新型社區(qū)治理模式研究——以廣州市B區(qū)為例

李兵龍

（廣州市廣播電視大學(xué)，廣東 廣州 510091）

社區(qū)是構(gòu)成社會(huì)的基本單位，也是人們社會(huì)生活的基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基石。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，生活方式的改變，社區(qū)在人們社會(huì)生活中的重要性也越來越明顯，社區(qū)治理和服務(wù)工作的地位也越來越重要。同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)自身的存在特征也在不斷地發(fā)生變化，例如在快速城市化的過程中，很多農(nóng)村社區(qū)都在向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型。華中師范大學(xué)徐曉軍教授將由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)演化，卻又未完全具有城市社區(qū)特征的這種社區(qū)稱之為新型社區(qū)。[1]廣州市B區(qū)正處于由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，屬于典型的新型社區(qū)，其原有的農(nóng)村傳統(tǒng)的管理方式和城市化發(fā)展的要求發(fā)生著直接的對(duì)立和沖突，引發(fā)了不少的社會(huì)問題。

一 廣州市B區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀

廣州市B區(qū)位于廣州市東部，是廣州市2005年行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)新設(shè)立的一個(gè)市轄區(qū)，至2012年底該區(qū)已有下轄5街1鎮(zhèn)，共32個(gè)居委會(huì)、28個(gè)村委會(huì)，管轄面積為393.22平方公里，全區(qū)常住人口37.41萬人，其中戶籍人口18.9萬人，只占常住人口的50.5%，流動(dòng)人口36.52萬人。

廣州市B區(qū)下轄的社區(qū)，可以認(rèn)為是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中“被動(dòng)”城市化而產(chǎn)生的新型城市社區(qū)，這樣的新型社區(qū)兼具城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)的雙重特性，但又不是這兩種社區(qū)的簡單糅合，在社區(qū)管理上具有極強(qiáng)的復(fù)雜性與管理難度。

面對(duì)這樣復(fù)雜的社區(qū)管理局面，廣州市B區(qū)為提高社區(qū)治理的水平，進(jìn)行了一些全新的嘗試：一是村黨組織實(shí)行“兩推一選”，即村黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員分別由黨員群眾和黨組織推薦后再按黨章的規(guī)定進(jìn)行黨內(nèi)選舉；二是提出有條件的社區(qū)黨組織要實(shí)行“雙直選”，即社區(qū)黨組織委員會(huì)委員（包括書記、副書記）通過召開黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)直接差額選舉產(chǎn)生；三是擴(kuò)大社區(qū)直選范圍，努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)70%”，即70%的社區(qū)實(shí)行直選，70%的選民參加選舉，70%的居委會(huì)成員由本社區(qū)居民擔(dān)任的目標(biāo)。這些舉措，在一定程度上推動(dòng)了廣州市B區(qū)社區(qū)治理的發(fā)展。

二 廣州市B區(qū)社區(qū)治理存在的主要問題

（一）社區(qū)居委會(huì)行政色彩濃厚，自治功能發(fā)揮不足

社區(qū)居委會(huì)是城市社區(qū)民主自治的主要載體，根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，居民委員會(huì)的性質(zhì)是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。這實(shí)際上明確了社區(qū)居委會(huì)即是社區(qū)民主自治的實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)行使社區(qū)自治權(quán)，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，同時(shí)對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)。但同時(shí)，該法第二條也規(guī)定了“居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者他的派出機(jī)構(gòu)開展工作”。表面上看，居民委員會(huì)只是具有協(xié)助政府的義務(wù)，并不具有代理政府部門行使職權(quán)的行政管理職能，但實(shí)際上，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了大量來自政府的職能性工作。在對(duì)廣州市B區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)的實(shí)際工作內(nèi)容中，行政事務(wù)要占到70%以上，居委會(huì)真正能用于社區(qū)自治的人力物力非常有限，居委會(huì)的自治功能基本都讓位于行政職能。[2]部分街鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)甚至直言，一個(gè)街道辦或鎮(zhèn)政府要管理6-7萬常住人口，管理事物非常繁雜，沒有居委會(huì)的協(xié)助是不可能履行好自己的管理職能的。例如計(jì)劃生育、出租屋管理、綜治維穩(wěn)等工作，都離不開社區(qū)居委的大力協(xié)助，讓居委會(huì)分擔(dān)街鎮(zhèn)的行政管理事務(wù)，是不得已而為之。

社區(qū)居委會(huì)的行政色彩還體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)使用和人事任免上，一個(gè)自主充分的社區(qū)，應(yīng)該對(duì)社區(qū)事務(wù)有充分的自主決策權(quán)，同時(shí)能動(dòng)用社區(qū)財(cái)力進(jìn)行社區(qū)各方面的建設(shè)，選聘自己需要的人員為社區(qū)服務(wù)，為社區(qū)居民謀福利。經(jīng)費(fèi)是社區(qū)居委會(huì)行使自治職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但從當(dāng)前情況來看，社區(qū)擁有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是相對(duì)比較薄弱的。不同的居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)狀況存在著巨大差異，少數(shù)居委由于其村、居集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，其建設(shè)、辦公等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本能夠自給。但大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)或村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)都是比較困難的，其工作人員的工資等都大多來源于政府，對(duì)于每個(gè)社區(qū)每年撥多少經(jīng)費(fèi)，政府享有完全的決定權(quán)。自身沒有經(jīng)濟(jì)能力的社區(qū)居委會(huì)只能依賴政府的經(jīng)費(fèi)資助而生存，這就使得社區(qū)居委會(huì)成了政府的附庸，甚至可以說成了政府的執(zhí)行工具。在用人方面，雖然廣州市B區(qū)大力推進(jìn)了“兩推一選”和“雙直選”，但社區(qū)居委會(huì)的民主選舉還是存在很大問題。在對(duì)廣州市B區(qū)社區(qū)居民的問卷調(diào)查中得知，只有50.7%的居民認(rèn)為他們對(duì)選舉對(duì)象有所了解，其余的49.3%的社區(qū)居民認(rèn)為他們完全不認(rèn)識(shí)選舉對(duì)象。此外，42.5%的社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)沒有對(duì)該社區(qū)的選舉進(jìn)行充分宣傳。（為取得實(shí)證材料，本課題組在廣州市蘿崗區(qū)發(fā)出調(diào)查問卷480份，回收有效問卷472份，以下有關(guān)該區(qū)的數(shù)據(jù)都來自于本次問卷調(diào)查。）

（二）社區(qū)自治組織不夠成熟，發(fā)展困難重重

隨著房屋商品化的普及，業(yè)主與居民的身份雙重化，社區(qū)又出現(xiàn)了一支新興的自治力量——業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主委員會(huì)應(yīng)該是由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主根據(jù)業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則選舉產(chǎn)生，代表業(yè)主利益的自治組織。從某種意義上來說，業(yè)主按照法定程序選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會(huì)才是真正的社區(qū)自治組織，由于房屋及設(shè)施維修、物業(yè)費(fèi)的征收等都與業(yè)主有著直接的利害關(guān)系，所以業(yè)主最關(guān)心小區(qū)內(nèi)的事務(wù)，其自治的熱情和權(quán)力應(yīng)該得到充分保護(hù)。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，入住率超過50%的社區(qū)，產(chǎn)權(quán)人、使用人要求組織業(yè)主委員會(huì)的，各區(qū)縣社區(qū)辦應(yīng)當(dāng)向該社區(qū)開發(fā)建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)發(fā)出通知，限期一個(gè)月內(nèi)開始組建業(yè)主委員會(huì)的工作。逾期不組建的，區(qū)縣社區(qū)辦可以指定產(chǎn)權(quán)人、使用人成立籌備組。但實(shí)際上，很多業(yè)主為了成立業(yè)主委員會(huì)長期奔波，最后卻批辦不下來，自治的熱情往往因此而消退。

在對(duì)廣州市B區(qū)的社區(qū)居民的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅有3%的社區(qū)居民認(rèn)為自己經(jīng)常參加業(yè)主委員會(huì)或業(yè)主代表大會(huì)的活動(dòng)，29%的居民認(rèn)為自己偶爾參加業(yè)主委員會(huì)或業(yè)主代表大會(huì)的活動(dòng)，而68%的居民認(rèn)為自己從來沒有參加過業(yè)主委員會(huì)或業(yè)主代表大會(huì)的活動(dòng)。在被問到“誰在領(lǐng)導(dǎo)和管理你所居住的社區(qū)”時(shí)，僅有2.7%的居民認(rèn)為是是業(yè)主委員會(huì)在管理自己所居住的社區(qū)，而認(rèn)為管理主體是街道的占了26.4%，認(rèn)為管理主體是居委會(huì)的占了30.3%，認(rèn)為管理主體是物業(yè)公司的占了4.6%，由此可見，業(yè)主委員會(huì)在當(dāng)前社區(qū)管理中所起的作用非常有限。業(yè)主要通過業(yè)委會(huì)來維護(hù)自己的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自治，還有很長的路要走。

（三）居民參與意識(shí)淡薄，參與能力不足

美國社會(huì)學(xué)家R﹒E﹒帕克曾指出：“城市生活的一個(gè)極大的特征就是各種各樣的人相互見面又相互混淆在一起，但是卻從未相互充分了解，因此個(gè)人和個(gè)人組成的團(tuán)體由于在情感和了解方面相互遠(yuǎn)離，他們完全生活在相互依存的狀態(tài)，而不是情感親密的狀態(tài)中?！盵3]

新時(shí)期城市社區(qū)的居住成員與以往有很大差別，不再由集體購房或者單位分房形勢連接，而是以完全陌生人的身份居住在一個(gè)社區(qū)中，這其中的凝聚力就很成問題。另外中國老百姓向來較少民主意識(shí)，他們對(duì)政策往往會(huì)表現(xiàn)為不加思考的服從。因而，社區(qū)居民相互之間缺乏認(rèn)同感，對(duì)社區(qū)事務(wù)往往采取“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，不愿積極參與社區(qū)事務(wù)。[4]

在對(duì)廣州市B區(qū)的社區(qū)居民的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有43.7%的社區(qū)居民認(rèn)為自己會(huì)親自參與社區(qū)民主選舉的投票，并且能夠認(rèn)真了解候選人的情況，慎重填寫選票；19.9%居民認(rèn)為自己會(huì)到投票現(xiàn)場，但會(huì)隨機(jī)投票或在他人授意下投票；19.2%的居民選擇不參加現(xiàn)場投票，而由他人代為投票；17.2%的居民在沒有強(qiáng)制性要求的情況下，完全不會(huì)參與社區(qū)民主選舉。在被問到“您是否會(huì)考慮參加社區(qū)競選”時(shí)，只有34.8%的居民表示會(huì)考慮參加競選。

參與社區(qū)活動(dòng)的主要人群參與能力不足也是重要問題。學(xué)歷層次較高、有較強(qiáng)參與能力的中青年居民往往忙于工作、家庭事務(wù)，無暇參與社區(qū)活動(dòng)。退休的老年人擁有較多的空閑時(shí)間，部分人也有參與社區(qū)自治的熱情，但往往由于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)及學(xué)習(xí)能力的欠缺，而無法有效參與社區(qū)管理。

（四）社區(qū)自治制度環(huán)境和硬件設(shè)施尚不完善

城市社區(qū)建設(shè)在法律上嚴(yán)重滯后。社區(qū)自治制度是在新中國的民主實(shí)踐中形成和發(fā)展起來的。1954年，制定并通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》，1979年，國家修訂該條例并于1980年重新頒布，現(xiàn)行的1989年《城市居民委員會(huì)組織法》就是在其基礎(chǔ)上形成的。2000年《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》下發(fā)，社區(qū)建設(shè)大規(guī)模展開。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)中新情況、新問題不斷出現(xiàn)，這些法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效應(yīng)對(duì)新的問題?！督M織法》的滯后性除了表現(xiàn)為法律的陳舊性之外，還表現(xiàn)為存在許多與社區(qū)治理有關(guān)的立法空白，影響法律作用的發(fā)揮。

社區(qū)自治除了在相關(guān)的法律、法規(guī)方面有待完善外，還存在著硬件設(shè)施建設(shè)滯后的問題，這影響了人們對(duì)社區(qū)的歸屬感，也給自治組織的存在增加了阻力。雖然廣州市B區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，各個(gè)社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)都有一定的硬件設(shè)施配套，例如辦公用房、辦公電腦等配套都基本齊全，但實(shí)際利用率卻不高。部分社區(qū)除了居委會(huì)的辦公場所外，沒有專門的社區(qū)活動(dòng)場地，這就影響了社區(qū)活動(dòng)的正常開展，不利于社區(qū)居民凝聚力的提高，也影響了社區(qū)居民的參與熱情，對(duì)提高社區(qū)民主管理水平是非常不利的。

三 廣州市B區(qū)社區(qū)治理存在問題的原因分析

（一）基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)有待提高

在對(duì)廣州市B區(qū)的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，部分基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于社區(qū)治理問題的認(rèn)識(shí)存在一定的誤區(qū)，認(rèn)為社區(qū)自治會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)的控制力下降，因而對(duì)社區(qū)自治不夠支持。究其原因，是社區(qū)民主越發(fā)展，社區(qū)公共事務(wù)的自主化就越強(qiáng)，對(duì)于基層政府的行政工作不一定都會(huì)給予支持。而社區(qū)自治相對(duì)落后的地方，街鎮(zhèn)政府對(duì)社區(qū)村（居）委會(huì)的影響就大，其行政工作執(zhí)行力更強(qiáng)。所以，從開展工作的角度來說，街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)加強(qiáng)社區(qū)自治沒有太高的積極性，他們更喜歡的是聽招呼的村（居）委會(huì)的負(fù)責(zé)人，而不一定是社區(qū)居民民主選舉的負(fù)責(zé)人。在調(diào)研中，部分街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前工作中更需要的是自上而下的執(zhí)行力，而不是自下而上的民主自治。這一方面是長期以來西方國家以民主思想和民主運(yùn)動(dòng)為幌子，企圖破壞社會(huì)主義制度，顛覆中國政權(quán)的各種敵對(duì)的、不友好的言行，引起廣大基層干部的深惡痛絕，另一方面是因?yàn)閷?duì)社會(huì)主義民主理論的認(rèn)識(shí)膚淺，基層自治實(shí)踐缺少途徑、方式、方法的積累，特別是不少人將社會(huì)主義民主同西方民主等同，一概而論，一概排斥。加上中國長期以來，鄉(xiāng)村基層專制主義較為盛行，民主意識(shí)淡薄，綜合起來造成當(dāng)前的局面。

街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)自治的認(rèn)識(shí)，直接影響了基層政府對(duì)社區(qū)治理事務(wù)的支持力度，社區(qū)自治組織的發(fā)展舉步維艱，社區(qū)居委會(huì)選舉也受到基層政府的影響甚至控制，嚴(yán)重影響了社區(qū)治理的發(fā)展。

（二）社區(qū)居民對(duì)基層選舉缺乏信心

從1999年開始村民委員會(huì)直接選舉以來，在全國各地的選舉活動(dòng)中，出現(xiàn)了種種亂象，包括賄選、暴力威脅、暗箱操作等。在珠三角地區(qū)，賄選現(xiàn)象甚至有越來越普遍且手法越來越“先進(jìn)”的趨勢。因?yàn)檫@些負(fù)面現(xiàn)象的影響，很多居民對(duì)社區(qū)選舉失去了信心，出現(xiàn)了一些對(duì)選舉的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

在對(duì)廣州市B區(qū)社區(qū)居民的訪談中，約有60%的社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)選舉中可能存在賄選現(xiàn)象，在一些尚未改制的村里，這種看法的村民比例更高。另外，還有部分居民認(rèn)為村（居）委會(huì)的選舉存在由街鎮(zhèn)政府操控的問題，在這種情況下，覺得自己的選票沒有能表達(dá)自己的意思。

在對(duì)街鎮(zhèn)政府行政人員的訪談中，部分街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為賄選現(xiàn)象可能很難杜絕，但是只在很小的范圍內(nèi)存在，并不是普遍現(xiàn)象。另外，由于社區(qū)組織對(duì)于基層政府的政策執(zhí)行力度影響頗大，基層政府對(duì)選舉工作也非常重視，部分街鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至坦言，為了今后能順利開展工作，有必要對(duì)社區(qū)選舉工作進(jìn)行一定的控制。而社區(qū)居民對(duì)于這種現(xiàn)象卻非常反感，卻又無能為力。久而久之，就失去了對(duì)社區(qū)自治的信心。

（三）社區(qū)管理主體過于單一，力量薄弱

一直以來，我國的基層民主就只有一個(gè)載體，在城市社區(qū)是居委會(huì)，在農(nóng)村社區(qū)就是村委會(huì)。在對(duì)廣州市B區(qū)的調(diào)研中，也可以明顯看到這一特點(diǎn)，基層社區(qū)民主管理僅僅依靠村委會(huì)或居委會(huì)孤軍作戰(zhàn)，一旦該社區(qū)的村（居）委會(huì)出現(xiàn)問題，該社區(qū)的管理實(shí)務(wù)就陷入困頓。

即便村（居）委會(huì)處于正常運(yùn)作的情況下，由于廣州市B區(qū)的流動(dòng)人口眾多，實(shí)際的社區(qū)居民中，常住人口只占總?cè)丝诘?0%左右，而常住人口中，戶籍人口又只占50.5%。在傳統(tǒng)的以村（居）委會(huì)為主體的社區(qū)管理中，部分管理事務(wù)的范圍僅限于戶籍人口，在管理權(quán)限上，非戶籍人口也往往被排除在外，例如村委會(huì)選舉，占社區(qū)人口大多數(shù)的非戶籍人口完全被排除在外。在這種情況下，非戶籍人口對(duì)于社區(qū)管理事務(wù)缺少參與的積極性。

美國公共行政學(xué)者奧斯特羅姆的多中心治理理論認(rèn)為，公共物品可能有多個(gè)生產(chǎn)者，因此，公共事務(wù)也應(yīng)該有多個(gè)處理主體；政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會(huì)的、私人的)只要得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的社會(huì)權(quán)力的中心。[5]就社區(qū)治理來說，除了村（居）委會(huì)，業(yè)主委員會(huì)、黨支部委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)組織等機(jī)構(gòu)，也可以而且應(yīng)該成為社區(qū)治理的主體之一。但筆者在廣州市B區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，真正建立起了業(yè)主委員會(huì)的住宅小區(qū)，只占總數(shù)的35%左右。基層黨組織對(duì)于社區(qū)民主治理也是非常重要的，但現(xiàn)在基層黨組織也存在被虛化、弱化的現(xiàn)象。由于業(yè)主委員會(huì)、基層黨組織等未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，現(xiàn)在的社區(qū)民主管理事務(wù)實(shí)際上都由村（居）委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)，難免就顯得不堪重負(fù)。

（四）社區(qū)治理受到宗族勢力一定的影響制約

宗族也稱“家族”，系由同一姓氏祖先的后代人組成的群體。宗族是中國數(shù)千年來的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是中國傳統(tǒng)的社會(huì)性共同體。在傳統(tǒng)社會(huì)中，宗族具有組織、協(xié)調(diào)、教育和文化等多項(xiàng)功能，對(duì)社會(huì)的各個(gè)方面都有著深遠(yuǎn)影響。新中國建立初期，宗族被視為封建遺留，曾遭到嚴(yán)厲打擊，在五六十年代，全國各地的宗族勢力幾乎都遭遇了滅頂之災(zāi)。改革開放后，宗族勢力又慢慢各地興起，引起各方關(guān)注。而在廣東省，由于嶺南文化的特殊性，宗族的實(shí)力和影響尤為突出。

宗族的文化、教育等功能，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展有一定的推動(dòng)作用，但宗族勢力與基層自治，卻往往表現(xiàn)出一種負(fù)相關(guān)關(guān)系。宗族勢力的發(fā)展，往往對(duì)基層社區(qū)的管理帶來負(fù)面影響。例如在社區(qū)選舉中，大宗族人口眾多，選票也多，由于宗族文化的影響，他們會(huì)將選票優(yōu)先投給本宗族的候選人，因此在許多農(nóng)村社區(qū)，都會(huì)出現(xiàn)大族壟斷村級(jí)政權(quán)的現(xiàn)象。在對(duì)廣州市B區(qū)的調(diào)研中，部分街鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)都承認(rèn)，宗族勢力對(duì)基層社區(qū)，尤其是城市化水平不高的社區(qū)影響極大。有的街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚至坦言，為了便于開展工作，街鎮(zhèn)政府也希望村（居）委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)有一定的宗族背景。

四 廣州市B區(qū)構(gòu)建新型社區(qū)治理體系的對(duì)策

（一）拓展社區(qū)治理管理的途徑、方式、方法

基層政府應(yīng)該出臺(tái)各種政策鼓勵(lì)社區(qū)治理的多樣化發(fā)展。社區(qū)治理應(yīng)根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和變化，不斷創(chuàng)新工作方式、方法，不斷開拓新途徑，適應(yīng)國際國內(nèi)社區(qū)發(fā)展的新形勢。首先要提高認(rèn)識(shí)，將轄區(qū)內(nèi)社區(qū)治理水平作為街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，作為干部培訓(xùn)班的重要課程。街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)的管理業(yè)績要作為晉升提拔的重要依據(jù)。其次政府的資源投向上，應(yīng)滿足社區(qū)治理發(fā)展的需要，社區(qū)管理過程中所需的辦公與活動(dòng)場所、辦公經(jīng)費(fèi)、人員待遇等應(yīng)逐步得到解決。其三是充分嘗試使用現(xiàn)代治理理念，如提倡干部做義工、志愿者等，讓基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部以多種形式參與社區(qū)管理實(shí)踐。其四是大膽使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行社區(qū)治理，建立社區(qū)管理信息平臺(tái)等。

（二）明確社區(qū)居委會(huì)的中心地位，同時(shí)注重發(fā)揮發(fā)揮社區(qū)黨組織的作用

社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)治理的主要載體，其定位不清直接影響著自治能力的提高。居委會(huì)應(yīng)該理清自己同基層政府及其派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系，從繁雜的行政事務(wù)中脫身出來，致力于解決好本社區(qū)的各項(xiàng)管理事務(wù)，例如支持和鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)各類自治機(jī)構(gòu)的發(fā)展，組織各種活動(dòng)吸引居民的關(guān)注，激發(fā)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與熱情，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感等。

社區(qū)治理離不開基層黨組織的正確領(lǐng)導(dǎo)和支持，保障，因此，在社區(qū)民主管理過程，黨組織是關(guān)鍵角色，應(yīng)積極發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理中的作用?；鶎狱h組織作為基層社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)的核心，在社區(qū)管理服務(wù)模式創(chuàng)新過程，需要做相應(yīng)的改革才能跟上時(shí)代的要求，創(chuàng)新工作方式、方法?；鶎狱h組織要通過思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)與政治領(lǐng)導(dǎo)爭取實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)民主管理的保障和推動(dòng)作用。基層黨組織和黨員應(yīng)在組織、引導(dǎo)、管理社區(qū)居民的思想、行為，確保社區(qū)居民的各項(xiàng)政治權(quán)利得到落實(shí)，法律規(guī)定的各項(xiàng)政治義務(wù)得以體現(xiàn)。在基層社區(qū)，應(yīng)努力創(chuàng)建由社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨支部委員會(huì)合作共贏的“兩委會(huì)工作制”，社區(qū)管理中的重大事務(wù)，應(yīng)由“兩委會(huì)”共同協(xié)商解決?？傊?，在探索構(gòu)建新型社區(qū)管理服務(wù)模式過程中，基層黨組織應(yīng)根據(jù)社區(qū)區(qū)情創(chuàng)新社區(qū)黨建工作模式，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）完善社區(qū)治理的相關(guān)法律法規(guī)

完善社區(qū)治理是建設(shè)和諧社會(huì)的切入點(diǎn)，也是社會(huì)主義新型民主的增長點(diǎn)。因此，要充分認(rèn)識(shí)社區(qū)治理的重要意義，從法律法規(guī)上對(duì)社區(qū)自治予以保障。就當(dāng)前來說，我國的城市社區(qū)管理的主要法律依據(jù)還是《城市居民委員會(huì)組織法》，這部1989年頒布的法律，很多方面已經(jīng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。[6]胡錦濤同志在十八大報(bào)告中指出，我國繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的方向之一，是完善基層民主制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。廣州市B區(qū)作為一個(gè)區(qū)一級(jí)政府，雖然沒有權(quán)力改變或修訂《城市居民委員會(huì)組織法》這樣的全國性法律，但是，在不與該法相悖的前提下，廣州市B區(qū)可以制定一些符合本區(qū)實(shí)際情況的行政規(guī)章或其他形式的法律性文件，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的基層社區(qū)更好的開展社區(qū)自治。

其次，在盡可能完善社區(qū)居委會(huì)的相關(guān)選舉及管理法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行過程的監(jiān)督，保障居民參與社區(qū)管理的權(quán)利等。就目前來說，開發(fā)商及其配套的物業(yè)管理公司在大多數(shù)的社區(qū)都處于絕對(duì)強(qiáng)勢地位，相比之下，社區(qū)居民或者業(yè)主的力量處于相對(duì)弱勢地位。一些開發(fā)商或物業(yè)管理企業(yè)為了自身利益，對(duì)業(yè)主行使自治權(quán)百般阻擾。政府對(duì)處于弱勢地位的業(yè)主應(yīng)該予以強(qiáng)力支持，對(duì)開發(fā)商借助自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢對(duì)居委會(huì)及基層政府施加的影響，予以監(jiān)督管理。

此外，基層政府在社區(qū)資源的配置方面也大有可為。政府應(yīng)該盡可能為社區(qū)配備合格的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，這樣即可以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，也能使社區(qū)逐步完善，增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力，提高居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，社區(qū)自治的基礎(chǔ)條件才會(huì)具備。

（四）培育社區(qū)自治組織

社區(qū)自治組織，也可以叫做社區(qū)中介組織，它們介于基層政府與社區(qū)居民之間，依托于社區(qū)，掌握著社區(qū)居民的生活狀況和居民的需求信息，可以有針對(duì)性的對(duì)居民開展社區(qū)服務(wù)，在政府與居民間發(fā)揮“上傳下達(dá)”的作用。社區(qū)自治組織可以是社區(qū)內(nèi)自發(fā)的形成與發(fā)展的，也可以從外部引入一些已經(jīng)發(fā)展成熟的社區(qū)自治組織。[7]

由于廣州市B區(qū)屬于新型社區(qū)，城市化水平不高，民主意識(shí)不強(qiáng)、社會(huì)資源相對(duì)較少，民間組織發(fā)育相對(duì)較為落后。因此，基層政府更應(yīng)該花大力氣培育社區(qū)自治組織，為自治組織的發(fā)展創(chuàng)造更寬松的政策環(huán)境。同時(shí)，由于民間組織自我管理、自我約束和自我發(fā)展能力都不強(qiáng)，容易出現(xiàn)問題，因此在新型社區(qū)發(fā)展發(fā)展民間組織宜采取“寬進(jìn)、嚴(yán)控”的政策，即按基本條件要求達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)和要求即可批準(zhǔn)成立，同時(shí)，成立新民間組織輔導(dǎo)機(jī)，機(jī)構(gòu)，安排一定的輔導(dǎo)期，給予一定政策和資金扶持，發(fā)現(xiàn)問題即時(shí)糾正，到期考核合格才轉(zhuǎn)正，不合格，則公示注銷。通過這種方式，不但可以吸引民間組織在本地區(qū)的成立，還可以通過培育、引導(dǎo)民間組織快速、有序成長，避免境內(nèi)外不良因素的影響，保證民間組織的健康發(fā)展。社區(qū)民間組織的發(fā)展，一方面可以為增強(qiáng)社區(qū)民主管理的力量，另一方面可以為社區(qū)居民提供更多的參與機(jī)會(huì)，增強(qiáng)居民參與社區(qū)管理的能力。

（五）加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)

城市社區(qū)工作者主要是指以下四類人員構(gòu)成：一是社區(qū)黨組織及社區(qū)居委會(huì)成員；二是社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員；三是從事社區(qū)服務(wù)的專業(yè)社會(huì)工作者；四是社區(qū)志愿者隊(duì)伍。職業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主良性、可持續(xù)發(fā)展的必備的人才條件。就當(dāng)前大多數(shù)社區(qū)來說，其社區(qū)工作者往往都是以中老年人居多，學(xué)歷層次不高，更不必說專業(yè)化水平，很難適應(yīng)社區(qū)自制建設(shè)的需要。

加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，首先要選好支部書記，成為堅(jiān)強(qiáng)有力的“領(lǐng)頭雁”。支部書記不僅要具備社區(qū)黨建工作者基本素質(zhì)的要求，還要有較強(qiáng)的駕馭全局和組織協(xié)調(diào)的能力，熱愛群眾工作，樂于為群眾辦實(shí)事，具備民主作風(fēng)，正派公道，廉潔自律。同時(shí)把那些素質(zhì)好、能力強(qiáng)、威信高的黨員推選到班子中，既要有熟悉黨務(wù)、法律和群眾工作的，又要有熟悉管理和經(jīng)濟(jì)的工作同志。其次，要形成一支積極穩(wěn)妥的梯隊(duì)，形成優(yōu)勢互補(bǔ)。要尊重歷史、現(xiàn)實(shí)情況，社區(qū)工作者年齡文化具有差異性，不能采取“一刀切”辦法，要實(shí)行老中青相結(jié)合，形成梯隊(duì)配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢。再次，是擴(kuò)大社區(qū)工作者來源，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。可以考慮配合機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的時(shí)機(jī)，從政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位中選調(diào)或推薦一批工作能力強(qiáng)、熱愛并熟悉基層工作、作風(fēng)踏實(shí)的干部充實(shí)到社區(qū)工作者隊(duì)伍中去，提高社區(qū)管理的能力和水平。同時(shí)要注重從大中專畢業(yè)生中選拔人才到社區(qū)工作，提高社區(qū)工作者隊(duì)伍的學(xué)歷層次。

在優(yōu)化隊(duì)伍的同時(shí)，還要不斷加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)工作者的培訓(xùn)。區(qū)、街每年要分級(jí)分批對(duì)社區(qū)黨支部書記、社區(qū)居委會(huì)主任和其他工作者進(jìn)行培訓(xùn)，按照“缺什么培訓(xùn)什么”的原則，有針對(duì)性地進(jìn)行黨的路線方針政策、社區(qū)管理、法律法規(guī)等方面知識(shí)教育，真正“教有所取、學(xué)有所用”，切實(shí)解決“有能力辦事”的問題。堅(jiān)持業(yè)務(wù)培訓(xùn)和黨性教育并重，在崗培訓(xùn)和繼續(xù)教育并舉，與高等院校實(shí)施“人才對(duì)接”工程，選送年輕、有潛力的社區(qū)工作者到高校學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)的理論、政策及專業(yè)知識(shí)，培訓(xùn)一批優(yōu)秀的社區(qū)建設(shè)專業(yè)人才和工作者隊(duì)伍，增強(qiáng)做好群眾工作，管理社區(qū)的能力。

[1]徐曉軍.社區(qū)秩序視角下的公共危機(jī)與制度變革[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2012,(1):13-14.

[2]常百靈.城市社區(qū)民主自治中存在的問題及對(duì)策分析[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2010,(1):13.

[3][美]R.E.帕克(宋俊嶺,鄭也夫譯).城市社會(huì)學(xué)——芝加哥學(xué)派城市研究[M].北京:商務(wù)印書館,2012:97.

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[5]朱憲辰.自主治理與擴(kuò)展秩序:對(duì)話奧斯特羅姆[M].杭州:浙江大學(xué)出版社,2012:72.

[6]劉志鵬.城市社區(qū)自治立法:域外比較與借鑒[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(3):118.

[7]陳慧敏,荀關(guān)玉.村該社區(qū)自治組織發(fā)展中地方政府職能的轉(zhuǎn)變[J].理論與改革,2013,(4):138.