王葉臣

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

20世紀(jì)70年代以來，全球范圍內(nèi)興起了一場規(guī)制改革運(yùn)動，它由以美、英等為代表的西方發(fā)達(dá)國家發(fā)起，逐步席卷到了包括中、日、韓在內(nèi)的許多國家。從行政法的視角回顧梳理東西方政府規(guī)制改革的不同樣本，比較分析其中的共性規(guī)律和不同特點(diǎn)，探析規(guī)制改革背后深層次的理論依據(jù)，對于我國全面深化改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化均具有很強(qiáng)的理論和實(shí)踐價值。

一、東西方代表性國家政府規(guī)制改革比較

規(guī)制一詞是個舶來品，源于英文的“Regulation”，并從日本引入我國。根據(jù)日本學(xué)者植草益的觀點(diǎn)，規(guī)制是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)一定的規(guī)則對企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行限制的行為[1]。從行政法上來講，政府規(guī)制，也稱行政規(guī)制，是指政府及法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，運(yùn)用法定行政權(quán)力，通過制定和實(shí)施法律、法規(guī)、政策等手段，對公民、法人或者其他組織的活動進(jìn)行的干預(yù)和控制活動。一般而言，政府規(guī)制包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會規(guī)制，前者主要針對特定的產(chǎn)業(yè)，對市場準(zhǔn)入、服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等基本要素進(jìn)行的規(guī)制，后者主要是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、勞動安全衛(wèi)生等特定社會目標(biāo)，而就個體活動所進(jìn)行的規(guī)制[2]。20世紀(jì)70年代以來，基于對政府與市場關(guān)系的重新反思，也出于對傳統(tǒng)自由主義和凱恩斯主義的批判，東西方國家普遍發(fā)起了以規(guī)制緩和或者尋求放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制之間最佳平衡為主要目標(biāo)的政府規(guī)制改革，其中美國的不規(guī)制運(yùn)動（“Deregulation”）、英國的民營化改革、日本的規(guī)制緩和與韓國的放松規(guī)制改革最具代表性。他們與中國的政府改革既有區(qū)別又有聯(lián)系，反映了處理政府與市場關(guān)系的復(fù)雜性和規(guī)律性。

（一）在改革背景方面，主要是技術(shù)革新、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政府腐敗。英國是政府規(guī)制改革的先驅(qū)，也是公用事業(yè)民營化的發(fā)源地，其最主要的背景是國有企業(yè)的嚴(yán)重虧損，成為當(dāng)時撒切爾政府的沉重負(fù)擔(dān)，隨之在電信、自來水、民航等公用事業(yè)領(lǐng)域，掀起了一場聲勢浩大的國有企業(yè)民營化浪潮。美國政府規(guī)制改革的動因主要是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，“石油危機(jī)”導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了滯脹階段[3]，引發(fā)了人們對凱恩斯主義的反思。比如，卡恩教授就批判到，美國政府的管制，壓制了技術(shù)創(chuàng)新，引發(fā)了資源浪費(fèi)，降低了工作效率，提高了生產(chǎn)成本，影響了市場競爭[4]。日本啟動規(guī)制緩和的特點(diǎn)是內(nèi)憂外患，戰(zhàn)后日本的統(tǒng)治型政府規(guī)制模式，限制了公平競爭，維護(hù)了產(chǎn)業(yè)壟斷，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)“空心化”現(xiàn)象，產(chǎn)生了公共財政危機(jī)，陷入了長期經(jīng)濟(jì)蕭條，對外則產(chǎn)生了非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，引發(fā)了美日等國家的批判[5]。韓國的放松規(guī)制運(yùn)動始于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時韓國作為亞洲四小龍之一，經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大，開放程度逐步深入，曾經(jīng)助力經(jīng)濟(jì)騰飛的政府規(guī)制對于微觀經(jīng)濟(jì)體的限制日益明顯，特別是因?yàn)檎?guī)制所導(dǎo)致的腐敗案件頻發(fā)，引起了民眾和企業(yè)的廣泛質(zhì)疑[6]。

（二）在改革路徑方面，主要是分階段推進(jìn)、分領(lǐng)域?qū)嵤⒁婪ǔ掷m(xù)進(jìn)行。英國的民營化改革，集中體現(xiàn)在將國有企業(yè)通過特許經(jīng)營、股權(quán)出賣等各種形式出售給民營企業(yè)。美國的不規(guī)制改革從1975年取消證券市場股票委托手續(xù)費(fèi)開始，先后頒布了《汽車運(yùn)輸法》《公共汽車規(guī)制修改法》《電信法》《航空業(yè)解除管制法》等法律規(guī)范，引領(lǐng)重點(diǎn)行業(yè)的改革。日本的規(guī)制緩和采取了官民協(xié)同、計劃推進(jìn)與試點(diǎn)先行的路徑。在官民協(xié)同方面，日本規(guī)制緩和主要是依靠官民互動來推進(jìn)的，比如行政改革委員會的委員長和5名成員，分別來自三菱重工、國民經(jīng)濟(jì)研究協(xié)會、大和總研、新聞媒體及勞動組合總聯(lián)合會。在計劃推進(jìn)方面，日本先后5次推出規(guī)制改革計劃，比如1995－1997年的《規(guī)制緩和推進(jìn)計劃》，1998－2000年和2001－2003年的《推進(jìn)規(guī)制緩和3年計劃》，2004－2006年的《推進(jìn)規(guī)制改革、民間開放3年計劃》，2007－2010年的《規(guī)制緩和推進(jìn)3年計劃》。在試點(diǎn)先行方面，分地域創(chuàng)建了963個“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)”，通過特區(qū)示范作用，搞活區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)制緩和；在行業(yè)上推行“市場化實(shí)驗(yàn)”制度，將政府壟斷性行業(yè)通過招標(biāo)委托給民間企業(yè)建立示范性事業(yè)，帶動行業(yè)性的規(guī)制緩和[7]。韓國的放松規(guī)制運(yùn)動主要集中在盧泰愚、金泳三和金大中政府時期，1990年成立了“行政規(guī)制緩和委員會”，1998年成立了“規(guī)制改革委員會”，均由國務(wù)總理擔(dān)任委員長，直接負(fù)責(zé)規(guī)制緩和改革工作，陸續(xù)制定了《關(guān)于完善企業(yè)活動規(guī)制的特別措施法》和《關(guān)于行政規(guī)制與民愿事務(wù)的基本法》《行政規(guī)制基本法》。

（三）在改革措施方面，主要是設(shè)立權(quán)威機(jī)構(gòu)、放松規(guī)制手段、重塑政府管理。英國政府規(guī)制改革的目標(biāo)非常明確，就是實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)民營化，手段也非常具體，就是嚴(yán)格堅持依法規(guī)制，進(jìn)行了大量的公務(wù)事業(yè)民營化立法，比如《城市和鄉(xiāng)村計劃法》《英格蘭銀行法》《國家航空白皮法》等，分別設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)或委員會，主要職能就是制定公用事業(yè)管理法規(guī)、行政許可和價格審批。具體而言，英國公用事業(yè)民營化改革采取了三種主要形式：一是以向社會公眾發(fā)行股票的方式出售國有資產(chǎn)；二是取消或者放松新企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)的行政法規(guī)準(zhǔn)入壁壘；三是通過特許經(jīng)營向私人部門提供可市場化的公共產(chǎn)品[8]。以20世紀(jì)90年代為線，美國的不規(guī)制運(yùn)動分為前后兩個階段，前一階段的改革重點(diǎn)是調(diào)整政府與社會、聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系，后一階段則延伸到了政府內(nèi)部，重點(diǎn)是進(jìn)行政府內(nèi)部規(guī)制改革，一是放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，收縮政府經(jīng)濟(jì)職能，比如里根政府于1981年制定了第12291號行政令，對工商企業(yè)活動管制規(guī)章的改革制定了若干條政策寬松原則。二是適度分權(quán)，放松對州和地方政府的規(guī)制，比如里根政府以整筆補(bǔ)助項(xiàng)目取代分類補(bǔ)助項(xiàng)目，允許地方政府在較為寬泛的范圍內(nèi)自主使用項(xiàng)目資金[9]。三是改造政府，放松政府內(nèi)部規(guī)制改革，比如1993年美國副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)表了《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好而花錢更少的政府》的報告（簡稱《戈?duì)枅蟾妗罚?，全面系統(tǒng)提出了聯(lián)邦政府層面放松規(guī)制的要求。

（四）在改革結(jié)果方面，主要是轉(zhuǎn)變了政府職能、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長、完善了市場法制。英國的公用事業(yè)民營化改革還是比較成功的，既避免了國有資產(chǎn)的流失，保護(hù)了大眾的利益，又保障了私有財產(chǎn)不受侵犯。比如英國國家電力公司的市場份額從改革初期的48%下降到1998年的12%，電信公司國內(nèi)一次性通話率從1987年的95.7%上升到1992年的98%[9]。美國不規(guī)制運(yùn)動雖然通過了《政府績效和結(jié)果法》，放松了經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，擴(kuò)大了地方政府的權(quán)利，但并沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，集中體現(xiàn)在政府采購、預(yù)算和公務(wù)員制度改革沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。日本規(guī)制緩和不是要取消原有的規(guī)制，而是對原有規(guī)制措施的再調(diào)整，其原有統(tǒng)治型規(guī)制的制度慣性和路徑依賴始終存在，典型就是其產(chǎn)業(yè)扶持和保護(hù)政策始終存在，這也決定了日本規(guī)制緩和的不徹底性，其經(jīng)濟(jì)蕭條的大勢沒有完全改觀。韓國的放松規(guī)制運(yùn)動持續(xù)三屆政府，并且呈現(xiàn)出逐步深入的態(tài)勢，特別是金大中政府吸取了之前規(guī)制改革的不足，主動接受企業(yè)和市民團(tuán)體的監(jiān)督，大幅度改革土地、勞動、金融部門的規(guī)制，最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的自由化和創(chuàng)造性，僅以1998年為例，規(guī)制改革委員會從中央政府的11125件規(guī)制中廢除5430件，改善2411件，兩項(xiàng)合計占比達(dá)到70.5%[6]。

二、政府規(guī)制改革的主要理論依據(jù)

盡管東西方政府規(guī)制改革的具體主張各異，但也還存在一些共性特征，比如目的都是克服市場和政府的雙重失靈，主體都是行政機(jī)關(guān)，對象多是微觀經(jīng)濟(jì)體，方法主要是法律、法規(guī)，方向都是放松規(guī)制，釋放市場活力。透過其各種復(fù)雜的表象，背后均有著基本相同的思想理論依據(jù)，主要有以下幾種：

（一）新自由主義。新自由主義脫胎于古典自由主義，20世紀(jì)30年代形成相對獨(dú)立的理論體系，到20世紀(jì)七八十年代取代凱恩斯主義成為西方經(jīng)濟(jì)理論的主流，并于1990年“華盛頓共識”后上升到國家意識形態(tài)層面，其代表性的主張是英國的“撒切爾主義”和美國的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”。該理論最先興起于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨后發(fā)展成為包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等在內(nèi)的龐雜體系，其核心內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域徹底的私有化、完全的市場化，政治領(lǐng)域?qū)嵭袘椪裰?，社會領(lǐng)域發(fā)展公民社會，意識形態(tài)領(lǐng)域宣揚(yáng)普世價值。具體而言，新自由主義批判國有經(jīng)濟(jì)，主張徹底私有化，認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)違反理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，存在壟斷性特征，會與民爭利，容易導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，影響市場公平競爭，妨礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須予以徹底私有化。新自由主義鼓吹“市場萬能論”，認(rèn)為自由市場競爭能夠順利解決所有經(jīng)濟(jì)問題，并實(shí)現(xiàn)國家、社會和個人福利的最大化，主張最大限度地減少政府規(guī)制，充分發(fā)揮自由市場的作用[10]。新自由主義是西方國家政府規(guī)制改革的主要思想源頭，為規(guī)制改革提供了基本理論依據(jù)。

（二）新公共管理理論。新公共管理理論興起于20世紀(jì)70年代，代表性人物胡德和歐文·休斯采用經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來研究政治學(xué)、行政學(xué)中的問題，主張追求市場價值導(dǎo)向，注重政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，其基本觀點(diǎn)主要包括：一是政府的職能應(yīng)當(dāng)主要定位于“掌舵”而不是“劃槳”，政府的主要任務(wù)是制定公共政策，將管理與具體操作區(qū)別開來，從而減少政府規(guī)模，提高效率，好的政府是善于“治理”的政府。二是政府的公共服務(wù)應(yīng)該樹立顧客或市場導(dǎo)向，政府不是凌駕于社會之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有特殊責(zé)任的“企業(yè)家”，公民就是政府的“顧客”，應(yīng)該給予公民更多的選擇權(quán)。三是政府應(yīng)當(dāng)廣泛分權(quán)或者授權(quán)，適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，政府應(yīng)通過民主或者授權(quán)的方式將權(quán)力下放給社會，因?yàn)榉謾?quán)更靈活、反應(yīng)更迅速、更有效率，社會治理主體應(yīng)當(dāng)多元化。四是政府應(yīng)當(dāng)重視公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量，主動、靈活、廉價地及時回應(yīng)社會需求，注重改善公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出比，實(shí)行內(nèi)部績效目標(biāo)管理，為社會公眾提供“物美價廉”的服務(wù)。新公共管理運(yùn)動重新界定了政府與社會、市場的邊界，更加重視政府公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)采用市場手段提高產(chǎn)品質(zhì)量，是對傳統(tǒng)行政理論及其官僚政府的巨大變革[11]。

（三）規(guī)制俘虜理論。行政的精髓在于裁量，裁量權(quán)的必要性和隨意性為規(guī)制收買創(chuàng)造了條件。按照施蒂格勒的觀點(diǎn)，規(guī)制是一種特殊的商品，政府官員作為供給者，而需求者則是各種社會利益集團(tuán)，規(guī)制是“供求雙方”利益博弈的結(jié)果。在市場法則下，規(guī)制機(jī)構(gòu)很可能因?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)成員與規(guī)制對象存在利益關(guān)聯(lián)，規(guī)制機(jī)構(gòu)財物受到規(guī)制對象制約，規(guī)制對象采取尋租手段等原因而被所規(guī)制的社會利益集團(tuán)俘獲，從而做出有利于規(guī)制對象的政策措施。具體表現(xiàn)在，在行政立法環(huán)節(jié)，響應(yīng)受規(guī)制企業(yè)的需求而制定有關(guān)的規(guī)制政策；在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，站在受規(guī)制企業(yè)的立場上實(shí)施規(guī)制，而不是出于維護(hù)公共利益的目的[12]。規(guī)制俘虜理論的最大說服力來自于較為符合真實(shí)的規(guī)制過程，因而比公共利益理論獲得了更多的贊同。但規(guī)制俘虜理論的缺憾在于，沒有最終解釋為何規(guī)制者反被被規(guī)制者所俘獲，因?yàn)槭芤?guī)制影響的利益集團(tuán)是多元的，最后只能歸結(jié)到一種假設(shè)，即假設(shè)規(guī)制是傾向于生產(chǎn)者的。

（四）政府規(guī)制成本收益分析理論。該理論認(rèn)為，政府規(guī)制并不是免費(fèi)的午餐，也是需要付出一定成本的，行政主體應(yīng)當(dāng)對所要采取的規(guī)制措施進(jìn)行成本收益分析，只有當(dāng)預(yù)期收益超過投入成本時，才可以采取該規(guī)制措施，而且規(guī)制措施實(shí)施以后，行政主體應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行效果評估，并根據(jù)評估效果，及時予以修改或者廢止。成本收益分析理論的典型代表是美國，他們從福特政府開始，對政府規(guī)制措施進(jìn)行成本收益分析，并由管理與預(yù)算辦公室、信息與管制事務(wù)辦公室進(jìn)行審核。據(jù)統(tǒng)計，1979年至2002年，美國聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制成本由67%下降到29%，社會性規(guī)制成本由12%上升到38%，政府規(guī)制的價值理念發(fā)生了重大變化[13]。比如韓國每一項(xiàng)規(guī)制措施都要附上《規(guī)制成本及效益比較報告書》，以備規(guī)制改革委員會審查。該報告書需闡明，該規(guī)制的必要性，有無替代手段，有無規(guī)制重復(fù)，被規(guī)制方的成本效益分析，規(guī)制內(nèi)容的客觀性，規(guī)制預(yù)算等。

（五）合作治理理論。傳統(tǒng)的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私對立理念基礎(chǔ)之上，政府所代表和追求的是公共利益，行政相對人追求的則只是私人利益。然而自20世紀(jì)中后期開始，以私人參與、公私合作、公私協(xié)商、公私共治為基本特征的公共治理模式日益勃興，傳統(tǒng)的權(quán)力—服從模式的行政管理（Government）逐步演變?yōu)閰f(xié)商—合作模式的公共治理（Governance），傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)模式行政法逐步演變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向，同時規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)利模式的“新行政法”。合作治理在實(shí)踐中主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是協(xié)商制定行政規(guī)則，比如美國1990年頒布了《協(xié)商制定規(guī)則法》，正式實(shí)現(xiàn)了法制化。二是協(xié)商頒發(fā)行政許可，比如美國1995年克林頓總統(tǒng)發(fā)布了一份《重塑環(huán)境規(guī)制》的文件，美國環(huán)保署根據(jù)該文件開始了協(xié)商頒發(fā)行政許可的試驗(yàn)。三是行政職能外包，即政府將某些公共服務(wù)職能，比如供水、供電、公共交通、公共醫(yī)療、垃圾處理等，外包給私人企業(yè)和個人，比較典型的就是英國撒切爾政府的民營化改革。四是非政府組織設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，如貿(mào)易協(xié)會、消防協(xié)會、建筑材料協(xié)會、會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會或其他非政府組織、非營利組織，所制定的各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，有的通過法定程序上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，有的則通過協(xié)商程序成為行政規(guī)范[14]。

三、對我國下一步全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的思考

根據(jù)杜鋼建教授的研究，中國政府規(guī)制改革以1998年為界分為前后兩個階段，方式主要有四種，分別是圍繞國企改革、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、機(jī)構(gòu)改革和審批制度改革[15]。中國政府規(guī)制改革的主要動因是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，國有企業(yè)改革發(fā)展困境，民主政治建設(shè)快速發(fā)展，同時，加入WTO提供了外部刺激。盡管中西方政府規(guī)制改革處在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，改革的技術(shù)基礎(chǔ)也有很大差距，改革的制度文化環(huán)境更是迥異[16]。但是通過對比東西方政府規(guī)制改革的不同樣本，特別是理性分析其蘊(yùn)含的理論工具，我們還是可以收獲對我國下一步全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能、加大簡政放權(quán)力度的有益思考。

（一）有限政府與負(fù)面清單。對比東西方代表性國家的規(guī)制改革道路，可以發(fā)現(xiàn)一個明顯的區(qū)別，美英等西方國家具有明顯的自由主義背景，其規(guī)制改革在一定程度上可以說是向自由市場的回歸；而日韓等東方國家則具有強(qiáng)烈的政府管制色彩，其規(guī)制改革更多地體現(xiàn)了一種政府向社會、向市場放權(quán)。無論是向市場回歸，還是向市場放權(quán)，其背后共同的規(guī)律是要處理好政府與市場的關(guān)系，或者說是實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場自由競爭的平衡。我國的改革開放起步于政府全能的計劃經(jīng)濟(jì)體制，這種體制的典型特點(diǎn)就是“全能型”政府，政府包攬一切，市場競爭被壓縮到了極致。改革開放以來，從“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”到“有計劃的市場經(jīng)濟(jì)”，再到“中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，直到十八屆三中全會提出“市場起決定性作用”，對市場的認(rèn)識日益深入，市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善。與之相適應(yīng)，作為上層建筑的“政府管理”也在不斷的調(diào)整變化，改革開放以來我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次比較大的政府機(jī)構(gòu)改革，從機(jī)構(gòu)改革先行到將轉(zhuǎn)變政府職能放在首位，再到十八屆三中全會決定試行政府“負(fù)面清單”，有限政府的理念也逐步確立。行政規(guī)制是政府管理的主要手段，也是劃定政府與市場界限的規(guī)范依據(jù)。正確處理政府與市場之間的關(guān)系，最直接的就是搞準(zhǔn)哪些應(yīng)當(dāng)規(guī)制，哪些不應(yīng)當(dāng)規(guī)制，應(yīng)當(dāng)這樣規(guī)制，還是應(yīng)當(dāng)那樣規(guī)制。因?yàn)槿绻?guī)制過多過濫，一方面規(guī)制成本過高，容易產(chǎn)生設(shè)租和尋租，導(dǎo)致政治腐敗，另一方面也會限制市場活力和生產(chǎn)效率，產(chǎn)生高昂的規(guī)制成本。在這方面其實(shí)我國的《行政許可法》第2章第12.13條已經(jīng)預(yù)留了足夠的空間，并且以列舉加排除的方式，明確了行政許可的設(shè)定范圍，凡是行政相對方能夠自主決定，市場競爭可以調(diào)節(jié)，非政府組織能夠自律管理，事后可以有效監(jiān)管的，一律不再設(shè)立行政許可。這實(shí)際上是從行政許可的角度，劃定了政府的“權(quán)力清單”。

（二）法治思維與法制手段。比較英美日韓的規(guī)制改革，我們可以發(fā)現(xiàn)一個共同的特點(diǎn)，就是始終堅持以法治引領(lǐng)改革、以法治保障改革。僅以韓國為例，其《規(guī)制基本法》共有5章37條，明確規(guī)定了實(shí)行規(guī)制法定主義，并規(guī)定了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等若干主要的規(guī)制手段。我國現(xiàn)階段的政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)迥異于改革開放初期。過去我國的法制不健全，既有的條條框框主要是舊的理念和黨政機(jī)關(guān)的政策，改革可以勢如破竹、高歌猛進(jìn)、“不破不立”?，F(xiàn)在我們已經(jīng)基本建成了社會主義法律體系，經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的法制已經(jīng)基本建立和健全，再抱有原先那種“改革就是違法”的思維就不應(yīng)該了。黨的十八大報告明確提出，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力[17]。改革不要搶跑，一些違反現(xiàn)行法律規(guī)范的改革措施要在取得法律授權(quán)以后再進(jìn)行。在這方面，尤其要注意以下三點(diǎn)：一是要進(jìn)行規(guī)制立法，既要對規(guī)制措施進(jìn)行立法，也要對規(guī)制改革措施進(jìn)行立法，確保規(guī)制改革進(jìn)程都在法規(guī)范的控制范圍之內(nèi)，特別是有違現(xiàn)行法律規(guī)范的改革試點(diǎn)，一定要先取得立法部門的授權(quán)，不得搶跑。二是要依法規(guī)制，有了規(guī)范性依據(jù)，就要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，嚴(yán)格依法推進(jìn)改革，不允許搞“選擇性執(zhí)法”“變通性執(zhí)法”，或者“陽奉陰違”“上有政策下有對策”，確保簡政放權(quán)持續(xù)進(jìn)行。三是要對規(guī)制進(jìn)行司法審查。當(dāng)前我國正在進(jìn)行行政訴訟法的修改，現(xiàn)行行政訴訟法的最大問題是司法審查范圍較小，特別是對于現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的抽象行政行為，行政相對人無法提起訴訟。行政規(guī)制首先是抽象行政行為，其次才是具體行政行為，僅依此考慮，就十分有必要將抽象行政行為納入司法審查。

（三）權(quán)威機(jī)構(gòu)與廣泛參與。他國經(jīng)驗(yàn)告訴我們，建立獨(dú)立權(quán)威的規(guī)制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是確保規(guī)制改革順利進(jìn)行的重要保障。成功的規(guī)制改革機(jī)構(gòu)需要同時具備三個條件：一是權(quán)威性，超越一切國家機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和個人，代表的是國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益。盡管各國改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的名稱不一，有的設(shè)立在國會，有的設(shè)立在內(nèi)閣，有的直屬于國家元首，但無一例外都具有很高的權(quán)威性，能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方，推動各項(xiàng)改革措施落實(shí)。二是獨(dú)立性。獨(dú)立性與權(quán)威性是緊密相關(guān)的，在一定程度上沒有獨(dú)立性就沒有權(quán)威性。依法設(shè)置相對獨(dú)立的規(guī)制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)和權(quán)力，是各國推動規(guī)制改革順利進(jìn)行的基本經(jīng)驗(yàn)。只有獨(dú)立的規(guī)制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，才可能避免出現(xiàn)“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)利法制化”，同時避免被規(guī)制對象的“俘虜”，確保規(guī)制改革的公正性和權(quán)威性。三是參與性。正當(dāng)程序是依法治國的基本要義，尤其強(qiáng)調(diào)對參與程序的保障，并在行政公開的基礎(chǔ)上，通過參與程序的設(shè)定與運(yùn)作，盡可能廣泛地聽取具有多元價值觀、處于不同利害關(guān)系中的個人以及集團(tuán)的意見，以求得對各利害關(guān)系人之間的利益予以調(diào)整[2]。改革是對既得利益的再調(diào)整。如果沒有權(quán)威而獨(dú)立的規(guī)制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，沒有包括被規(guī)制者在內(nèi)的民主的參與機(jī)制，很難真正推行下去。當(dāng)前我國已經(jīng)成立了由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平為組長的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并設(shè)立了六個專項(xiàng)小組，應(yīng)當(dāng)講權(quán)威性、獨(dú)立性已經(jīng)基本具備，但存在的問題也是明顯的。

（四）決策評估與激勵手段。采取激勵型規(guī)制改革手段，隨時評估和跟蹤規(guī)制措施的實(shí)施效果，并根據(jù)評估結(jié)果及時對規(guī)制措施予以補(bǔ)充和完善，這是代表性國家規(guī)制改革的成功路徑。對我國而言，長期以來不太注重行政決策的評估，過度依賴統(tǒng)治型行政管理方式，給規(guī)制改革帶來了一定程度的路徑依賴。在全面深化改革過程中，一是要建立健全決策評估，根據(jù)我國的具體情況，首先，要在法律、法規(guī)備案審查環(huán)節(jié)增加成本收益分析原則和程序，具體而言就是要進(jìn)行規(guī)制措施可行性分析或者經(jīng)濟(jì)社會影響分析，包括社會穩(wěn)定、物價漲跌、就業(yè)促進(jìn)、財政收入、經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境影響等。如果該規(guī)制措施所帶來的消極性影響大于積極性影響，就沒有采取此項(xiàng)規(guī)制措施的必要。其次，政府法制機(jī)構(gòu)或者行政執(zhí)法部門要加強(qiáng)對已生效規(guī)制措施的效果評估，跟蹤規(guī)制措施實(shí)施前后的實(shí)際影響，分析具體條款在執(zhí)法過程中的具體成效，發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)有法律體系之間的矛盾問題，并依此作為制定、修改、執(zhí)行、補(bǔ)充、完善和廢止的依據(jù)。二是要采取激勵型規(guī)制手段。所謂激勵型（經(jīng)濟(jì)誘因）規(guī)制手段，實(shí)際上就是通過經(jīng)濟(jì)手段、市場工具來實(shí)現(xiàn)規(guī)制改革目標(biāo)，具體的方法有很多種，比如補(bǔ)助性政策工具，在公用事業(yè)外包服務(wù)過程中，政府可以根據(jù)服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，吸引民營資本進(jìn)入；比如減免稅政策工具，對于特定老少邊窮地區(qū)的扶貧開放，可以實(shí)行特殊的稅收減免政策，吸引社會資本進(jìn)行定點(diǎn)扶貧；比如建立排污權(quán)交易制度，針對環(huán)境污染的不同情況，對污染企業(yè)實(shí)行排污權(quán)配額制度，建立相應(yīng)的排污權(quán)交易平臺，激發(fā)社會參與污染治理的內(nèi)生動力[18]。

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