王海峰

【摘要】群眾路線是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、治理社會(huì)的有效資源，執(zhí)政黨的治國(guó)理政離不開群眾路線?；鶎诱?quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的關(guān)鍵鏈條和基本依托，而群眾路線是基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐和基本規(guī)定。從政黨、國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯來(lái)看，政黨執(zhí)政是通過建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家制度來(lái)掌握和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力的，即國(guó)家制度是政黨執(zhí)政的現(xiàn)代形態(tài)，現(xiàn)代國(guó)家制度的基本方面就是民主。在當(dāng)代中國(guó)，群眾路線在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的同時(shí)，現(xiàn)代國(guó)家制度也賦予了群眾路線民主的意義。作為基層政權(quán)支撐體系的群眾路線就決定了基層政權(quán)建設(shè)的民主性，以群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化就成為轉(zhuǎn)型中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)。從基層政權(quán)的構(gòu)成及運(yùn)轉(zhuǎn)看，群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化改革主要還是遵循民主的群眾路線，立足于開發(fā)基層政權(quán)本身的制度資源推動(dòng)基層政權(quán)制度體系的有效良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

【關(guān)鍵詞】群眾路線；基層政權(quán)；現(xiàn)代國(guó)家；民主

【中圖分類號(hào)】D252 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351（2014）02—0053—11

群眾路線是黨的根本路線，也是黨的政治優(yōu)勢(shì)。從中國(guó)傳統(tǒng)帝國(guó)體系解體到現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的歷史實(shí)踐來(lái)看，群眾路線是中共在革命中凝聚的政治財(cái)富，領(lǐng)導(dǎo)群眾發(fā)動(dòng)革命，依靠群眾建立國(guó)家是黨獨(dú)特的立黨建國(guó)路徑。黨執(zhí)政以來(lái)，群眾路線更是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、治理社會(huì)的有效資源，執(zhí)政黨的治國(guó)理政離不開群眾路線。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)領(lǐng)域中存在的諸多問題倒逼基層政權(quán)必須要作出調(diào)整，作出改革。但是基層政權(quán)的調(diào)整與改革不是孤立的，在現(xiàn)代國(guó)家制度的建構(gòu)中，基層政權(quán)不僅是治理社會(huì)的重要力量，還是國(guó)家治理和現(xiàn)代國(guó)家制度體系的基礎(chǔ)。因此，基層政權(quán)的調(diào)整與改革既需要充分運(yùn)用和開發(fā)群眾路線的資源效應(yīng)，更需要將之置于現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的理論邏輯和實(shí)踐趨勢(shì)之中。

一、基層政權(quán)：政黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的基本依托

馬克思主義認(rèn)為人民群眾是實(shí)踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)歷史發(fā)展的決定性力量。共產(chǎn)黨員“應(yīng)該站在民眾之中，而決不應(yīng)該站在民眾之上?！盵1]809作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，在此過程中所形成的政黨與群眾的基本關(guān)系就在于群眾擁護(hù)與支持政黨執(zhí)政，執(zhí)政黨將黨的意志上升為國(guó)家意志，通過國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作，尤其是通過基層政權(quán)開展和執(zhí)行各項(xiàng)與群眾利益相關(guān)的工作，維護(hù)群眾利益，使得群眾得到實(shí)惠。

社會(huì)由為數(shù)眾多的不同個(gè)體組成，群眾是政權(quán)的基礎(chǔ)。在勒龐的眼中，群眾被稱為“烏合之眾”，“在每個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，從最高貴者到最低賤者，人只要一脫離孤獨(dú)狀態(tài)，立刻便處在某個(gè)領(lǐng)袖的影響之下?！盵2]99黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)主要是依托思想上相互統(tǒng)一、組織上相互合作、結(jié)構(gòu)上相互耦合的基層政權(quán)與基層黨組織。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)講“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”，其對(duì)于基層、對(duì)于民眾的領(lǐng)導(dǎo)更多的是依賴于傳統(tǒng)社會(huì)的宗法倫理。在中共領(lǐng)導(dǎo)群眾建立國(guó)家之后，傳統(tǒng)的宗法社會(huì)被打破，城市社區(qū)與市鎮(zhèn)鄉(xiāng)村成立了各級(jí)街道辦、居委會(huì)、村委會(huì)與黨委和黨支部。政黨通過執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)成為執(zhí)政黨，制定國(guó)家政策措施，以國(guó)家機(jī)器實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的執(zhí)行實(shí)施，以此來(lái)凝聚和整合群眾，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)。而具體政策的實(shí)施，依賴的是層層傳達(dá)的官僚體系，最終的落實(shí)依靠基層市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。基層政權(quán)開展具體工作作用于社會(huì)大眾，基層政權(quán)成了黨領(lǐng)導(dǎo)群眾關(guān)鍵的中間組織和鏈條，也就成了政黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的基本依托。

基層政權(quán)是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。從法理與構(gòu)成上來(lái)講，我國(guó)基層政權(quán)包括農(nóng)村與城市兩部分，在農(nóng)村，是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)；在城市，是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)一級(jí)?；鶎诱?quán)實(shí)現(xiàn)了對(duì)于城鄉(xiāng)社會(huì)角落的全覆蓋，是國(guó)家政權(quán)的底層觸角，是與群眾直接打交道及與群眾利益最密切的部分?；鶎诱?quán)作用發(fā)揮得好壞與效率的高低，直接影響群眾對(duì)于政權(quán)與政黨的認(rèn)同，影響黨群關(guān)系。從憲法與相關(guān)法律的規(guī)定來(lái)講，基層政權(quán)建設(shè)及其所開展的工作主要有：社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)調(diào)適、開展政治生活與人才選拔、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等等。從理論與實(shí)踐上講，基層政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，基層政權(quán)所開展的工作直接聯(lián)系普通群眾，具有獨(dú)特的綜合性、敏銳性與適恰性等特性。基于基層政權(quán)所處的位置、所開展的工作的性質(zhì)、所具備的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任，政黨領(lǐng)導(dǎo)群眾就必然依賴于基層政權(quán)來(lái)開展。而政黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)蘊(yùn)含于基層政權(quán)所開展的服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)工作之中。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層黨組織公信力的流失、干部心態(tài)的失衡與不作為、政府權(quán)威的失靈、社會(huì)管理的失控等方面的問題，政黨通過思想上、組織上等途徑和方式對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行調(diào)適和領(lǐng)導(dǎo)，政黨才能真正回歸現(xiàn)代政黨本色，發(fā)揮現(xiàn)代政黨功能，成為超脫于基層政權(quán)與大眾之外的“第三種力量”。這樣，既避免了對(duì)具體的、紛繁復(fù)雜的群眾工作的直接管理和介入，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政權(quán)和基層社會(huì)的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)。

二、群眾路線：基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐

在中國(guó)經(jīng)驗(yàn)里，群眾路線是在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革的實(shí)踐中創(chuàng)立和不斷發(fā)展的，是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本路線。1981年6月中共中央作出的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問題的決議》簡(jiǎn)明地將群眾路線概括為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去?！盵3]834我們黨歷來(lái)強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持群眾路線，把群眾路線作為我們黨根本的政治路線、根本的組織路線和根本的工作路線。從中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展來(lái)看，群眾路線是中共在革命中凝聚的政治財(cái)富，以群眾構(gòu)建政黨、從群眾構(gòu)建國(guó)家是中共獨(dú)特的立黨建國(guó)路徑。因?yàn)?，在總體上群眾路線不僅是一種工作方法、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)方法，還是一種認(rèn)識(shí)論、組織原則和價(jià)值取向，它體現(xiàn)了政治原則與領(lǐng)導(dǎo)方法的統(tǒng)一，政策制定與政策執(zhí)行的統(tǒng)一，利益表達(dá)與利益實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)一。我們黨就是依靠群眾路線建立了政權(quán)，依靠群眾路線鞏固政權(quán)和發(fā)展政權(quán)，一定意義上說，群眾路線是基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐。

基層政權(quán)運(yùn)作的價(jià)值取向是為了群眾。人民民主是社會(huì)主義國(guó)家制度的本質(zhì)要求， 中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中，一直把人民民主作為國(guó)家政權(quán)的根本價(jià)值取向。在“人民民主”這個(gè)概念中，“人民”是個(gè)政治概念，其本質(zhì)就是人民群眾的統(tǒng)治。在中國(guó)共產(chǎn)黨革命、建國(guó)的理論體系里，為了人民群眾是一切理論和實(shí)踐的基石。人民群眾是社會(huì)的主體和主人，堅(jiān)持把人民群眾放在價(jià)值主體的位置上，國(guó)家政權(quán)的價(jià)值是為了滿足價(jià)值主體的需要。鄒讜就指出：“群眾、群眾動(dòng)員和群眾路線的觀念，與公民的概念不同，它們是聯(lián)系公眾與個(gè)人、國(guó)家（或政權(quán)）與社會(huì)的兩種不同渠道。在群眾的概念之上，中共創(chuàng)立了與自由民主國(guó)家根本不同的政治制度?！盵4]130正是在這個(gè)意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨把社會(huì)主義國(guó)家稱為人民的國(guó)家。毛澤東指出：“人民的國(guó)家是保護(hù)人民的。有了人民的國(guó)家，人民才有可能在全國(guó)范圍內(nèi)和全體規(guī)模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。[5]1476因此，在我們黨的執(zhí)政體系里，為了廣大人民群眾的根本利益便是基層政權(quán)運(yùn)作的核心價(jià)值取向。在基層政權(quán)體系里，人民群眾是基層政權(quán)的主人，為人民群眾服務(wù)是基層政權(quán)的本質(zhì)要求。馬克思主義認(rèn)為，在人民當(dāng)家作主的國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民，人民群眾是駕馭權(quán)力的主體，又是權(quán)力的客體，人民群眾的根本利益是國(guó)家公共權(quán)力的歸屬、目的和宗旨。社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的誕生，使國(guó)家權(quán)力的公共性和服務(wù)性超越強(qiáng)制性與專制性，真正體現(xiàn)了為人民群眾服務(wù)的本質(zhì)。實(shí)踐中具體就體現(xiàn)為基層政權(quán)“執(zhí)好政、用好權(quán)”，在這種樸素話語(yǔ)的背后是對(duì)政黨與政權(quán)、政權(quán)與群眾關(guān)系的基本規(guī)定。這種基本規(guī)定體現(xiàn)在基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的基本價(jià)值取向、組織原則與工作方法上，它要求基層政權(quán)秉持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，以人民群眾的根本利益為自身的根本利益，無(wú)論是黨委、組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門還是群團(tuán)組織都必須認(rèn)識(shí)人民群眾利益的至上性。在組織原則上堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持集中指導(dǎo)下的民主與民主基礎(chǔ)上的集中相結(jié)合，不管黨委、組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門還是群團(tuán)組織，在決策、執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，以民主集中制的方式聽取群眾意見。在工作方法上，堅(jiān)持“從群眾中來(lái)、到群眾中去”，著重提高基層工作的科學(xué)性。對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部而言，就是深入群眾、深入基層，傾聽百姓呼聲、基層心聲，虛心聽取下屬與群眾的意見和建議。

政權(quán)體系是依靠群眾路線建立起來(lái)的。群眾路線對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說，最大的意義就在于革命時(shí)期它塑造了一個(gè)大眾動(dòng)員型的群眾性政黨，通過政黨組織群眾、動(dòng)員群眾、整合群眾、教育群眾，建立起了國(guó)家政權(quán)。在中共的建國(guó)邏輯中，黨與群眾的關(guān)系是國(guó)家政權(quán)建立的前提和基礎(chǔ)。“中國(guó)社會(huì)革命以階級(jí)斗爭(zhēng)為指導(dǎo)思想，從階級(jí)觀念中又引申出群眾的觀念，中國(guó)政黨以它的嚴(yán)密的組織和逐漸強(qiáng)大的組織能力，去發(fā)動(dòng)群眾，組織群眾，引導(dǎo)群眾參與政治，所以在革命的過程，中國(guó)人民參與政治的格式起了數(shù)千年以來(lái)第一次的根本變化，農(nóng)民及貧苦大眾下層階級(jí)都變成政治生活中的重要角色，不少上升為干部，最高層的政治領(lǐng)袖也以他們?yōu)椤畢⒖既后w，這是共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國(guó)民黨的最根本的原因。”[6]4革命中的共產(chǎn)黨自身的歷史使命和革命任務(wù)決定了其必須采取廣泛的群眾動(dòng)員。湯森認(rèn)為群眾動(dòng)員是指“獲取資源（在這里是指人的資源）來(lái)為政治權(quán)威服務(wù)的過程”。[7]102這就要求黨在政治、組織、思想等領(lǐng)域的路線、方針、政策等能夠深入社會(huì)，甚至深入到具體的家庭和個(gè)人，被群眾廣泛接受，并能夠按照政黨的意志和理性進(jìn)行有效整合，形成革命的強(qiáng)大資源。而無(wú)論是政治路線取得廣大群眾的擁護(hù)和支持，還是組織結(jié)構(gòu)深入到鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與整合，還是革命理想和政黨意識(shí)形態(tài)的宣傳，都離不開對(duì)群眾的組織和動(dòng)員，即群眾路線的運(yùn)用。群眾路線的運(yùn)用就是要最大限度地組織和調(diào)動(dòng)所有的社會(huì)資源，“黨委要領(lǐng)導(dǎo)好社會(huì)主義建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)黨的路線和政策，就必須不斷地提高黨的戰(zhàn)斗力和黨員的模范作用，充分地發(fā)揮政權(quán)組織和群眾組織的作用。如果包辦代替了政權(quán)組織和群眾組織的工作，就勢(shì)必把黨的組織降低到非黨組織的水平，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵8]108運(yùn)用群眾路線動(dòng)員群眾最強(qiáng)有力的方式是從組織上動(dòng)員群眾。亨廷頓指出：“沒有組織的參與就墮落為群眾運(yùn)動(dòng)；而缺乏群眾參與的組織就墮落為個(gè)人宗派。強(qiáng)大的政黨要求有高水平的政治制度化和高水平的群眾支持?！畡?dòng)員和‘組織，這兩個(gè)共產(chǎn)黨政治行動(dòng)的孿生口號(hào)，精確地指明了增強(qiáng)政黨力量之路。能一身而二任的政黨和政黨體系可使政治現(xiàn)代化與政治發(fā)展二者并行不悖?！盵9]371這樣，通過組織化的群眾運(yùn)動(dòng)就爆發(fā)出了巨大的能量，一種以群眾為基礎(chǔ)的國(guó)家政權(quán)體系就出現(xiàn)曙光?！肮伯a(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)通過黨、軍、政的連鎖機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。三個(gè)系統(tǒng)各有自己的組織，并與另外兩個(gè)系統(tǒng)緊密配合。而且，每個(gè)系統(tǒng)都向外和向下深入整個(gè)社會(huì)，試圖建立這一運(yùn)動(dòng)最終可以依賴的基層組織和群眾基礎(chǔ)?！盵10]710

基層政權(quán)的運(yùn)作以群眾路線為中軸線?；鶎诱?quán)的運(yùn)作也就是黨的執(zhí)政活動(dòng)，主要的任務(wù)就是運(yùn)用國(guó)家機(jī)器實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展。它包括選舉、立法、執(zhí)行、司法等政治過程，其實(shí)質(zhì)就是收集、表達(dá)、整合、實(shí)現(xiàn)、保障群眾權(quán)益的過程，體現(xiàn)為政府在公共價(jià)值、公共物品、公共利益以及公共服務(wù)等方面滿足群眾需求的過程和程度。可以說，基層政權(quán)運(yùn)作背后的中軸線就是群眾路線。群眾路線確保政權(quán)有效地運(yùn)作。因?yàn)槿舜?、政府和政協(xié)等政權(quán)主體能否在各自的系統(tǒng)內(nèi)通過合理的程序，制定有效的法律、制度和政策，取決于能否科學(xué)化表達(dá)和實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)益。在基層社會(huì)，不僅利益的結(jié)構(gòu)是多樣化和復(fù)雜化的，而且利益之間的沖突和矛盾也是多樣化和復(fù)雜化的。于是，作為根本路線的群眾路線一端聯(lián)系著政府，一端聯(lián)系著社會(huì)，并通過其組織關(guān)系和黨員關(guān)系，溝通著各類組織之間的關(guān)系。這決定群眾路線在化解基層社會(huì)矛盾和沖突中，具有聯(lián)系廣、覆蓋面大、平衡力強(qiáng)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。只有踐行好群眾路線，有效溝通黨與群眾的關(guān)系、政府與群眾的關(guān)系，并在實(shí)際的工作中表達(dá)群眾利益，保障群眾利益，解決群眾中的矛盾，在感情上、行動(dòng)上和組織上凝聚和團(tuán)結(jié)群眾，才能協(xié)調(diào)黨、政府與群眾之間的關(guān)系，確保政權(quán)有效地運(yùn)作。群眾路線確保政權(quán)合理運(yùn)作。人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度的良性健康運(yùn)行都要以群眾路線為貫穿主線。人大制度遵循一切權(quán)力屬于人民的規(guī)定，密切聯(lián)系群眾，經(jīng)常聽取和反映人民群眾的意見和要求，是法律規(guī)定的人大代表必須履行的義務(wù)。群眾路線就規(guī)定了基層人大代表具有密切聯(lián)系群眾的義務(wù)，有效聯(lián)系群眾是人大代表有效履職的前提和基礎(chǔ)，是群眾實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利保障的根本途徑，基層人大代表必須具備高度的群眾性。毛澤東明確認(rèn)為，人民代表會(huì)議就是政權(quán)工作走群眾路線的最重要的形式，也是群眾監(jiān)督行政首長(zhǎng)的基本方法、基本形式。[11]222-223人民政協(xié)的主要職能被定義為政治協(xié)商，民主監(jiān)督，參政議政。政治協(xié)商與參政議政是各民主黨派、人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士與各界代表的一個(gè)意見表達(dá)的過程，在群眾路線的作用下，這種意見或建議就是群眾的意見，表達(dá)的是群眾的利益，黨對(duì)意見處理過程就是一個(gè)群眾利益表達(dá)、整合與實(shí)現(xiàn)的過程。同時(shí)，人民政協(xié)對(duì)國(guó)家事務(wù)的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是一種有組織的反映各方面意見的群眾性監(jiān)督?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈?guó)的基本政治制度之一，只有在群眾路線的實(shí)際過程中，居委會(huì)、村委會(huì)、職工代表大會(huì)才能真正成為政黨聯(lián)系群眾的制度化平臺(tái)，才能發(fā)揮人民群眾的主體性和創(chuàng)造性。

三、國(guó)家制度：政黨執(zhí)掌政權(quán)的現(xiàn)代形態(tài)

政黨來(lái)源于社會(huì)，發(fā)源于群眾。政黨執(zhí)掌政權(quán)的方式有很多，現(xiàn)代國(guó)家一般由政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，故現(xiàn)代政治也是政黨政治。從政黨、國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在基本邏輯來(lái)看，政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)并不是直接通過政黨自身，尤其是簡(jiǎn)單通過統(tǒng)治的暴力機(jī)器，而是通過建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家制度來(lái)掌握和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，即國(guó)家制度是政黨執(zhí)政的現(xiàn)代形態(tài)。

第一，確立現(xiàn)代制度體系是現(xiàn)代政治發(fā)展和成熟的基本標(biāo)志?，F(xiàn)代政治的基本使命是為了創(chuàng)造有機(jī)的公共生活，在根本上，這種公共生活歷來(lái)是由人和制度所構(gòu)成。人類作為政治共同體走向文明的實(shí)質(zhì)，其實(shí)是建構(gòu)制度和制度成長(zhǎng)有機(jī)統(tǒng)一的過程。建構(gòu)優(yōu)良的制度體系是人類政治文明發(fā)展的最大訴求，也是現(xiàn)代政治發(fā)展和成熟的核心價(jià)值。亞里士多德認(rèn)為“政治制度原來(lái)是全城邦居民由以分配政治權(quán)利的體系?！盵12]109新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要代表道格拉斯· 諾思認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。[13]225-226制度不僅僅包括一個(gè)國(guó)家的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度，它還應(yīng)該包涵著特定社會(huì)的傳統(tǒng)習(xí)俗和行為與文化模式，以及構(gòu)成制度的規(guī)則、規(guī)定、規(guī)章等。在政治現(xiàn)代化中，任何政治共同體和國(guó)家都是為了創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定且持續(xù)的現(xiàn)代制度體系，因?yàn)楝F(xiàn)代制度體系代表了一個(gè)特定社會(huì)里人們所制定出來(lái)的和有組織的實(shí)踐，它合理界定個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力的范圍和界限，合法保障個(gè)人自由和社會(huì)機(jī)體的正常運(yùn)行，其內(nèi)核是民主、法治、共和、正義的人類文明一般原則和共識(shí)性價(jià)值?！皣?guó)家建設(shè)的最高境界就是制度的屹立， 它體現(xiàn)為兩個(gè)方面： 一方面是制度獲得有效的權(quán)威， 成為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)與保障；另一方面是制度與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高度契合， 獲得廣泛認(rèn)同， 具有持久的穩(wěn)定性和持續(xù)性。”[14]正如鄧小平所說：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵15]333現(xiàn)代制度體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)合理運(yùn)轉(zhuǎn)的依托，國(guó)家政權(quán)最為有效地運(yùn)作其實(shí)就是現(xiàn)代制度體系的確立和運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)要求政黨以國(guó)家制度的方式執(zhí)掌政權(quán)。從現(xiàn)代化趨勢(shì)來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家是自近現(xiàn)代以來(lái)國(guó)家建構(gòu)的基本趨向。在現(xiàn)代化已經(jīng)啟動(dòng)，現(xiàn)代社會(huì)開始出現(xiàn)的情況下，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)是國(guó)家崛起的關(guān)鍵。[16]27在前現(xiàn)代化時(shí)期，人類社會(huì)主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體組織起來(lái)，以形成相應(yīng)的前現(xiàn)代化的政治單位?，F(xiàn)代國(guó)家則是在特定疆域內(nèi)的人類共同體，這個(gè)共同體在本疆域內(nèi)成功地壟斷合法的暴力機(jī)器，并以法律和權(quán)威實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)治?！皞鹘y(tǒng)國(guó)家有邊陲（frontiers）而無(wú)國(guó)界（borders）?！盵17]4現(xiàn)代國(guó)家則是一種持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性政治組織，本質(zhì)是“壟斷合法暴力和強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治團(tuán)體”[18]730。歷史學(xué)家CE.布萊克將現(xiàn)代國(guó)家的特點(diǎn)總結(jié)為：政治權(quán)力的集中（決策的強(qiáng)化）；國(guó)家職能比以前政治形式大大擴(kuò)大；法律規(guī)范的普及；現(xiàn)代官僚機(jī)制的發(fā)展；公民在公共事務(wù)中作用的擴(kuò)大。[19]339-340可以說，國(guó)家是現(xiàn)代化得以迅速展開的重要的有效空間，現(xiàn)代國(guó)家則是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，并且在具體的歷史場(chǎng)景中越來(lái)越多地承擔(dān)起調(diào)適社會(huì)和市場(chǎng)的職能。而現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家的一個(gè)顯著區(qū)別就在于，現(xiàn)代國(guó)家通常由政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，體現(xiàn)為政黨政治，即政黨是現(xiàn)代政治生活的核心力量，社會(huì)公眾選舉政黨執(zhí)政。然而，在政黨領(lǐng)導(dǎo)民眾進(jìn)行國(guó)家建構(gòu)的國(guó)家里，政黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨。國(guó)家的建設(shè)需要政黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)的發(fā)展需要政黨的有效組織，政黨是組織社會(huì)與整合國(guó)家的結(jié)構(gòu)性力量。在這樣的國(guó)家建設(shè)的基本邏輯下，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政必須要得到協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和有機(jī)統(tǒng)一，根本的方式就是，在執(zhí)政的過程中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，政黨在國(guó)家制度的框架內(nèi)運(yùn)行國(guó)家機(jī)制。因?yàn)?，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的本質(zhì)是制度建設(shè)，或者說，現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)必須通過制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。馬克思指出：“國(guó)家制度只不過是政治國(guó)家和非政治國(guó)家之間的協(xié)調(diào)，所以它本身必然是兩種本質(zhì)上各不相同的勢(shì)力之間的一種契約?！盵20]316可見國(guó)家制度是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治和社會(huì)治理的基本工具。制度以國(guó)家為中介而得以確立和推行，國(guó)家則借助制度，實(shí)現(xiàn)其政治和社會(huì)功能，達(dá)到治理的目的。制度在保障國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，也保障社會(huì)的權(quán)利；制度在約束社會(huì)權(quán)利的同時(shí)，也約束國(guó)家的權(quán)力。制度的保障與約束特性的雙向效應(yīng)，使國(guó)家制度在現(xiàn)代國(guó)家中自然而然地成為平衡國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)力量：國(guó)家通過制度，來(lái)保障權(quán)力的運(yùn)行；社會(huì)通過制度，來(lái)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。[21]561于是，國(guó)家制度自然就成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中政黨執(zhí)政的現(xiàn)代方式和基本形態(tài)。

國(guó)家制度是從國(guó)家與社會(huì)的系統(tǒng)內(nèi)形成的，以國(guó)家制度來(lái)執(zhí)掌政權(quán)更具契合性。因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家制度具有相對(duì)于社會(huì)各階級(jí)階層的“潛在自主性”。斯考切波認(rèn)為國(guó)家不是“社會(huì)沖突的舞臺(tái)”，也不是“階級(jí)統(tǒng)治的工具”，而是“一套自為的組織”，其具有自身的邏輯和利益，而不必與社會(huì)支配階級(jí)的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合。[22]18-30政治組織的原則是適恰性[23]160，正如一定的制度必須適宜于一定的環(huán)境，一定的國(guó)家制度是在一定的社會(huì)條件下，基于一國(guó)的基本國(guó)情，在變動(dòng)發(fā)展的環(huán)境中形成的一國(guó)民眾的選擇。一個(gè)城邦一旦完全達(dá)到了這種程度的整齊劃一便不再是一個(gè)城邦了[24]30，一個(gè)國(guó)家完全達(dá)之為整齊劃一之后也不成為一個(gè)國(guó)家了。國(guó)家的特殊性決定了政黨執(zhí)政的特殊性。政黨執(zhí)政的特殊性也就要求政黨執(zhí)政必須依托內(nèi)生于國(guó)家與社會(huì)系統(tǒng)的國(guó)家制度。基于這樣一個(gè)基本事實(shí)，以國(guó)家制度的方式實(shí)現(xiàn)政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是基于國(guó)家制度產(chǎn)生與形成的基本邏輯下的必然選擇。國(guó)家制度的契合性使得其具有自身的優(yōu)越性。國(guó)家制度確定社會(huì)秩序，決定社會(huì)生活。亞里士多德認(rèn)為：“對(duì)一切政體最重要的一點(diǎn)是借助各種法律在城邦家政的各個(gè)領(lǐng)域樹立良好的秩序”[24]182。制度確定秩序。在人類的政治生活抑或社會(huì)生活中，制度是秩序的基礎(chǔ)，對(duì)秩序起決定性作用。社會(huì)秩序的本質(zhì)是利益分配，政治秩序的形成與維護(hù)則離不開作為主體的國(guó)家。在現(xiàn)代國(guó)家中，社會(huì)秩序的優(yōu)化要求政府力量的介入，良好社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家制度的作用，法律就是國(guó)家制度重要的載體和構(gòu)成要素。制度決定生活。制度的質(zhì)量決定了生活的質(zhì)量，良好的制度內(nèi)含自由、公正、平等，良好的制度是良善生活的基本保障。國(guó)家制度對(duì)人類生活本身的影響是決定性的，它直接決定了個(gè)體在社會(huì)中的角色和能力，從而在社會(huì)中建立恰當(dāng)?shù)膫惱頊?zhǔn)則。

第三，國(guó)家制度實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的科學(xué)化。任何政黨要科學(xué)有效執(zhí)政就必須遵循政黨執(zhí)政的基本規(guī)律。以國(guó)家制度作為政黨執(zhí)政的現(xiàn)代方式是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本規(guī)律。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，以國(guó)家制度作為執(zhí)政的基本方式，就是要實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政的制度化和規(guī)范化，全面提高黨執(zhí)政的科學(xué)化水平，從而推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革。中國(guó)政治發(fā)展的基本邏輯是，馬克思主義政黨的產(chǎn)生，凝聚社會(huì)力量，建立主權(quán)國(guó)家，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行國(guó)家與社會(huì)建設(shè)，在黨治國(guó)家中塑造制度、規(guī)范社會(huì)。在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史上所出現(xiàn)的以黨代政，黨凌駕于政府與國(guó)家之上的情況曾有所發(fā)生，給國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了深重的災(zāi)難?；趯?duì)歷史的反思與警醒，實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的制度化、規(guī)范化，以國(guó)家制度實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政的科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)就成為中國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)雙重變奏下的理性選擇。中國(guó)處于社會(huì)大轉(zhuǎn)折時(shí)期，轉(zhuǎn)型是一個(gè)制度變遷與制度創(chuàng)新的過程。政黨執(zhí)政的制度化就是一個(gè)制度創(chuàng)新的過程，制度創(chuàng)新在新的時(shí)期賦予了共產(chǎn)黨新的政治合法性。以國(guó)家制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式，提高了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的制度化水平，有利于科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，有利于更好地保持黨的純潔性和先進(jìn)性，全面提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

四、民主取向：國(guó)家制度建構(gòu)中的群眾路線

現(xiàn)代國(guó)家制度是現(xiàn)代政治文明發(fā)展和社會(huì)理性化的產(chǎn)物，相對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力的私人性、家族性而言，現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力要由民眾來(lái)掌握，權(quán)力的公有性、共享性和公共性是其內(nèi)在的基本屬性，也就是說，主權(quán)在民是現(xiàn)代國(guó)家合法性的基礎(chǔ)。徐勇在分析現(xiàn)代國(guó)家的結(jié)構(gòu)形態(tài)時(shí)認(rèn)為，民族—國(guó)家是現(xiàn)代國(guó)家的組織形式，以主權(quán)為核心，民主—國(guó)家是現(xiàn)代國(guó)家的制度體系，以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)。[25]其實(shí)，現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建并不排斥民族國(guó)家的形式和基本要素，民族國(guó)家的形成和構(gòu)建不過是近代以來(lái)發(fā)生的歷史現(xiàn)象，民族國(guó)家相對(duì)于邦國(guó)、帝國(guó)和絕對(duì)主義國(guó)家而言，其本身也就是現(xiàn)代國(guó)家；而基于現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代國(guó)家的形成和建設(shè)本身就包含現(xiàn)代公民身份和民族的建構(gòu)，其取向自然是國(guó)家和制度的理性化與民主化。現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建既是國(guó)家構(gòu)建和民族構(gòu)建雙重建構(gòu)的進(jìn)程，也是民族國(guó)家和民主國(guó)家二維演進(jìn)的產(chǎn)物。從公共權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)行來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)則主要體現(xiàn)為民主國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家制度的建構(gòu)則主要體現(xiàn)為現(xiàn)代民主制度的建構(gòu)。

現(xiàn)代國(guó)家制度的建構(gòu)是近現(xiàn)代以來(lái)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的最主要任務(wù)，從現(xiàn)代化的潮流和中國(guó)的歷史發(fā)展來(lái)看，結(jié)束帝制，確立民主共和的制度體系是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在基本使命。在中國(guó)革命的歷史中，民主就一直是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要?jiǎng)恿?。不僅孫中山的民主共和開辟了中國(guó)邁向現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展道路，而且中國(guó)共產(chǎn)黨的民主建設(shè)努力，從新民主主義革命到新中國(guó)的建立，從人民民主專政到人民民主理論和制度的設(shè)計(jì)，就順應(yīng)了辛亥革命開創(chuàng)的民主共和的時(shí)代潮流，確立了建立人民民主，解放勞動(dòng)大眾的價(jià)值理念。于是，民主成為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基本訴求和鮮明旗幟。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨高舉民主大旗，貫徹民主主張，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，不僅取得了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，而且與各愛國(guó)力量團(tuán)結(jié)協(xié)商，建立起了中華人民共和國(guó)?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，面對(duì)重重危機(jī)和困難，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體以恢復(fù)和發(fā)展民主為戰(zhàn)略核心，重新激活社會(huì)發(fā)展和制度運(yùn)作的內(nèi)在活力，開啟了以思想解放為前提，以改革開放為動(dòng)力的新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，正由于我們始終不渝地堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治道路，人民民主的內(nèi)容不斷擴(kuò)大、形式不斷豐富、實(shí)踐不斷深化，社會(huì)主義法制不斷健全，黨和國(guó)家的活力、人民群眾的積極性創(chuàng)造性充分發(fā)揮，促進(jìn)了生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步，保持了國(guó)家政局穩(wěn)定和社會(huì)安定和諧?？v觀中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程，中國(guó)已經(jīng)確立了人民至上的基本政治原則，走出了一條具有中國(guó)特色的民主政治發(fā)展道路。黨的十八大指出：擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。社會(huì)主義民主已被確認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度構(gòu)建的內(nèi)在屬性和基本原則。

群眾路線作為中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)革命、建國(guó)中所形成的一整套理念、制度和政策，它無(wú)論是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨，還是對(duì)中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，意義都是特殊且重要的。基于近代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的窘境和國(guó)家轉(zhuǎn)型的逼迫，中國(guó)最終走上的是一個(gè)“黨建國(guó)家”[26]7的模式，中國(guó)就是在黨建國(guó)家的歷史邏輯中走向現(xiàn)代民主國(guó)家。在黨建國(guó)家的戰(zhàn)略模式中，戰(zhàn)略主體是政黨，戰(zhàn)略目標(biāo)是現(xiàn)代國(guó)家，而戰(zhàn)略力量是群眾：中共是在“黨—群眾”的邏輯中塑造國(guó)家和運(yùn)作國(guó)家的，黨是通過對(duì)群眾的動(dòng)員和組織，運(yùn)用群眾的力量來(lái)組建屬于群眾的國(guó)家。因此，從群眾的角度來(lái)看，是群眾路線構(gòu)建了中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家，而從現(xiàn)代國(guó)家制度的本質(zhì)和中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)歷程來(lái)看，群眾路線在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的過程中，現(xiàn)代國(guó)家制度又賦予了群眾路線民主的意義。

現(xiàn)代社會(huì)的形成要求政黨與群眾的關(guān)系民主化。從國(guó)家與社會(huì)的根本關(guān)系來(lái)看，國(guó)家產(chǎn)生于社會(huì)，社會(huì)的發(fā)展離不開國(guó)家，同時(shí)又對(duì)國(guó)家起決定作用。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的理論邏輯中，現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)生是現(xiàn)代國(guó)家建立的基礎(chǔ)，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)其實(shí)是人類社會(huì)擺脫野蠻，從傳統(tǒng)生活、生產(chǎn)關(guān)系走向現(xiàn)代生活、生產(chǎn)關(guān)系的過程。依據(jù)馬克思的理論，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，隨著個(gè)體的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的蘇醒，諸如契約、法治、民主、自由、個(gè)人財(cái)產(chǎn)等價(jià)值理念的形成，多元競(jìng)爭(zhēng)、自由平等、民主法治等現(xiàn)代制度開始成為國(guó)家建構(gòu)的價(jià)值取向，更重要的是個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)被法律確認(rèn)并被保護(hù)下來(lái)，使每一社會(huì)成員都成為獨(dú)立的物質(zhì)利益主體，使每一個(gè)社會(huì)成員成為能夠進(jìn)行自我自主支配的獨(dú)立的“市民”和“法人”，并在政治和法律領(lǐng)域內(nèi)獲得政治平等。也就是說，人類社會(huì)進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)，民主就必然成為民眾的追求和國(guó)家的使命。從基本原理看，政黨在根本上首先是一個(gè)社會(huì)組織，政黨發(fā)源于社會(huì)、來(lái)源于群眾，政黨的生存與發(fā)展依賴于社會(huì)大眾的支持，政黨的生命力就在于遵從民主的規(guī)律和邏輯，時(shí)刻和組成社會(huì)的群眾保持密切的聯(lián)系，取得群眾的支持。從中國(guó)共產(chǎn)黨與群眾的關(guān)系來(lái)看，黨要夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，取得群眾的支持，就必須確立與群眾之間的民主關(guān)系。在結(jié)構(gòu)上，黨的組織體系就要面向社會(huì)，并運(yùn)作于社會(huì)的生產(chǎn)與生活之中，并不斷吸納社會(huì)先進(jìn)的、積極的力量加入到黨的組織；在功能上，黨的功能體系就要面向社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，代表社會(huì)利益，表達(dá)社會(huì)需求，服務(wù)社會(huì)大眾。鄧小平講過：黨只有緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時(shí)聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強(qiáng)大的力量，順利地完成自己的各項(xiàng)任務(wù)。[15]342在中國(guó)，黨與人民群眾的關(guān)系決定中國(guó)未來(lái)，政黨必須融入社會(huì)、必須融入群眾。在中國(guó)社會(huì)的大背景之下，黨必須建立與群眾的民主關(guān)系，在理念上樹立群眾至上，人民至上的觀念；在制度設(shè)計(jì)上尊重和保障人民群眾的主體地位，發(fā)揚(yáng)人民群眾的首創(chuàng)精神；在具體機(jī)制運(yùn)作上維護(hù)群眾的相關(guān)權(quán)益；在作風(fēng)上，虛心聽取群眾的意見和建議。把群眾路線下的理念、制度、機(jī)制、作風(fēng)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為一套民主理念、民主制度、民主機(jī)制、民主作風(fēng)。從整體上建構(gòu)一整套民主體系，把群眾置于這個(gè)民主體系的中心與至上之處，黨才會(huì)源源不斷獲得資源的供給和力量的支持。從這個(gè)意義上來(lái)講，群眾路線也是中國(guó)共產(chǎn)黨的民主路線。

公民身份的建構(gòu)促進(jìn)政權(quán)與群眾關(guān)系的民主化。現(xiàn)代國(guó)家制度建構(gòu)的重要基礎(chǔ)在于賦予民眾權(quán)利，確認(rèn)公民身份，塑造現(xiàn)代公民。從現(xiàn)代國(guó)家形成的內(nèi)在邏輯來(lái)看，對(duì)民眾基本權(quán)利的保障和維護(hù)，完成公民國(guó)家建構(gòu)是現(xiàn)代國(guó)家的顯著標(biāo)志。英國(guó)著名社會(huì)學(xué)家TH馬歇爾（TH Marshall）指出：隨著現(xiàn)代性運(yùn)動(dòng)的全球性滲透與擴(kuò)張，全世界絕大多數(shù)國(guó)家的憲法都規(guī)定了公民身份的種種權(quán)利，使得權(quán)利成為現(xiàn)代公民身份的最為顯著的特征?！?7世紀(jì)和18世紀(jì)的革命沖突帶來(lái)了政治參與和成員資格觀念的擴(kuò)張。政治公民概念的形成，是民族國(guó)家歷史發(fā)展的重要附屬物，民族國(guó)家已成為當(dāng)代政治生活的主要政治單元?！盵27]317實(shí)際上，在當(dāng)今世界，在公民與政權(quán)結(jié)構(gòu)體系之間建立合理理性的關(guān)系已成為國(guó)家建設(shè)的普遍共識(shí)，這種關(guān)系的內(nèi)在規(guī)定和主要表現(xiàn)就是民主。對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的政權(quán)來(lái)說，更應(yīng)如此。馬克思、恩格斯認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)勝利后建立的國(guó)家應(yīng)該是民主制國(guó)家?！盁o(wú)產(chǎn)階級(jí)革命將建立民主的國(guó)家制度，從而直接或間接地建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治?！盵28]239“工人革命的第一步就是使無(wú)產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭(zhēng)得民主?！盵28]293當(dāng)前，中國(guó)國(guó)家建設(shè)的民主化戰(zhàn)略，就是將黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不僅使黨員，而且使群眾成為選拔和監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的基本力量。推進(jìn)民主是黨保持其領(lǐng)導(dǎo)合法性的現(xiàn)實(shí)要求。在社會(huì)主義國(guó)家，黨內(nèi)民主是整個(gè)民主發(fā)展的原動(dòng)力；但是就整個(gè)國(guó)家的民主建設(shè)來(lái)說，還是要將黨內(nèi)民主和人民民主有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主，以人民民主完善黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)結(jié)合而形成的民主發(fā)展道路，不僅能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨在群眾中的形象，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而且能夠保證社會(huì)主義民主在穩(wěn)定和良好的政治條件下得到迅速發(fā)展。然而，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)飛速發(fā)展的條件下，基層政權(quán)體系的官僚化、科層化的弊端日益放大，其背后是基層政權(quán)與群眾利益的背離、黨群干群間情感的疏離。過度的官僚化和科層化減少了基層干部與群眾的溝通交流，拉長(zhǎng)了底層群眾與政府的距離，直接影響了黨與政府在群眾中的形象與地位。基層政權(quán)與群眾關(guān)系的民主化，使民主成為政權(quán)與群眾的潤(rùn)滑劑，基層政權(quán)以更少的強(qiáng)制與管控，以民主的方式推動(dòng)群眾的利益表達(dá)，以民主的方式保障群眾的利益實(shí)現(xiàn)，以民主的方式管理群眾的組織，使群眾擁有更多的影響、支配甚至決定政府的權(quán)利，在政府官員的任免、政府決策、政策執(zhí)行等過程中擁有更多更大的發(fā)言權(quán)。只有群眾不再是被動(dòng)地接受政府的管理或管控，政府不再是簡(jiǎn)單和直接地管理，人民至上的民主取向真正決定二者的關(guān)系，聯(lián)系和依靠群眾內(nèi)化為基層政權(quán)的內(nèi)在自覺時(shí)，基層政權(quán)服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾，為群眾謀福利才會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，這時(shí)，群眾路線就成為保障群眾權(quán)益的公民路線。

法治原則的確立推動(dòng)政黨與政權(quán)關(guān)系的民主化?，F(xiàn)代國(guó)家說到底是一套以權(quán)威至上的憲法為核心，以規(guī)則、規(guī)范和法律為內(nèi)容的制度體系，法治是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)。執(zhí)政黨要有效、合法運(yùn)作國(guó)家政權(quán)，就必須實(shí)行依法治國(guó)，依法治國(guó)直接關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政行為的合法性。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨必然要確立憲法的至高權(quán)威，依法進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織，掌握和控制國(guó)家權(quán)力。從政治實(shí)踐來(lái)看，要做到依法執(zhí)政，關(guān)鍵是要做到民主執(zhí)政，即政黨在民主的體制和機(jī)制中，按照民主的理念和程序執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力，行使執(zhí)政權(quán)力，以法律的方式確保政黨與政權(quán)之間關(guān)系的民主化。堅(jiān)持民主執(zhí)政，是共產(chǎn)黨在社會(huì)主義國(guó)家的內(nèi)在本質(zhì)要求。實(shí)行民主是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的本質(zhì)屬性，人民民主是社會(huì)主義的生命，黨以民主的方式執(zhí)政是執(zhí)政規(guī)律的必然要求。堅(jiān)持民主執(zhí)政，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，自由的社會(huì)個(gè)體對(duì)利益的追求日益強(qiáng)烈，基于契約和權(quán)利基礎(chǔ)上的公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系日益凸顯，公民的自我意識(shí)、參與意識(shí)日益增強(qiáng)，這必然要求建立一個(gè)民主的體制來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)這些多元的利益；同時(shí)，在社會(huì)多元分化和新的社會(huì)力量不斷涌現(xiàn)的情況下，也需要民主的體制來(lái)吸納這些力量，保持政治的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。堅(jiān)持民主執(zhí)政，是鞏固黨的執(zhí)政地位的必由之路。共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，面臨的最大危險(xiǎn)是脫離人民群眾，最容易犯的錯(cuò)誤是滋長(zhǎng)官僚主義和各種消極腐敗現(xiàn)象，黨要增強(qiáng)拒腐防變能力，鞏固執(zhí)政地位，只有遵循毛澤東曾經(jīng)作出的設(shè)想：走民主新路，使人人起來(lái)負(fù)責(zé)，讓人民來(lái)監(jiān)督政府。事實(shí)上，黨政關(guān)系的民主化是解決鄧小平提出的“著手解決黨政不分，以黨代政問題”的延續(xù)，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的利器，是實(shí)現(xiàn)政黨與政權(quán)關(guān)系合理化的根本途徑。黨執(zhí)政的根本基礎(chǔ)就在于獲得擁有國(guó)家一切權(quán)力的人民群眾的支持和擁護(hù)，基層政權(quán)只有在群眾路線中，構(gòu)建以群眾為中心的群眾工作體系，從更好地實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展廣大人民群眾的根本利益這個(gè)最大的政治出發(fā)，才能確保執(zhí)政基礎(chǔ)的牢固堅(jiān)實(shí)，從這個(gè)意義上說，黨的群眾路線也是黨的民主執(zhí)政路線。

五、制度運(yùn)轉(zhuǎn)：群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)民主

在中國(guó)政黨國(guó)家形態(tài)中，黨的群眾路線作為基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐體系，這種內(nèi)在的規(guī)定要求基層政權(quán)必須在領(lǐng)導(dǎo)群眾、執(zhí)掌政權(quán)的過程中遵循群眾路線。在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度體系的構(gòu)建中，現(xiàn)代國(guó)家制度又賦予了群眾路線民主的意義。于是，作為基層政權(quán)支撐體系的群眾路線就決定了基層政權(quán)建設(shè)的民主性，以群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化就成為轉(zhuǎn)型中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)。從基層政權(quán)的構(gòu)成及運(yùn)轉(zhuǎn)看，群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化改革主要還是遵循民主的群眾路線，立足于開發(fā)基層政權(quán)本身的制度資源推動(dòng)基層政權(quán)制度體系有效、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層人民代表大會(huì)制度。密切聯(lián)系群眾是基層人大的基本義務(wù)和主要職責(zé)，基層人大制度的規(guī)范化運(yùn)作為基層政權(quán)群眾工作的開展提供了獨(dú)有中國(guó)特色和中國(guó)規(guī)定的制度化的平臺(tái)。基層人大在密切聯(lián)系群眾方面具有著天然的制度上的優(yōu)勢(shì)，尤其是基層人大代表本身來(lái)源于基層人民群眾，負(fù)責(zé)聯(lián)系本選區(qū)的選民即本選區(qū)的群眾，這是基層人大聯(lián)系群眾的天然的優(yōu)勢(shì)。從制度的角度來(lái)講，基層人大代表由基層群眾選舉產(chǎn)生，群眾選舉人大代表為自身發(fā)聲和保障自身權(quán)益，人民代表大會(huì)制度提供了基層群眾意見表達(dá)和利益維護(hù)的制度化渠道。但是從總體而言，基層人大密切聯(lián)系群眾的功能發(fā)揮不夠，基層的能人政治、強(qiáng)人政治突出，基層人大代表在代表群眾、為群眾代言、為群眾謀利益的作用發(fā)揮不夠，基層人民代表大會(huì)制度的制度功能有待開發(fā)。這種功能的開發(fā)必須在遵循群眾路線的過程中，使制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，充分發(fā)揮民主的功能。第一，運(yùn)轉(zhuǎn)人大的選舉機(jī)制。目前基層人大代表的選舉或說基層選舉制度改革進(jìn)展有限。解決這樣的困局，只有在制度的保障下，真正使真實(shí)的基層人大代表選舉制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，這包括直接選舉的逐漸普及、選舉提名和競(jìng)選的開放、以及人民代表的專業(yè)化和常任制等制度的改革，發(fā)揮基層人大選舉在凝聚民心、匯聚民意上的基本功能，才能贏得民心。第二，運(yùn)轉(zhuǎn)群眾的監(jiān)督機(jī)制。民主程序真正的公平和法制社會(huì)的建立都必須讓公民有知政權(quán)、議政權(quán)和參政權(quán)。群眾對(duì)人大和人大代表的監(jiān)督是保證基層政權(quán)不受家族勢(shì)力和地方惡勢(shì)力操縱的民主機(jī)制。人大機(jī)構(gòu)和人大代表一旦被置于輿論監(jiān)督之下，他們服務(wù)群眾的積極性自然會(huì)增強(qiáng)，行為操守才會(huì)有更高的要求，才會(huì)深入基層帶動(dòng)群眾、溝通群眾、服務(wù)群眾。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層政府民主決策。民主決策主要是要在決策的整個(gè)過程中聽取群眾的意見和建議，決策前的調(diào)研咨詢、決策中的聽證審議、決策后的追蹤問責(zé)均應(yīng)該發(fā)揮民眾在其中的作用。基層政府的民主決策，主要是按照“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個(gè)別醞釀，會(huì)議決定”的民主集中制的基本要求，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子在決策中的作用和功能。在中國(guó)的政府決策中，尤其是基層政府決策中存在一個(gè)很大問題就是基層“一把手”決策的問題，這種一把手決策為人所詬病之處就在于搞“一言堂”、“一個(gè)人說了算”，不聽取民意、不聽從下級(jí)意見，在決策的過程中不考慮本地區(qū)本單位的實(shí)際情況，搞拍腦袋決策，熱衷于搞各類形象工程、面子工程。建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，以制度化的方式實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)民主，重點(diǎn)是要從橫向上和縱向上兩個(gè)方面綜合建構(gòu)科學(xué)民主的決策機(jī)制。從縱向上看，決策前、決策中、決策后形成決策的制度化流程與流程的制度化運(yùn)作。制度化流程在于健全決策前的調(diào)研與咨詢制度，完善決策中的協(xié)商與監(jiān)督制度，強(qiáng)化決策后的追蹤與問責(zé)制度。流程的制度化是以制度的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)流程的規(guī)范化運(yùn)作，避免決策流程中的隨意性、主觀性，使得這種決策流程的存在與運(yùn)作不因主要領(lǐng)導(dǎo)者的變動(dòng)而變動(dòng)，塑造決策流程的權(quán)威性。從橫向上看，首先各項(xiàng)決策必須符合憲法和法律的規(guī)定，憲法和法律是基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則；其次是科學(xué)合理的民主決策必須遵循相應(yīng)的程序機(jī)制，比如重要人事任免必須實(shí)行常委會(huì)討論進(jìn)行票決的機(jī)制，重大項(xiàng)目的集體決策等，這種對(duì)機(jī)制程序的遵守是實(shí)現(xiàn)決策民主化的重要途徑；再次是擴(kuò)大決策過程中的公眾參與，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)既是憲法所賦予公民的基本權(quán)利，亦是基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。決策過程中的公眾參與是減少政府與民眾間的矛盾，提高決策的合法性，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的基本要求、有力的載體、方式和手段。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層政協(xié)制度。我國(guó)的社會(huì)主義民主主要包括選舉民主和協(xié)商民主兩種形式。黨的十八大明確提出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！眳f(xié)商民主極大豐富和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的基本內(nèi)涵，拓展了民主的深度和廣度。民主是政協(xié)基本工作的主題，政協(xié)的主要職能在于政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，協(xié)商民主是主要特點(diǎn)。人民政協(xié)與協(xié)商民主的基本關(guān)聯(lián)在于二者間具有目標(biāo)的共識(shí)性、主體的平等性、結(jié)果的包容性，而人民政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商民主功能上具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：體制優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、能力優(yōu)勢(shì)。[29]各級(jí)政協(xié)成為實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的有力載體。基層政協(xié)踐行群眾路線，其著力點(diǎn)就在于履行政協(xié)的基本職能，不斷完善和開拓基層政協(xié)的民主協(xié)商功能，更好地集中民意、凝聚民心、匯聚民智、服務(wù)民眾，提高公共決策的質(zhì)量，提高政黨執(zhí)政的合法性，保障國(guó)家權(quán)力的正確運(yùn)行。第一，協(xié)商的主體應(yīng)該擴(kuò)大。一般協(xié)商的主體主要是一些黨外人士、專家學(xué)者等等，從基層的實(shí)際情況看，更應(yīng)該擴(kuò)大基層民主協(xié)商的主體范圍，針對(duì)本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際問題，多聽取一些基層社區(qū)、村支兩委的意見，多聽取普通群眾的意見。第二，從協(xié)商的層次上看，基層政協(xié)的民主協(xié)商既要有區(qū)縣一級(jí)的協(xié)商，也應(yīng)該開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政協(xié)的協(xié)商功能，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展中的重大問題和重大決策開展協(xié)商，并確定協(xié)商的法律地位，使協(xié)商成為決策的必不可少的法律性程序，作為民主的基本原則而存在。第三，從協(xié)商的深度上來(lái)看，協(xié)商不應(yīng)該停留在表面，停留在聽取意見和建議的層次，針對(duì)協(xié)商所反映的問題，所提出的建議，要著力進(jìn)行解決，強(qiáng)化協(xié)商決議的執(zhí)行，提高協(xié)商的實(shí)際效果。第四，從協(xié)商的渠道來(lái)看，拓寬和增加更多的表達(dá)和參與的平臺(tái)，并在此基礎(chǔ)上增加協(xié)商的內(nèi)容和領(lǐng)域，使得民主協(xié)商既要體現(xiàn)國(guó)家形態(tài)上的民主，也要體現(xiàn)社會(huì)形態(tài)的民主。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層群眾自治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仁侵袊?guó)特色社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)，基層群眾自治的發(fā)展是基層政權(quán)踐行群眾路線的深化。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，而今的基層群眾自治制度還存在很多問題，諸如：基層政府依法行政與社區(qū)（村）依法自治的關(guān)系尚未理順，農(nóng)村“兩委”、“鄉(xiāng)村”關(guān)系還不協(xié)調(diào)；金錢、家族、宗教、黑社會(huì)操控和干預(yù)基層選舉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。城市居民行使民主權(quán)利的渠道還不夠暢通；企業(yè)職工民主管理缺乏力度，特別是民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)在職工參與民主管理方面缺乏制度安排。這些都是當(dāng)前基層群眾自治中存在和出現(xiàn)的問題。從發(fā)展的角度看，主要還是要在發(fā)展基層民主的過程中推進(jìn)基層自治：第一，積極探索發(fā)展基層民主的新途徑和新形式?；鶎尤罕娮灾蔚男问诫S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)不斷地開拓，避免基層群眾自治過程中基層群眾自治組織的行政化傾向，業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)居民代表會(huì)議和村民代表會(huì)議、專門的社區(qū)鄉(xiāng)村財(cái)政工作小組等等可作為基層民主的新途徑、新形式。第二，有序發(fā)展社會(huì)組織。社會(huì)組織的一個(gè)重要職能或運(yùn)行的基本原則就在于自我管理、自我教育和自我服務(wù)。社會(huì)組織具有獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外的組織功能，基層社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)基層民意匯集、代行政府部分職能，完善社會(huì)治理體系方面具有自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在政府與市場(chǎng)之外培育社會(huì)自組織，擴(kuò)大社會(huì)組織自治的范圍，推動(dòng)社會(huì)組織的有序發(fā)展，是推動(dòng)基層民主自治的有效和有力途徑。第三，用法律規(guī)范基層民主。基層民主的有序發(fā)展依賴于一定的法律和規(guī)范，以法律法規(guī)對(duì)基層群眾組織的權(quán)力責(zé)任義務(wù)予以明確和規(guī)范，以程序民主的進(jìn)步推動(dòng)基層群眾的有效參與，以基層群眾的參與建構(gòu)實(shí)質(zhì)民主的進(jìn)步。

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[責(zé)任編輯郭彥英]