張鳳陽 南京大學政府管理學院院長 210023

激勵機制再造：政府治理改革的著力點

張鳳陽 南京大學政府管理學院院長 210023

一、政府治理改革的特殊重要性

在靜態(tài)意義上觀察“五位一體”的總布局，政治建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)仿佛是一種并列關(guān)系，它們分屬不同的領(lǐng)域、承載不同的任務，因而也具有不同的特點。但是，一當在動態(tài)意義上思考全面深化改革的實踐操作，政府角色的特殊重要性就凸現(xiàn)出來了。這不僅因為，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明諸領(lǐng)域的改革都需要政府主導推進，更重要的是，政府自身若非深化改革、全面準確地履行職能，其他領(lǐng)域的改革就無法坐實。就此而言，政府治理改革堪稱牽一發(fā)動全身的關(guān)鍵性樞紐。

黨的十八屆三中全會《決定》，著眼于國家治理的現(xiàn)代化，以建設(shè)法治政府和服務型政府為目標，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鬏S，以簡政放權(quán)和陽光政府打造為抓手，圍繞理順政府-市場-社會等方面的關(guān)系，提出了關(guān)于政府治理改革的一攬子方案。由于這個方案的落實不可避免地觸碰既定的部門利益、地方利益和官員利益，因此，解決政府系統(tǒng)本身改革動力不足的問題，應被看作推進政府治理改革，繼而撬動全局性改革的重要著力點。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的三重梗阻

第一重梗阻涉及“上下關(guān)系”。我國政府縱向間關(guān)系的典型特征，是所謂“職責同構(gòu)”，即，每一級政府都管理大體相同的事情，相應地，在機構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。雖說這種體制的成因非常復雜，但不可否認的是，“政績錦標賽”使這種體制進一步強化了。因為，錦標賽得以開展的條件之一，就是各參賽方做事的相似性和業(yè)績的可比性?！皸l塊”格局下的行政逐級發(fā)包，造成了這樣一種狀況：除開外交和國防等特例，許多相同的事項，各級政府都要管，權(quán)限和責任的劃分很不清楚。有人用“中央派人到地方查衛(wèi)生，縣委書記也想管銀行”來形容這一狀況，應該說是不怎么夸張的?！奥氊熗瑯?gòu)”不僅使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)菀诇S為一種無層級區(qū)隔的抽象性要求，而且是多年來政府機構(gòu)改革難以跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”窠臼的深層原因。

第二重梗阻涉及“左右關(guān)系”。GDP導向的“政績錦標賽”使地方政府官員全力以赴地追求經(jīng)濟增長，其中包括采取不利于培育和維護市場秩序的手段，由此造成了政府與市場關(guān)系的畸形。作為“政績錦標賽”的衍生種類，維穩(wěn)的“一票否決制”也使群體性事件的應對出現(xiàn)機會主義策略和體制性防衛(wèi)過當，在很大程度上扭曲了政府與社會的關(guān)系?！皟筛摺碑a(chǎn)業(yè)的治理與升級之所以阻力重重，無疑也跟地方政府片面追求GDP政績的強烈沖動密不可分。進一步說，政府職能轉(zhuǎn)變的梗阻，不僅在政府-市場-社會-生態(tài)的外部關(guān)系中表現(xiàn)出來，還滲入了政府內(nèi)部的橫向關(guān)系之中。“政績錦標賽”的部門化蔓延，助長了政府系統(tǒng)的“山頭主義”，部門間的利益柵欄嚴重妨礙了一些公共事務的統(tǒng)籌治理，也使大部門制改革進展緩慢。

第三重梗阻涉及“前后關(guān)系”。在“政績錦標賽”的強勢誘導下，各級官員都喜歡站在前臺當指揮，典型表現(xiàn)就是熱衷于組織各類評比表彰。隨著GDP超越狹義的經(jīng)濟增長而在寬泛意義上得到理解，在不少官員那里，琢磨評比表彰的花樣就成了政府管理創(chuàng)新的替代品。稍事觀察便會發(fā)現(xiàn)，政府直接或間接主導的以國家名義進行的評比表彰幾乎見諸所有的部門和系統(tǒng)，其泛濫程度可謂觸目驚心。由此帶來的危害，一是制造尋租空間，將國家名義轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人或集團的謀利工具，嚴重損耗和透支國家信用；二是養(yǎng)成政府“閑不住的手”，使市場的內(nèi)在規(guī)律不能正常發(fā)揮作用，社會的內(nèi)生秩序和自我調(diào)節(jié)能力也遭到破壞；三是忽視那些難以顯示政績但對現(xiàn)代國家治理來說十分重要的公共領(lǐng)域和公共事務，妨礙了政府治理重心從前端指揮向事中事后監(jiān)管和基本公共服務供給方面的轉(zhuǎn)移。

以上三重梗阻表明，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府治理改革，必須重新打造政府激勵機制。

三、如何讓“束手”的政府做事

長期以來，政府職能轉(zhuǎn)變之所以進展滯緩，一個重要的原因是政府利益作祟，其表現(xiàn)是，在利益豐厚的地方政府就“越位”、利益糾結(jié)的地方政府就“錯位”、利益寡淡的地方政府就“缺位”。如果這個判斷成立，那么，三中全會《決定》強調(diào)要“全面正確履行政府職能”，并且通過“讓權(quán)力在陽光下運行”來尋求“把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策”，在現(xiàn)實層面就意味著觸碰既定的部門利益和官員利益。問題在于，如何叫一個“束手”的政府“做事”、一個“有限”的政府“有為”、一個“被改革”的政府“推動改革”呢？

俗話說，解鈴還須系鈴人。鑒于“政績錦標賽”對絕大多數(shù)官員已成路徑依賴，一下子難以完全破除，因此，從漸進性和有效性的角度來看，政府治理改革不妨由修正既定的錦標賽模式入手。1.在弱化GDP指標權(quán)重的基礎(chǔ)上，終止某些政績考核的一票否決事項，如計生和維穩(wěn)，同時考慮增設(shè)其他的一票否決事項，如人民群眾反應強烈且對經(jīng)濟社會發(fā)展造成重大危害的環(huán)境保護失職和市場監(jiān)管失職，以倒逼官員推動綠色發(fā)展和政府工作重心向公共服務轉(zhuǎn)移。2.按照發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，中央在關(guān)乎全國性公共物品供給的領(lǐng)域，如司法、審計、教育、環(huán)保、社保、食品安全等領(lǐng)域，收回部分事權(quán)并承擔更多責任；同時，在規(guī)范土地財政的基礎(chǔ)上給地方政府一個穩(wěn)定的主體性稅種，通過建立健全事權(quán)和支出責任相匹配的財稅體制改革，進一步理順央地關(guān)系，部分緩解地方官員的政績錦標賽壓力并提升其推動改革的積極性。3.基于陽光政府建設(shè)，讓公眾對政府施政滿意度進入官員的政績考核過程，更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，尤其要更好地發(fā)揮人大和政協(xié)在問責政府官員方面的制度化渠道作用，以降低上級政府考察下級官員所需的信息成本和指標設(shè)計困難，進而使錦標賽模式逐步讓位于一種現(xiàn)代型和規(guī)范化的政府治理。

〔責任編輯：天則〕