(diào)整用于其他支出項(xiàng)目。在加快已納入預(yù)算的資金執(zhí)行進(jìn)度的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)資金使用的檢查和監(jiān)督力度，避免因盲目加快預(yù)算進(jìn)度而造成公共財(cái)政資源的浪費(fèi)，堅(jiān)決遏制預(yù)算執(zhí)行中造成的腐敗，提高資金的使用效率。

（二）科學(xué)確定激活規(guī)模和節(jié)奏，開展國庫現(xiàn)金管理

對(duì)于在人民銀行國庫賬戶中沉淀時(shí)間較長的國庫庫款和類似于社保基金等長期“閑置”資金，在保證財(cái)政資金安全性、流動(dòng)性要求的前提下，在統(tǒng)一的政策框架下，人民銀行可配合地方財(cái)政部門嘗試開展國庫現(xiàn)金管理，提升國庫資金收益。在開展國庫現(xiàn)金管理過程中，應(yīng)遵循以下兩個(gè)原則：一是確保國庫資金安全，相比中央國庫現(xiàn)金管理，地方開展現(xiàn)金管理的不足就是當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)缺少抵押品，且對(duì)其流動(dòng)性難以做出精確判斷，可在現(xiàn)金管理過程中建立回?fù)軝C(jī)制①和優(yōu)先償還機(jī)制①所謂優(yōu)先償還機(jī)制是指在開展國庫現(xiàn)金管理時(shí)雙方約定，將參與國庫現(xiàn)金管理的債權(quán)償還順序提前，國庫現(xiàn)金管理中標(biāo)銀行出現(xiàn)流動(dòng)性不足時(shí)，提高參與現(xiàn)金管理的這部分國庫資金負(fù)債的償還等級(jí)，優(yōu)先償還國庫現(xiàn)金管理的資金。設(shè)立優(yōu)先償還機(jī)制要注意密切關(guān)注參與國庫現(xiàn)金管理中標(biāo)銀行的流動(dòng)性，通過對(duì)一些預(yù)判性指標(biāo)的持續(xù)跟蹤，準(zhǔn)確判斷其流動(dòng)性情況。，對(duì)開展現(xiàn)金管理的國庫資金進(jìn)行圈存處理，以確保國庫資金安全，并保證國庫資金能保持合理的流動(dòng)性，避免出現(xiàn)支付危機(jī)；二是科學(xué)確定現(xiàn)金管理操作節(jié)奏，協(xié)調(diào)配合貨幣政策實(shí)施，大規(guī)模的現(xiàn)金管理的開展勢必會(huì)對(duì)貨幣存量產(chǎn)生較大影響②有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果國庫現(xiàn)金余額下降達(dá)到4000億，將可能會(huì)導(dǎo)致廣義貨幣供應(yīng)量增加1.56萬億，提高CPI增速0.8個(gè)百分點(diǎn)。，進(jìn)而干擾貨幣政策的制定和實(shí)施效果，因此現(xiàn)金管理需統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥，強(qiáng)化預(yù)期，與貨幣政策部門信息共享，密切配合，盡量減少現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的沖擊。

（三）取消各類財(cái)政專戶，完善國庫單一賬戶

激活財(cái)政存量資金必須要準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金數(shù)量、使用情況等相關(guān)信息。但目前財(cái)政部門在金融機(jī)構(gòu)開立的專戶數(shù)量龐雜，其資金運(yùn)行得不到有效監(jiān)控，并且財(cái)政專戶數(shù)量較大，不利于財(cái)政資金使用效率的提高。因此，取消各類財(cái)政專戶，將所有財(cái)政資金全部納入財(cái)政部門在人民銀行開立的單一賬戶統(tǒng)一管理成為必然要求，將所有財(cái)政資金納入單一賬戶后，通過徹底的集中收付改革，堅(jiān)決清理預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的基本戶，通過國庫單一賬戶將資金撥付給撥款受益人，國庫單一賬戶成為辦理國庫收支名符其實(shí)的主賬戶，成為國庫資金運(yùn)行的總樞紐，任何一筆國庫收支業(yè)務(wù)都要“經(jīng)其手，可看見，能監(jiān)督”。通過對(duì)國庫單一賬戶每筆業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)督，將能確保每筆資金使用的安全合規(guī)，資金閑置等相關(guān)問題將會(huì)妥善得到解決。

（四）深化預(yù)算管理改革，建立全口徑預(yù)算體制

從長期來看，從根本上提高財(cái)政資金效率，關(guān)鍵是要深化預(yù)算管理體制改革，建立起全口徑預(yù)算體制。一是擴(kuò)大預(yù)算編制范圍，將包括國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金、地方政府性債務(wù)等收支全部納入預(yù)算內(nèi)，對(duì)經(jīng)清理確認(rèn)屬于已無法支出或已不需要支出的，預(yù)算資金應(yīng)收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排。二是細(xì)化預(yù)算編制，要按照預(yù)算收支的項(xiàng)目分類細(xì)化，如轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的類別編制，要分別按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行細(xì)化預(yù)算支出，確保預(yù)算編制能全面完整地反映預(yù)算行為和結(jié)果。三是建立中長期財(cái)政預(yù)算框架，包括5年預(yù)算和10年、20年財(cái)政預(yù)測，加強(qiáng)對(duì)長期的養(yǎng)老金缺口和衛(wèi)生費(fèi)用的預(yù)測，保證財(cái)政資源在代際之間較為平等的分配，降低長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）促進(jìn)預(yù)算公開透明，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督約束

要提高財(cái)政資金使用效率，一個(gè)重要途徑是要促進(jìn)預(yù)算公開透明，除涉及國家安全等需要保密的預(yù)算外，其他所有預(yù)算收支（包括全國和地方）數(shù)據(jù)都應(yīng)該向社會(huì)公布，接受各方對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督約束。一是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，加強(qiáng)憲法和法律中規(guī)定的人民代表大會(huì)的預(yù)算審議職能，提升一般人大代表、專職人大代表以及人大常委會(huì)的預(yù)算審查能力，確保人大監(jiān)督不流于形式。二是發(fā)揮人民銀行與審計(jì)部門對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，通過強(qiáng)化人民銀行在財(cái)政資金使用中的“出納”職能，發(fā)揮其事中監(jiān)督的適時(shí)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，可以與審計(jì)部門的事后監(jiān)督一起共同提高財(cái)政資金使用的合規(guī)水平和績效水平。三是發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，通過編制看得見和看得懂的方式向人民作出報(bào)告，接受人民群眾對(duì)每筆資金流動(dòng)軌跡的詢查，讓政府的所有資金都曬在陽光下。

〔1〕王鵬.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革研究[D].吉林大學(xué)博士論文，2012年.

〔2〕劉燕，歐陽雷等.地方國庫實(shí)施現(xiàn)金管理初探[J].金融縱橫，2010（10）.

〔3〕劉彥博.中國部門預(yù)算改革研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士論文，2010年.

〔4〕陳夢(mèng)華，陳穎.政府資金運(yùn)行的悖論解析[D].海南金融，2011（7）.

〔5〕馬駿，白重恩.關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路.東方早報(bào)，2013.6.13.

【責(zé)任編輯 張兵男】

F812

A

1672-9544（2014）02-0009-05

2013-11-18

胡明東，營業(yè)管理部高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻鹑诶碚撆c實(shí)踐；章萍，營業(yè)管理部經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻鹑诶碚撆c實(shí)踐；王浩，管理學(xué)碩士，營業(yè)管理部高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)政學(xué)；郭傳輝，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，營業(yè)管理部經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樨泿沤?jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)。

①所謂回?fù)軝C(jī)制是指當(dāng)?shù)胤絿鴰斐霈F(xiàn)流動(dòng)性不足面臨支付危機(jī)時(shí)，在不影響存款協(xié)議中執(zhí)行的委托現(xiàn)金額度的前提下，要求商業(yè)銀行優(yōu)先調(diào)撥現(xiàn)金來彌補(bǔ)地方國庫的流動(dòng)性不足問題，待問題解決后，地方國庫再予以償付。設(shè)立回?fù)軝C(jī)制要注意兩點(diǎn)：一是要科學(xué)確定安全庫存額；二是要科學(xué)設(shè)置回?fù)苜Y金比例和回?fù)苡|發(fā)條件，這個(gè)比例和觸發(fā)條件既能滿足國庫正常支付，又能盡量減少相關(guān)商業(yè)銀行對(duì)這部分資金正常使用的干擾。