于水 查榮林 帖明

元治理視域下政府治道邏輯與治理能力提升

于水 查榮林 帖明

通過對(duì)政府治理范式進(jìn)行的系統(tǒng)理論梳理，認(rèn)為元治理是適應(yīng)轉(zhuǎn)型期中國地方政府的治理模式之一，其理論優(yōu)勢對(duì)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值與實(shí)踐意義。研究基于對(duì)元治理的內(nèi)涵與特征、治理的悖論、元治理的優(yōu)勢等分析，論述了元治理模式下政府的治道邏輯，即政府應(yīng)是制度的制定者、目標(biāo)的協(xié)調(diào)者和責(zé)任承擔(dān)者。從元治理的視角看，政府治理能力提升需要從國家治理層面進(jìn)行總體的制度安排，通過制度、規(guī)則和策略劃分政府、市場和社會(huì)的界限。研究表明，政府應(yīng)重視公共組織的內(nèi)部元治理，打造“強(qiáng)政府”；加強(qiáng)對(duì)市場和社會(huì)的外部元治理，培育“大社會(huì)”；明確元治理目標(biāo)，塑造法治型政府和服務(wù)型政府；構(gòu)建國家治理體系，提升政府（元治理者）的治理能力。

治理 治理體系 治理能力 元治理

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是馬克思主義國家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。國家治理體系是一個(gè)制度體系，它包括國家行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。國家治理涉及三個(gè)基本問題：治理主體、治理機(jī)制和治理效果的問題。由于國家治理的理想狀態(tài)是善治，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)。因此善治的目標(biāo)就是建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治文化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代治理體制。

一、理論之辯與緣起

所謂治理是伴隨著現(xiàn)代社會(huì)公共問題日益復(fù)雜，公共需求不斷增加，不可治理性難題愈加突出而產(chǎn)生的新鮮話語體系。治理意味著國家（政府）與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，在權(quán)力和資源相互依賴且存在復(fù)雜博弈關(guān)系的條件下，政府和其他社會(huì)主體關(guān)系顯得更為復(fù)雜多變。目前，社會(huì)不同利益群體已形成且沖突日益明顯，故國家治理體制與能力正面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，正如選舉、協(xié)商、決策、監(jiān)督等基本民主治理制度還不健全，官員腐敗和特權(quán)問題，公共服務(wù)不足等，為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革愿景。眾所周知，治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵是國家治理需要使區(qū)域發(fā)展服務(wù)更有利于國家的整體發(fā)展，將社會(huì)成員整合于統(tǒng)一的國家共同體。它包含著提高全民族的素質(zhì)，處理好人治與法治、自治與管制的關(guān)系，重視民眾基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公平正義的國家治理，以及把公民共同參與治理作為現(xiàn)代政府治理的新特點(diǎn)，提升治理的開放性和水平等。國家治理需要在重視國內(nèi)治理的同時(shí)關(guān)注全球治理，即全球社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使得國家合作變得更加重要。治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)是處理好政府、市場和社會(huì)的關(guān)系[1]高小平：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑》，〔北京〕《中國行政管理》2014年第1期。。也就是說國家治理體系現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)包括公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化；公共治理和制度安排須保障主權(quán)在民；憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威；國家治理體系有利于維護(hù)社會(huì)秩序和行政效率與經(jīng)濟(jì)效益；現(xiàn)代化國家治理體系是政府治理、社會(huì)治理等制度安排的有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。其中，民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征。只要有一個(gè)不完美的政府，人們就會(huì)持續(xù)不斷地尋求理想的治理狀態(tài)[2]〔美〕蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2001年版，第5頁。。這也是世界新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府治理改革實(shí)踐，對(duì)中國行政改革的理念、架構(gòu)和路徑具有影響力和推動(dòng)力，因此，彼德得斯說：國內(nèi)理論界和地方政府借鑒國外治理理念和成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索，并提出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，須解決好國家制度體系與制度執(zhí)行力不足問題。而問題的解決又依賴于深層次理論問題的系統(tǒng)研究和科學(xué)回答，從而提出協(xié)同治理的長效機(jī)制，及其實(shí)現(xiàn)途徑和政策保障體系，對(duì)“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”具有理論和應(yīng)用價(jià)值。

由于政府治理的理論和范式總處于不斷的嬗變之中，正如格里·斯托克（Gerry Stoker）指出的，“治理理論在時(shí)間和空間上都是一定的。它致力于了解治理的體制，而這個(gè)體制正在變化；情況往往是剛剛把輪廓勾勒出來，局面又已經(jīng)不同”[3]〔英〕格里·斯托克、華夏風(fēng)：《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》，〔北京〕《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版）1999年第1期。。為此有學(xué)者依據(jù)人類社會(huì)歷史的變遷，將政府的治理方式劃分為農(nóng)業(yè)社會(huì)的“統(tǒng)治行政”、工業(yè)社會(huì)的“管理行政”和后工業(yè)社會(huì)的“服務(wù)行政”[4]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》（修訂版），〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2012年版，第12-18頁。。有學(xué)者從適應(yīng)性和系統(tǒng)性的角度出發(fā)，提出動(dòng)態(tài)治理模式，并據(jù)此劃分政府的三大動(dòng)態(tài)治理能力，即前瞻思考能力、反復(fù)思考能力和換位思考能力[5]梁文松、曾玉鳳：《動(dòng)態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)》，〔北京〕中信出版社2012年版，第7-10頁。。March J.G.和Olsen J.P.提出民主治理模式，認(rèn)為應(yīng)建立一個(gè)隨著需求和環(huán)境變化而自適應(yīng)的政治體系[6]March J G,Olsen J P.Democratic Governance.New York:The Free Press.1995：45-46.。G.Shabbir·Cheema和Dennis·A.Rondinelli提出分權(quán)化治理的概念，認(rèn)為分權(quán)化善治可以加強(qiáng)地方政府和公民社會(huì)組織的能力建設(shè)[7]〔美〕G.沙布爾·吉瑪和丹尼斯·A.榮迪內(nèi)利：《分權(quán)化治理：新概念與新實(shí)踐》，唐賢興，張進(jìn)軍等譯，〔上海〕格致出版社2012年版，第1-15頁。。埃莉諾·奧斯特羅姆基于經(jīng)濟(jì)治理的分析（尤其是對(duì)普通人經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)的研究），開創(chuàng)了多中心治理和自主治理兩個(gè)公共治理范式理論[8]楊斌、余吉安：《公共治理范式研究——基于埃莉諾·奧斯特羅姆的研究成果分析》，〔長沙〕《求索》2010年第8期。。也有學(xué)者在全球化和現(xiàn)代性不斷融入的趨勢下，提出“去中心”的主張，正如，Mark Bevir和R.A.W.Rhodes分析了治理浪潮的三次轉(zhuǎn)變，認(rèn)為治理最終會(huì)走向“去中心化”，即強(qiáng)調(diào)去行政化和去國家化[9]Mark Bevir.The Sage Handbook of governance，SAGE Publication Ltd,2010:203-217.。治理理論的先驅(qū)羅西瑙（James N.Rosenau）認(rèn)為“沒有政府的治理是可能的，即我們可以設(shè)想這樣的一種規(guī)章機(jī)制：盡管它們未被賦予正式的權(quán)力，但在其活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能”[10]詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張生軍、劉小林等譯，〔南昌〕江西人民出版社2001年版，第5頁。。彼得斯也針對(duì)傳統(tǒng)的政府治理模式，提出四種政府未來的治理模式：市場模式、參與模式、彈性模式和解制模式。政府治理范式的演變是國家與社會(huì)力量博弈的結(jié)果，其間伴隨著國家與社會(huì)關(guān)系的不斷調(diào)整。政府治理的價(jià)值變遷不斷推進(jìn)其治理能力的成長。處于治理環(huán)境中的政府只有不斷適應(yīng)社會(huì)環(huán)境和制度的變遷，尋求最適合的治理模式，才能提升自身的治理能力。

二、元治理模式下我國政府的治道邏輯

由于我國仍是政府主導(dǎo)型社會(huì)，市場經(jīng)濟(jì)還不夠完善，公民社會(huì)還未完全建立。在政府與社會(huì)（市場）的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)尚未解體之前，我們認(rèn)為，元治理模式仍是我國政府治理最適宜的選擇。理由是社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的諸多不可治理性難題，社會(huì)（市場）本身不可能自行解決，這需要超社會(huì)（市場）力量的介入，而這個(gè)力量只能是政府。同時(shí)，由于公共事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性日益增強(qiáng)，政府自身的資源、知識(shí)和能力有限，這就需要引入市場和社會(huì)的力量，來共同建立多元主體協(xié)同治理的機(jī)制，并重視政府在其中所具有的“元治理”的特殊角色和作用。

1.元治理的內(nèi)涵與主要特征

“元治理”（metagovernance）又稱“后設(shè)治理”或“治理的治理”，是對(duì)政府或治理方式的治理。其概念最早由鮑勃·杰索普（Bob Jessop）于1997年提出，他認(rèn)為元治理是：“協(xié)調(diào)不同形式的治理，并確保它們之間最小的一致性”[1]Jessop B.Capitalism and its future:remarks on regulation,government and governance.Review of International Political Economy,1997,4(3):561-581.。后來，他進(jìn)一步將元治理描述為“治理的組織條件”，涉及“對(duì)科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理的重新交接和組合，以獲得較好的協(xié)調(diào)效果”。他認(rèn)為“元治理不可混同于建立一個(gè)至高無上、一切治理安排都要服從的政府。相反，它承擔(dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想，它們不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相對(duì)協(xié)調(diào)”[2]Jessop B.The Rise of Governance and the Risk of Failure:the Case of Economic Development.International Social Science Journal,1998,50(155):29-45.。元治理概念是在與治理概念連接和呼應(yīng)中出現(xiàn)的，它特指一種伴隨著治理趨勢的“反向過程”；在此“反向過程”中，國家或地方層次上的政治權(quán)威介入了自治組織、網(wǎng)絡(luò)和治理體的組織過程[3]Jessop B.Capitalism and its future:remarks on regulation,government and governance,Review of International Political Economy,1997,4(3):561-581.。Jan Kooiman等認(rèn)為元治理是“價(jià)值、規(guī)范和原則等治理秩序不斷提升的過程”[4]Jan Kooiman and Svein Jentoft.Meta-Governance:Values,Norms and Principles,and the Making of Hard Choice. Public Administration,2009,87(4):818-836.。

治理與元治理的本質(zhì)區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)政治組織脫離政府和國家的過程，而后者則明確注重保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力的實(shí)踐和過程[5]Whitehead M.‘In the shadow of hierarchy’:meta〕governance,policy reform and urban regeneration in the West Midlands.Area,2003,35(1):6-14.。在元治理中，政府的作用主要表現(xiàn)為遠(yuǎn)景規(guī)劃、規(guī)則制定、目標(biāo)確立和行動(dòng)協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)自組織和治理主體的發(fā)展，既達(dá)到“元治”，又不破壞“自治”。S?rensen認(rèn)為元治理是間接形式的自上而下的治理，并提出四種元治理的方式：自我建構(gòu)的方式，即塑造政治、經(jīng)濟(jì)和制度等自我治理的環(huán)境；故事敘述的方式，即利用社會(huì)建構(gòu)的方法，致力于集體認(rèn)同的構(gòu)建和共同利益共享的愿景；建立和促進(jìn)自治機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的方式，例如通過激勵(lì)機(jī)制、財(cái)務(wù)和行政行為等途徑；參與的方式，元治理者僅是諸多集體協(xié)商解決共同問題的角色之一[6]S?rensen,Eva:Meta-governance:The changing roles of politicians in processes of democratic governance.American Review of Public Administration,2006,36(1):98-114.。

2.元治理與“治理的三元悖論”

所謂“治理的三元悖論”是穆爾曼·路易斯（Meuleman Louis）對(duì)三種“理想型”的治理模式進(jìn)行比較后，認(rèn)為科層治理模式強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)治社會(huì)，以從屬性、規(guī)則、至上而下、權(quán)力等為主要特點(diǎn)；在網(wǎng)絡(luò)治理模式中，政府僅是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的合作伙伴，其特點(diǎn)是相互依賴、共識(shí)、合作和信任；而在市場治理模式中的特點(diǎn)是獨(dú)立性、效率，競爭和價(jià)格，政府的角色主要是向社會(huì)提供服務(wù)。

圖1元治理與“治理的三元悖論”[1]Meuleman Louis.Public Management and the Metagovernance of Hierarchies,Networks and Markets:The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations New York:Physica-Verlag Heidelberg,2008:81.

因此從這個(gè)角度說，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多變性使得單一的治理模式無法有效解決問題，實(shí)踐中的治理模式是這三種治理形式的組合。這三種模式的“兩兩選擇”將產(chǎn)生一系列沖突，例如：科層治理與市場治理之間的兩難選擇，表現(xiàn)在前者強(qiáng)調(diào)集權(quán)，后者強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放；市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理之間的潛在沖突，表現(xiàn)為市場的競爭需要獨(dú)立行動(dòng)者的快速?zèng)Q策，而網(wǎng)絡(luò)治理的決策需要耗費(fèi)大量時(shí)間，并且難以達(dá)成共識(shí)；科層治理與網(wǎng)絡(luò)治理之間的兩難選擇，表現(xiàn)為前者注重控制機(jī)制，后者強(qiáng)調(diào)互動(dòng)和整合機(jī)制。而這三種治理形式的混合將產(chǎn)生更大的沖突。因此，需要一種混合治理的制度安排。元治理作為一種反思性策略追求，是一種“三難選擇”，即“市場治理、網(wǎng)絡(luò)治理和科層治理的再平衡”[2]Jessop B.The Political Economy of Scale and European Governance1.Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie,2005,96(2):225-230.。元治理是一種靈活的治理機(jī)制，通過不同治理形式的理性選擇與有機(jī)組合，彌補(bǔ)單一治理的不足，尋求協(xié)調(diào)治理和有效治理。

3.元治理模式的優(yōu)勢

在元治理模式中，治理機(jī)制主要是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)全方位互動(dòng)、公民和社會(huì)組織的參與，政府的權(quán)威仍占據(jù)主導(dǎo)地位。但協(xié)同治理或者多中心治理則將政府看作是多元治理中平等的“一元”，共管共治的制度安排弱化了政府治理的權(quán)威性和責(zé)任性，它無法有效解決多元主體的利益分歧和治理目標(biāo)分化等問題，致使社會(huì)缺乏整合利益和協(xié)調(diào)目標(biāo)的力量，從而削弱政府的治理能力，導(dǎo)致多元治理的失敗。因此我們認(rèn)為，與其他治理理論相比，元治理強(qiáng)調(diào)國家（政府）在治理中的作用，“政府仍是不可缺席的角色，只是角色必須有所調(diào)整而已”[3]Pierre J,Petters B G.Governance,Politics and the States.London:Macmillan,2000:48-49.。也就是說，國家（政府）在治理體系中的積極作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于為多中心治理提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。元治理不同于國家（政府）主導(dǎo)一切的制度安排，國家（政府）只不過是多元“制導(dǎo)”系統(tǒng)中的眾多成員之一，而且為談判過程貢獻(xiàn)自己的獨(dú)特資源。

元治理是對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的重構(gòu)、調(diào)解和轉(zhuǎn)化而超越治理形式的高水平治理[4]Eva S?rensen,Jacob Torfing.Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance. Public Administration 2009,87(2):234-258.。元治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體合作的重要性，旨在對(duì)國家、市場和社會(huì)等治理形式（力量）進(jìn)行宏觀安排，重新組合，促進(jìn)多元主體的良性互動(dòng)，發(fā)揮其合力。元治理強(qiáng)調(diào)政府的治理能力建設(shè)，通過混合治理的策略安排，打破組織的外部邊界和內(nèi)在藩籬。政府作為元治理者，應(yīng)當(dāng)在治理網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)起平衡網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作、維護(hù)公共精神、實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的責(zé)任。元治理可以使治理網(wǎng)絡(luò)更加有效和民主[1]S?rensen E,Torfing J.Making governance networks effective and democratic through metagovernance.Public administration,2009,87(2):234-258.。

4.元治理模式下政府的治道邏輯

由于公共組織的內(nèi)部和外部都存在不同治理形式的沖突，并且可能產(chǎn)生嚴(yán)重的問題。因此，正確處理國家（政府）、市場和社會(huì)的關(guān)系，明確政府職能定位，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共事務(wù)的管理，通過政府與社會(huì)之間的協(xié)力合作，以達(dá)到有效治理。也正基于此，它更需要規(guī)則和制度的保障和對(duì)治理主體形成約束力，同時(shí)賦予其活動(dòng)的自由。杰索普指出，要在多元的治理體系中協(xié)調(diào)不同力量和組織的立場，使他們達(dá)成共同的目標(biāo)，這個(gè)元治理的角色應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)，這是因?yàn)椤白鳛橐粋€(gè)制度性子系統(tǒng)的國家不過是更廣泛、更復(fù)雜的社會(huì)的一部分，但它同時(shí)又按常規(guī)承擔(dān)著（特別是作為最后一著）保證該社會(huì)的機(jī)構(gòu)制度完整和社會(huì)凝聚力的責(zé)任”[2]Jessop B.State theory:Putting capitalist states in their place.Cambridge:Polity,1990.。從這個(gè)角度說國家（政府）要發(fā)揮這樣的制度作用：政府在社會(huì)治理體系中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，要做社會(huì)治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者；政府要與其他社會(huì)力量合作，通過對(duì)話、協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理；要促進(jìn)社會(huì)信息透明，使政府和其他社會(huì)力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，從而達(dá)成共同的治理目標(biāo)；政府要做社會(huì)利益博弈的“平衡器”，避免社會(huì)各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作[3]丁冬漢：《從“元治理”理論視角構(gòu)建服務(wù)型政府》，〔?？凇场逗Ｄ洗髮W(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2010年第5期。。政府在元治理中作用不斷增強(qiáng)，它為治理提供了基礎(chǔ)原則、保障不同治理機(jī)制的兼容性、擔(dān)任“上訴法庭”處理治理內(nèi)部的糾紛、維持民族國家的社會(huì)凝聚力、承擔(dān)治理失敗中的政治責(zé)任[4]鮑伯·杰索普、何子英：《重構(gòu)國家、重新引導(dǎo)國家權(quán)力》，〔哈爾濱〕《求是學(xué)刊》2007年第4期。。

三、提升政府治理能力的元治理策略

從元治理視角看，政府治理能力的提升需要從國家治理的層面進(jìn)行總體的制度安排，通過制度、規(guī)則和策略劃分政府、市場和社會(huì)的界限；改善治理?xiàng)l件和規(guī)范框架，整合碎片化的治理資源，建立以政府為核心的治理體系。政府治理能力的提升取決于政府對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境的能力上，它必須能夠判斷自身在各類政策網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)術(shù)及戰(zhàn)略位置，以及在各種治理實(shí)踐中切實(shí)而充分地履行其職能。這需要政府積極推進(jìn)行政體制改革和政治體制改革，加強(qiáng)內(nèi)部元治理，將政府改造成為理性的、積極而又有限干預(yù)的強(qiáng)政府；培育社會(huì)力量和市場力量，重視外部元治理；明確元治理目標(biāo)，塑造法治型政府和服務(wù)型政府；構(gòu)建國家治理體系，提升政府（元治理者）的治理能力，促進(jìn)政府、市場和社會(huì)的良性互動(dòng)。

1.重視政府等公共組織的內(nèi)部元治理，打造“強(qiáng)政府”

元治理在政府、市場和社會(huì)三維合作共治的立體架構(gòu)中強(qiáng)調(diào)政府的核心價(jià)值，政府內(nèi)部治理的成效直接影響其治理能力的發(fā)揮。這需要構(gòu)建“強(qiáng)政府-大社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，既強(qiáng)調(diào)多元主體合作參與，又突出政府的“元治”角色。政府需重視自身建設(shè)，建立靈活的制度安排，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和整合科層治理與其他治理形式（網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理）的關(guān)系。政府以承擔(dān)多重角色為愿景，具備靈活執(zhí)行策略的能力，以開放合作、自我規(guī)制為價(jià)值導(dǎo)向，設(shè)計(jì)最適合的治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)組織內(nèi)部的靈活性，提升整體治理績效。在組織層面，政府應(yīng)發(fā)揮自身的“元治”功能與作用，整合公共利益與治理資源，創(chuàng)新制度體系，激發(fā)市場和社會(huì)的活力，維護(hù)和促進(jìn)多元治理結(jié)構(gòu)的良性運(yùn)作。構(gòu)建靈活、高效的行政組織體系，明確各參與主體間權(quán)力分享的范圍與限度，規(guī)范各主體間的關(guān)系，優(yōu)化治理環(huán)境，促進(jìn)治理主體結(jié)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)的資源共享機(jī)制，拓寬治理結(jié)構(gòu)，吸納市場、社會(huì)所蘊(yùn)含的治理功能。倡導(dǎo)公共價(jià)值，培育公共精神，建設(shè)具有公共協(xié)同性的行政文化。在個(gè)人層面，以能力建設(shè)為重點(diǎn)，抓好“進(jìn)、管、出”三個(gè)環(huán)節(jié)，創(chuàng)新公務(wù)員考錄、培訓(xùn)、考核機(jī)制，著力建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。發(fā)揮公務(wù)員在政策執(zhí)行中的核心作用，提高政府的執(zhí)行力。

2.加強(qiáng)對(duì)市場和社會(huì)的外部元治理，培育“大社會(huì)”

建國初，我們采用單中心的治理模式，那時(shí)的政府是“全能型政府”，采用科層制的組織和行動(dòng)方式統(tǒng)治社會(huì)，社會(huì)淹沒在官僚政治中，只能稱作“總體性社會(huì)”。由于過分強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威和至上而下的控制，造成了“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的狀態(tài)，社會(huì)監(jiān)督政府，以及社會(huì)自我管理的機(jī)制嚴(yán)重缺位，逐漸導(dǎo)致治理失序。由于官僚制的組織體系過分強(qiáng)調(diào)規(guī)則，無法及時(shí)回應(yīng)民眾；官僚制的組織體制過分強(qiáng)調(diào)權(quán)威，埋下了“權(quán)力尋租”的種子，即政府是社會(huì)資源和價(jià)值的權(quán)威分配者，因此，其對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給偏離了社會(huì)的實(shí)際需求，公民的偏好得不到有效表達(dá)。

隨著各種社會(huì)組織逐漸成長、壯大，公民個(gè)人的權(quán)利意識(shí)也在不斷覺醒，政府應(yīng)以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模艡?quán)市場和放權(quán)社會(huì)，賦予社會(huì)更為廣泛的活動(dòng)空間，推動(dòng)多元主體參與公共事務(wù)的治理。監(jiān)管的復(fù)雜性和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的多元性需要元治理，政府可以通過使用元治理工具行使權(quán)力，同時(shí)與其他行動(dòng)者共擔(dān)公共治理的責(zé)任[1]Kari Hakari,Liina-Kaisa Tynkkynen.Governing the Innovation Process:Tools of Meta-Governance-The Kotitori Model in Tampere Finland.International Journal of Public and Private Healthcare Management and Economics(IJPPHME), 2013(3)1:1-16.。政府應(yīng)進(jìn)一步整合社會(huì)治理機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，培育市場和社會(huì)的力量，促進(jìn)社會(huì)的活力。創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方式，以合同外包、公私合營、政府購買、社區(qū)自治等形式，促進(jìn)政府與市場、社會(huì)的互動(dòng)合作，整合“破碎化”的治理資源，節(jié)約治理成本，提高治理效能。培養(yǎng)公民的參與意識(shí)，提供其參與的信息平臺(tái)與途徑，完善信息反饋機(jī)制，提高其參與公共事務(wù)的積極性；建立完善的決策支持系統(tǒng)，暢通民意表達(dá)渠道。政府要積極培育社會(huì)的自組織能力，建立和完善參與式行政機(jī)制，完善矛盾的化解機(jī)制，建設(shè)政府管理與社會(huì)互動(dòng)的新型社會(huì)治理模式，提升基層自治組織的自治能力。政府應(yīng)引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方式，提升政府治理的績效。通過公共理性和公共價(jià)值的建構(gòu)，整合公共利益和目標(biāo)，及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求，在政府、市場和社會(huì)的良性互動(dòng)中提升政府的治理能力。

3.明確元治理目標(biāo)，塑造法治型政府和服務(wù)型政府

共同利益或目標(biāo)是元治理成功的基礎(chǔ)條件。與市場失靈和政府失靈一樣，元治理也會(huì)失敗，失敗源于元治理主體在談判和協(xié)作過程中，利益需求的不均衡使各方無法達(dá)成一致的行動(dòng)目標(biāo)。因此，政府應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的善治為愿景，明確社會(huì)治理的目標(biāo)，承擔(dān)多樣化的角色，建立靈活可變的行動(dòng)策略和制度安排，建立服務(wù)型政府、法治型政府和服務(wù)型政府為元治理的實(shí)施提供制度保障和愿景目標(biāo)，從而推動(dòng)公共事務(wù)多元主體共治，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

有為者指出：“事實(shí)上我們應(yīng)預(yù)測到，忽視一個(gè)系統(tǒng)的特性的管制措施可能會(huì)導(dǎo)致典型的混沌過程”[2]〔德〕赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)：大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復(fù)華譯，上海譯文出版社2001年版，第135頁。，即作為元治理主體的國家（政府）本身就存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)。作為對(duì)治理方式的治理，元治理的方式解決了誰來“組織自組織”的難題，卻因無法擺脫誰來“治理治理者”的困境而陷入治理悖論。由于治理秩序的構(gòu)建和維持離不開法律、制度等保障機(jī)制，因此我們說，政府應(yīng)在多元治理的機(jī)制中確立共同目標(biāo)和基本規(guī)則。法治型政府的構(gòu)建為解決元治理失靈提供了可參照路徑。依法行政是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求，也是提升政府治理能力的前提和條件。以法治為核心的現(xiàn)代制度體系可以防范和化解利益沖突，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)與資源整合的功能。只有具備良好的責(zé)任控制機(jī)制，公共利益才有保障，多元主體的沖突才可能化解，治理的實(shí)踐才不會(huì)流于形式。元治理模式的實(shí)施離不開法治型政府的建設(shè)，公務(wù)人員應(yīng)依法行政，提升政府的執(zhí)行力和公信力。

4.構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系，提升政府（元治理者）的治理能力

國家治理體系與政府治理能力是相輔相成的，前者強(qiáng)調(diào)國家建構(gòu)制度，后者強(qiáng)調(diào)政府執(zhí)行制度，兩者統(tǒng)一于元治理的理論和實(shí)踐，即強(qiáng)調(diào)國家（政府）應(yīng)有效地承擔(dān)起元治理角色，充當(dāng)多中心治理體系的核心力量。國家治理體系的本質(zhì)是制度體系，政府作為國家治理體系中能動(dòng)性的主體，應(yīng)整合公共利益目標(biāo)與治理資源，為市場和社會(huì)的運(yùn)作提供良好的制度環(huán)境，優(yōu)化政府與市場、社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，創(chuàng)造良好的治理秩序，為國家治理體系的運(yùn)行提供良好的發(fā)展空間和動(dòng)力?？傊?，國家治理體系強(qiáng)調(diào)國家建構(gòu)制度的重要性，國家代表人民的意志，建立符合大多數(shù)人意志的制度和規(guī)則，政府則以國家強(qiáng)制力為后盾，以自由裁量權(quán)保障，將抽象的制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力和執(zhí)行力。此外，國家治理體系可以引導(dǎo)和帶動(dòng)政府治理能力提升，而政府治理能力提升可以助推國家治理體系構(gòu)建。正如鮑勃·杰索普將元治理者的能力劃分為四個(gè)方面，即“反思能力（reflexivity）、靈活變通能力（flexibility）、自我指涉能力（self-referentiality）以及必要的反諷能力（requisite irony）”[1]Jessop B.Governance and Metagovernance:On Reflexivity,Requisite Variety,and Requisite Irony.Irony,in H.P. Bang(ed.),Governance as Social and Political Communication.Manchester:Manchester University Press,2003:101-116.一樣，從元治理的視角看，政府應(yīng)在多元?jiǎng)討B(tài)的治理環(huán)境中發(fā)揮主體優(yōu)勢，反思社會(huì)不斷變化的需求，采取彈性化的治理手段，參照自身和社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，創(chuàng)新制度體系，維護(hù)多元治理結(jié)構(gòu)良性運(yùn)作，積極探索政府治道變革。

四、結(jié)語

現(xiàn)代政府的治理應(yīng)以政府的“元治”為主體范式，以政府與社會(huì)的良性互動(dòng)為基本前提，以政府的能力提升為重要保障，以實(shí)現(xiàn)善治為價(jià)值追求。元治理模式試圖通過國家治理體系的建構(gòu)，重新劃分國家（政府）、市場和社會(huì)的三維關(guān)系，尋求提升政府治理能力的有效路徑。作為一種價(jià)值反思與替代選擇，必然也會(huì)有其自身的邏輯困境與實(shí)踐障礙。盡管“不存在對(duì)一個(gè)對(duì)象或一組對(duì)象實(shí)現(xiàn)完全或總體控制的情況——治理必然是不完全的，它的必然結(jié)果只能是失敗”[2]Malpas.J.,Wickham.G.Governance and Failure:on the Limits of Sociology.Australian and New Zealand Journal of Sociology,1995,31(3):37-50.，鮑勃·杰索普卻依然認(rèn)為“最高級(jí)的反諷在于它不僅對(duì)個(gè)別的治理機(jī)制是必要的，而且對(duì)矢志不渝地進(jìn)行元治理也是必要的”。

〔責(zé)任編輯：方心清〕

Government's Governance Logic and Enhancement of Governance Ability from the Perspective of Meta-governance

Yu ShuiZha RonglinTie Ming

After examining governmental governance paradigms,the authors maintain that meta-governance,as one of the governance models that adapt to China's local governments in transition,is of much scholarly value and practical significance to the modernization of state governance system and governance ability.The present study,based on the analysis of the meaning and characteristics of meta-governance, governance paradox and advantages of meta-governance,discusses the logic of governmental governance in meta-governance model;namely,a government should establish institutions,coordinate objectives,and assume responsibilities.From the perspective of meta-governance,a government needs an overall institutional arrangement to enhance its governance ability.The study shows that a government should attach great importance to internal meta-governance of public organizations,building a“strong government”,as well as external meta-governance of market and society,cultivating a“l(fā)arge society”.Moreover,the government should specify the objective of governance,establishing a law-oriented and service-oriented government,to construct a state governance system and enhance the government's governance ability.

governance;governance system;governance ability;meta-governance

于水，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授 210095

查榮林，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生 210095

帖明，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生 210095

本文系江蘇省政府決策咨詢研究重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201407）。