楊宏亮

檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督中的立案問題

楊宏亮

一、問題的提出

刑事訴訟監(jiān)督是檢察監(jiān)督的核心內(nèi)容，②樊崇義：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第356頁。2012年修改后的《刑事訴訟法》，總體上進(jìn)一步強(qiáng)化了訴訟監(jiān)督職能，完善了監(jiān)督范圍、細(xì)化了相關(guān)程序、明確了監(jiān)督方式、效力等，使訴訟監(jiān)督從抽象走向具體。③王志國：《刑事訴訟監(jiān)督的機(jī)遇與挑戰(zhàn)——第三屆刑事訴訟監(jiān)督論壇綜述》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。長期以來，除民事行政檢察的相關(guān)司法解釋確立了監(jiān)督的立案程序外，對于檢察機(jī)關(guān)開展的刑事訴訟監(jiān)督從未設(shè)置立案程序，都是采取“誰發(fā)現(xiàn)、誰辦理”的方式，由負(fù)責(zé)辦理案件的部門直接視情啟動并開展相關(guān)監(jiān)督工作，也就是說目前檢察機(jī)關(guān)開展刑事訴訟監(jiān)督采用了“隨機(jī)型啟動”的方式。但綜觀三大訴訟法，對于任何一項(xiàng)程序的啟動都設(shè)置了立案程序。其中，對于目前的刑事立案程序雖然在理論上還存有爭議，不同法系也有不同的立法模式，但修改后的《刑事訴訟法》還是保留了這一程序?？梢?，在我國特定的法治環(huán)境下，立案程序有著其存在的司法價(jià)值和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也就是說“程序型啟動”是刑事訴訟的基本規(guī)律，也是刑事訴訟的正當(dāng)程序。作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行修改后刑事訴訟法的過程中，是否應(yīng)當(dāng)積極吸納正當(dāng)刑事程序理念，把握并遵循司法規(guī)律，建立健全刑事訴訟監(jiān)督啟動程序，完善監(jiān)督工作機(jī)制，以充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能，既是一個(gè)值得探討的理論問題，又是一個(gè)亟需回答的實(shí)踐課題。

二、刑事訴訟監(jiān)督立案程序的價(jià)值功能及構(gòu)建基礎(chǔ)

（一）訴訟監(jiān)督立案程序的含義及其特點(diǎn)

法律程序在現(xiàn)代法治之中具有決定性意義。法治必須以法律程序?qū)崿F(xiàn)，拋開程序，法治的尊嚴(yán)蕩然無存，也就無從實(shí)現(xiàn)。①陳衛(wèi)東：《程序正義之路》（第1卷），法律出版社2005年版，第246頁。與刑事訴訟孿生、并行的刑事訴訟監(jiān)督，目前還存在啟動程序不夠具體規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的問題，與程序正義的品質(zhì)和要求尚有差距。從法律規(guī)定來看，司法立案是國家權(quán)力在司法中的運(yùn)用和體現(xiàn)，只能由公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在各自的管轄范圍內(nèi)行使，其他機(jī)關(guān)都無權(quán)進(jìn)行立案。它是一種司法職權(quán)的象征，是司法權(quán)力機(jī)關(guān)開展司法工作或者相關(guān)執(zhí)法活動過程中經(jīng)過的一個(gè)獨(dú)立、必須的階段，也是具體司法工作或者相關(guān)執(zhí)法活動開始的標(biāo)志。刑事訴訟法為司法程序提供依據(jù)，也是對國家刑事訴訟的約束與規(guī)制。雖然，與刑事訴訟相隨而行的訴訟監(jiān)督尚未就是否以立案作為啟動監(jiān)督程序作出規(guī)定，但是，刑事訴訟立案程序的價(jià)值意義已經(jīng)為完善訴訟監(jiān)督機(jī)制提供了理論指引和參考依據(jù)。毋容置疑，刑事訴訟監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)其程序的正當(dāng)性，需要以法治思維和法治方式處理制度機(jī)制上存在的不足。設(shè)置獨(dú)立的訴訟監(jiān)督立案程序，使其與訴訟監(jiān)督的后續(xù)工作展開成為緊密相聯(lián)的兩個(gè)部分，構(gòu)成訴訟監(jiān)督的完整體系，對于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能具有積極意義。

基于此，本文所探討的訴訟監(jiān)督立案程序，是指檢察機(jī)關(guān)對自己發(fā)現(xiàn)訴訟活動中的違法性事項(xiàng)或者接受提請監(jiān)督的申請、控告、舉報(bào)等材料，經(jīng)依法審查并決定是否作為案件展開調(diào)查和監(jiān)督的相關(guān)活動。 從上述定義可以看出，訴訟監(jiān)督立案程序具有以下基本特點(diǎn)：（1）訴訟監(jiān)督立案程序是開展監(jiān)督活動的起點(diǎn)，是開啟具體調(diào)查和監(jiān)督活動的“過濾”環(huán)節(jié)；（2）訴訟監(jiān)督立案程序是一個(gè)必經(jīng)的程序，對于受理的事實(shí)材料具有審查分析的要求；（3）訴訟監(jiān)督立案程序的運(yùn)行具有雙重性。監(jiān)督類線索的來源除檢察機(jī)關(guān)自己內(nèi)部各部門依職權(quán)移送并啟動程序外，還有接受當(dāng)事人的申請、控告或者舉報(bào)，也就是因申請或者投訴而啟動。

（二）訴訟監(jiān)督立案程序的基本功能

加強(qiáng)刑事訴訟監(jiān)督對于消除司法腐敗、維護(hù)司法公正具有重要意義，但是由于受監(jiān)督機(jī)制等諸多因素的影響，檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督的力度和效果并不盡如人意。筆者認(rèn)為，建立健全訴訟監(jiān)督的立案程序，一定程度上能夠從程序上加強(qiáng)和改進(jìn)此項(xiàng)工作。訴訟監(jiān)督立案程序主要具有以下功能：

1.規(guī)范?！爸ν七M(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，力求使各項(xiàng)執(zhí)法活動、每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都做到有章可循”，②曹建明：《2009年2月在全國基層檢察院建設(shè)工作會議上的講話》，《檢察日報(bào)》2009年2月12日。是近年來檢察機(jī)關(guān)深化檢察改革、加強(qiáng)檢察管理和檢察職能的工作重點(diǎn)之一。法律的生命在于實(shí)施，執(zhí)法的生命在于規(guī)范。③莊永康：《謹(jǐn)言慎行立公信》，《檢察日報(bào)》2013年2月18日。建立健全訴訟監(jiān)督立案程序，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督的立案環(huán)節(jié)具體化、立案要求明確化、立案標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，可以使國家法律得到一體遵循，執(zhí)法行為不偏離正確的軌道。

2.公信。規(guī)范力決定公信力，公信力影響生命力。①曹建明：《2009年2月在全國基層檢察院建設(shè)工作會議上的講話》，《檢察日報(bào)》2009年2月12日。總體而言，執(zhí)法公信力具有雙重內(nèi)涵：其一，執(zhí)法“信譽(yù)度”；其二，公眾“信任感”。前者體現(xiàn)執(zhí)法的公正性、權(quán)威性和影響力；后者則反映公眾對執(zhí)法的心理認(rèn)同、服從和尊重。②參見評論員：《不斷提高執(zhí)法公信力》，《檢察日報(bào)》2013年1月19日。確立訴訟監(jiān)督的立案程序，可以對發(fā)現(xiàn)的訴訟活動違法情況能否展開正式調(diào)查，并進(jìn)而糾正違法做出程序性決定，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的一種態(tài)度和責(zé)任。特別是對于由當(dāng)事人申請或者相關(guān)人員控告、舉報(bào)而提出的監(jiān)督訴求，通過做出是否立案的決定，從程序上對當(dāng)事人以及社會有關(guān)方面做出回應(yīng)，有助于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督的責(zé)任感和嚴(yán)肅性，有助于更大程度上增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

3.謙抑。一般認(rèn)為，在刑事訴訟中設(shè)置立案程序，就像“過濾器”一樣，從刑事訴訟一開始，就把罪與非罪，是否追究刑事責(zé)任區(qū)別開來，③劉根菊：《刑事立案論》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第14頁。具有其積極的內(nèi)在價(jià)值。而在檢察機(jī)關(guān)開展刑事訴訟監(jiān)督活動前構(gòu)建的立案程序，則具有謙抑和能動的雙重屬性，也就是說檢察機(jī)關(guān)一方面可以通過立案程序規(guī)定的、客觀確定的、具有可預(yù)測性的方法及手段，既尊重當(dāng)事人提出的訴求，包括檢察官自己發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督事項(xiàng)及意見；又遵循適度監(jiān)督的規(guī)律，把好立案關(guān)，避免以訴訟監(jiān)督?jīng)_擊訴訟程序、妨礙司法權(quán)威、代替實(shí)體處理、損害公民訴權(quán)和權(quán)益。④鄭青：《訴訟監(jiān)督規(guī)律初探》，《人民檢察》2011年第11期。同時(shí)，通過對提出監(jiān)督的相關(guān)事實(shí)及訴求作必要審查，對違法情形不存在、不嚴(yán)重或者不合理的訴求予以適當(dāng)處理及規(guī)制，堅(jiān)持程序理性的原則，在適度的范圍內(nèi)依法正確統(tǒng)一行使法律監(jiān)督權(quán)。

4.保障?，F(xiàn)實(shí)社會關(guān)系是紛繁復(fù)雜且又變動不居的，任何法律決策和法律行為都會受到來自各方面的壓力和各種因素干擾，事無巨細(xì)、面面俱到、不分時(shí)空的法律決策要么成本高昂，要么沒有結(jié)論。⑤齊建輝：《正當(dāng)法律程序價(jià)值理論的反思和重構(gòu)》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年11月。構(gòu)建訴訟監(jiān)督立案程序，通過對監(jiān)督行為的時(shí)間、空間要素的強(qiáng)制性或者確定性安排，能夠克服和防止各方參與監(jiān)督主體行為的隨意性和隨機(jī)性。同時(shí)，通過程序的確定和監(jiān)督問題的形式化，也能夠使監(jiān)督主體和有關(guān)當(dāng)事人的意見分歧、主觀意見得以壓縮，認(rèn)識得以提高。這樣也使違法性問題因主觀隨意性的降低和情感因素的淡化而簡單化和明朗化，使司法資源得到有效利用，使監(jiān)督更加有效地實(shí)現(xiàn)其目的。

（三）構(gòu)建訴訟監(jiān)督立案程序的可行性

1.司法理念。修改后的《刑事訴訟法》把訴訟監(jiān)督的對象從對公權(quán)力的制衡擴(kuò)大到對私權(quán)的法律保障，尤其是把對所有訴訟利害關(guān)系人的權(quán)利保障，都納入到法律監(jiān)督的視野。因此，檢察機(jī)關(guān)對訴訟中法律監(jiān)督的理念一定要加以調(diào)整，否則，就無法適應(yīng)修改后《刑訴法》貫徹實(shí)施的要求。⑥樊崇義：《尊重和保障人權(quán)與訴訟法律監(jiān)督》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期?；?，提出構(gòu)建訴訟監(jiān)督立案程序，發(fā)揮其在維護(hù)訴訟當(dāng)事人合法權(quán)利上的程序作用，能夠體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的司法理念。同時(shí)，也體現(xiàn)正當(dāng)法律程序的理論價(jià)值，符合法律監(jiān)督的一般規(guī)律。正當(dāng)法律程序觀念的核心思想是“以程序制約權(quán)力”，⑦陳衛(wèi)東：《程序正義之路》（第1卷），法律出版社2005年版，第116頁。訴訟監(jiān)督權(quán)作為一種國家權(quán)力，代表著國家利益和意志，⑧楊迎澤、薛偉宏：《檢察訴訟監(jiān)督的概念、特點(diǎn)與種類》，《中國刑事法雜志》2012年第7期。它的啟動，預(yù)示著一種權(quán)力對另外一種權(quán)力的介入和干預(yù)，所以需要予以程序性規(guī)制。通過訴訟監(jiān)督立案程序的設(shè)置，一定程度上能夠保證相關(guān)人員的法律行為在時(shí)間和空間上的規(guī)范性、有序性和連貫性，提高違法性問題解決的效率，促進(jìn)監(jiān)督結(jié)果的公正、準(zhǔn)確與合理。

2.法律環(huán)境。長期以來，訴訟監(jiān)督的展開一般以職權(quán)啟動居多，但隨著刑事訴訟法的修改，我國刑事訴訟中的法律監(jiān)督已經(jīng)從對公權(quán)力的制衡和監(jiān)督，轉(zhuǎn)向了人權(quán)保障，即對訴訟中公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利的保護(hù)和保障，檢察機(jī)關(guān)要按照尊重和保障人權(quán)的要求行使法律監(jiān)督權(quán)。其具體體現(xiàn)，就是第47條關(guān)于公、檢、法機(jī)關(guān)及其工作人員阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的法律監(jiān)督的規(guī)定，第93條關(guān)于羈押必要性審查的規(guī)定，第115條關(guān)于當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對于司法機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯其法定的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利行為的法律監(jiān)督的規(guī)定。上述各條款規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的程序，已經(jīng)顯現(xiàn)出具有中國特色的司法審查制度和司法救濟(jì)制度。西方的司法審查均由法院通過訴訟程序進(jìn)行，而我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式不同于三權(quán)分立的國家，具有中國特色的審查模式，不一定照抄照搬西方國家的做法。①樊崇義：《尊重和保障人權(quán)與訴訟法律監(jiān)督》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。但是，不管作為一項(xiàng)司法審查權(quán)，還是一項(xiàng)訴訟監(jiān)督權(quán)，自然離不開程序規(guī)范，也必然要求從建立健全訴訟監(jiān)督的啟動程序上予以完善。

3.實(shí)踐基礎(chǔ)。事實(shí)上，探索構(gòu)建訴訟監(jiān)督的立案程序，對于檢察機(jī)關(guān)來說，已有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，多年來檢察機(jī)關(guān)開展民事行政檢察監(jiān)督中的立案程序及其立案工作已相對成熟。同時(shí)，近年來，檢察機(jī)關(guān)在把握司法和訴訟規(guī)律過程中推進(jìn)的案件集中管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了案件管理與案件辦理的相對分離，從工作機(jī)制層面為今后推行落實(shí)監(jiān)督案件專門辦理及有效管理創(chuàng)造了有利的制度環(huán)境。此外，目前有的地區(qū)正在探索試行的訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離的實(shí)踐，也為構(gòu)建訴訟監(jiān)督立案程序提供了更有說服力的運(yùn)行模式和機(jī)制架構(gòu)。正如有學(xué)者指出的那樣，實(shí)行訴、監(jiān)分離，成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、增加專門的監(jiān)督人員以專門履行監(jiān)督職責(zé)，做到機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員和監(jiān)督程序三落實(shí)，只有這樣才能把修改后刑事訴訟法規(guī)定的監(jiān)督任務(wù)落到實(shí)處。②同上注。其中，監(jiān)督程序的落實(shí)理應(yīng)包括符合司法和監(jiān)督規(guī)律的立案程序的構(gòu)建，而訴、監(jiān)分離又可為規(guī)范和落實(shí)立案程序提供運(yùn)行基礎(chǔ)。

三、刑事訴訟監(jiān)督立案程序的具體構(gòu)建

（一）訴訟監(jiān)督立案程序的模式架構(gòu)

雖然，訴訟監(jiān)督立案的原理及要求與民事、刑事和行政訴訟法中的立案基本相同，但由于訴訟監(jiān)督特有的規(guī)律和特性，所以在探索建立立案程序時(shí)，對于設(shè)置何種模式架構(gòu)，必須理清思路，把握刑事訴訟監(jiān)督的規(guī)律和特點(diǎn)，并符合檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理的現(xiàn)狀與實(shí)際。由于刑事訴訟活動的流程性特點(diǎn)，目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部除控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)信訪件的接待處理外，其他與刑事訴訟活動有關(guān)的執(zhí)法辦案部門一般設(shè)有3至5個(gè)左右，而且各部門涉及的訴訟監(jiān)督事項(xiàng)多少并不均衡，如果根據(jù)目前部門設(shè)置狀況，采取分散立案模式，就不利于對訴訟監(jiān)督活動的集中有效管理。為此，可以根據(jù)當(dāng)前以及今后檢察改革推進(jìn)的深度和進(jìn)程，采取不同特點(diǎn)的立案管理模式，可能較適合檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理的實(shí)際，以確保訴訟監(jiān)督工作的有效運(yùn)行。

一是各自單獨(dú)立案、分別編號管理的運(yùn)行模式。即在訴訟監(jiān)督職能與訴訟職能尚未分離之前，可以由各業(yè)務(wù)部門自身負(fù)責(zé)立案、編號和辦理，一定期限內(nèi)集中向案件管理部門填報(bào)案件辦理情況的管理方式。

二是以集中立案為主、單獨(dú)立案為輔的運(yùn)行模式。對于訴訟監(jiān)督職能完全與訴訟職能分離開來的，原則上應(yīng)當(dāng)將訴訟監(jiān)督的立案權(quán)交由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使。對于部門設(shè)置或者業(yè)務(wù)管理上遇有特殊情況的，作為特例，也可以采取誰發(fā)現(xiàn)、誰審查立案、誰辦理的方式處理。

此外，對于檢察機(jī)關(guān)自身工作過程中發(fā)生的違法性事項(xiàng)，也應(yīng)納入訴訟監(jiān)督的范疇，由發(fā)現(xiàn)的部門或者根據(jù)投訴申請交由專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查立案和辦理。對于訴、監(jiān)尚未分離的，可以交由控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)審查立案及辦理。

（二）訴訟監(jiān)督的立案條件、范圍及審查處理

1.立案的條件設(shè)置。刑事訴訟監(jiān)督開展前的立案作為一種程序性的審查決定，是整個(gè)訴訟監(jiān)督程序的起始點(diǎn)，立案本身的實(shí)質(zhì)目的是啟動監(jiān)督活動。因此，作出的立案決定應(yīng)當(dāng)具有必要性，也就是說應(yīng)具有一定的條件要求。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對公安機(jī)關(guān)、人民法院和刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的訴訟活動是否合法實(shí)行監(jiān)督。①高檢院政治部編寫組：《中國特色社會主義檢察制度學(xué)習(xí)材料》，中國檢察出版社2006年版，第148頁。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟監(jiān)督是檢察權(quán)的重要組成部分，是指檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對訴訟活動實(shí)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和糾正違法的活動。②朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第398頁。而法律監(jiān)督又是一種事后性監(jiān)督。只有當(dāng)法律規(guī)定的屬于法律監(jiān)督的情形出現(xiàn)以后，檢察機(jī)關(guān)才能啟動法律監(jiān)督程序，實(shí)施監(jiān)督行為。③《法律監(jiān)督》：http：//baike.baidu.com/view/57899.htm,百度百科，2013年8月9日訪問。筆者認(rèn)為，這里所指的“監(jiān)督”是狹義的。是指直接針對存在或者可能存在的違法行為與事實(shí)，展開的調(diào)查、審查、確認(rèn)、提出糾正意見等工作流程和內(nèi)容。而廣義的“監(jiān)督”，還包含訴訟活動中的案件辦理、對執(zhí)法和司法活動的審查，以及違法行為或者事實(shí)的發(fā)現(xiàn)等工作及程序?？傊?，啟動訴訟監(jiān)督的目的是糾正違法，以維護(hù)權(quán)益和實(shí)現(xiàn)公正。

所以，立案的條件或者標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以存在或者可能存在違法行為或者事實(shí)為基礎(chǔ)，也就是說，訴訟監(jiān)督的立案條件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審查必須是認(rèn)為存在或者可能存在違法行為和事實(shí)，當(dāng)然既指程序性的違法，也包括實(shí)體性的問題，并應(yīng)達(dá)到一定的嚴(yán)重程度。為此，在把握訴訟監(jiān)督立案條件時(shí)，從監(jiān)督的及時(shí)性和有效性需要出發(fā)，對于一般的違法行為或者事實(shí)，可以按照及時(shí)性原則，采取口頭提出、及時(shí)糾正的方式處理。但對于具有一定嚴(yán)重程度的違法行為或者事實(shí)，則應(yīng)采取立案調(diào)查的程序方式較為嚴(yán)肅，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定的程序以書面方式提出糾正違法的意見或者建議。

2.立案的范圍界定。一般認(rèn)為，按照修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于訴訟活動的監(jiān)督種類是多元的，范圍是全程的?？陀^地說，由于到目前為止，理論研究和實(shí)務(wù)工作中對于制約與監(jiān)督的界定尚不明晰，尤其是對于刑事訴訟法中涉及的檢察職能，哪些屬于制約、哪些屬于監(jiān)督尚未完全梳理清楚，而存在模糊認(rèn)識的關(guān)鍵是對于制約與監(jiān)督的關(guān)系和區(qū)別有的較難把握。所以，在研究訴訟監(jiān)督的立案范圍時(shí)，有必要確定范圍的依據(jù)，以確保程序運(yùn)行的規(guī)定性。目前，對于訴訟監(jiān)督的立案范圍能夠依據(jù)的就是修訂后《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中確定的9種監(jiān)督任務(wù)及內(nèi)容。此外，還涉及檢察機(jī)關(guān)自身刑事檢察職權(quán)行使中發(fā)生的違法行為或者違法事實(shí)，也應(yīng)當(dāng)納入訴訟監(jiān)督的立案范圍。

3.審查處理。構(gòu)建訴訟監(jiān)督立案程序，除了應(yīng)注重訴訟監(jiān)督權(quán)運(yùn)行空間的廣度外，還應(yīng)當(dāng)重視完善其運(yùn)行的深度，注重立案決定的公開透明，以提升檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。為此，在決定立案的過程中，應(yīng)明確向當(dāng)事人告知的程序和必要的釋法說理要求。尤其對于檢察機(jī)關(guān)作出不立案決定的，如果是當(dāng)事人署名提出申請或者控告、舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)制作不立案通知書，寫明決定不立案的原因、理由和法律依據(jù)等。還應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人對不立案決定具有提請復(fù)議的權(quán)利。辦理復(fù)議案件的，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)更換的辦案人員對案件提出審查意見。對于經(jīng)審查不屬于檢察機(jī)關(guān)受理或者決定不立案的，可以規(guī)定建議當(dāng)事人向有管轄權(quán)的主管機(jī)關(guān)反映，或者由檢察機(jī)關(guān)直接移送有管轄權(quán)的主管機(jī)關(guān)處理。

（三）訴訟監(jiān)督立案工作的流程及管理

構(gòu)建訴訟監(jiān)督的立案程序，應(yīng)完善相關(guān)工作流程的設(shè)置與管理，以充分發(fā)揮其在統(tǒng)籌監(jiān)督資源、加強(qiáng)監(jiān)督力量和確保監(jiān)督質(zhì)量方面的作用。按照訴訟活動的基本規(guī)律，將立案程序從訴訟監(jiān)督程序內(nèi)獨(dú)立出來，作為訴訟監(jiān)督活動的單獨(dú)一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置，在工作流程上，以訴、監(jiān)分離模式運(yùn)行的，一般應(yīng)包括受理登記、材料與事實(shí)審查、決定立案（不立案）、分析管理等4個(gè)環(huán)節(jié)。

1.受理登記

訴訟監(jiān)督辦理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對包括控告申訴檢察部門在內(nèi)的業(yè)務(wù)部門移送的具有監(jiān)督訴求或者意見的材料及時(shí)接收，予以正式登記。登記內(nèi)容包括移送部門或者提出訴求相關(guān)人員的狀況、聯(lián)系方式、監(jiān)督請求、事實(shí)理由等。但登記程序僅作為對移送部門及當(dāng)事人提請監(jiān)督行為的記載。

2.材料與事實(shí)審查

訴訟監(jiān)督辦理機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行審查，以最終決定是否立案。（1）審查的方法：應(yīng)采取形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的方法，既對被監(jiān)督對象是否符合法律規(guī)定的范圍、形式要求進(jìn)行審查，又對有無違法行為或者事實(shí)，以及違法結(jié)果的嚴(yán)重程度進(jìn)行審查。也可以開展必要的初查。（2）審查的機(jī)制：可以建立訴訟監(jiān)督立案審查的評估機(jī)制，吸納檢委會委員、有關(guān)業(yè)務(wù)部門人員及相關(guān)專業(yè)人員參加。（3）審查的時(shí)限：考慮到立案審查包括了調(diào)查核實(shí)、內(nèi)部評估等程序，有的可能在較短時(shí)間內(nèi)一時(shí)難以做出決斷，一般可以確定在“十個(gè)工作日內(nèi)”完成，如果情況特殊的還可以將審查期限再延長“五個(gè)工作日”。

3.決定立案（不立案）

對于符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出立案決定，并盡快開展后續(xù)工作，可以向署名申請或者控告舉報(bào)人發(fā)出《受理立案通知書》。對于經(jīng)過審查，認(rèn)為不符合受理立案條件的，應(yīng)當(dāng)作出不予立案的決定，同時(shí)應(yīng)向有關(guān)人員做好釋法說理工作，并視情做好辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析及必要的處置預(yù)案。

4.分析管理

訴訟監(jiān)督辦理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對本院受理以及立案辦理的訴訟監(jiān)督案件信息材料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，把握其中的規(guī)律性、傾向性情況，定期提出綜合性分析報(bào)告；對于產(chǎn)生違法性案件背后的一類問題，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出一類問題的檢察建議，以提升訴訟監(jiān)督的層次和水平。對于本院業(yè)務(wù)部門執(zhí)法辦案中存在的違法性案件，也應(yīng)及時(shí)要求業(yè)務(wù)部門分析整改，必要時(shí)可提請檢察長加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)管理。各級院應(yīng)當(dāng)以專門機(jī)構(gòu)為主，建立訴訟監(jiān)督協(xié)調(diào)工作小組，加強(qiáng)監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總結(jié)分析，以切實(shí)提高訴訟監(jiān)督的質(zhì)量效率和綜合效果。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

上海市寶山區(qū)人民檢察院