顏竹芹

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215000）

淺議公物理論與公共信托理論之差異

顏竹芹

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215000）

大陸法系學者根據(jù)財產(chǎn)的作用將財產(chǎn)劃分為公物與私物，其中直接提供給公眾使用的物稱為公物。公共信托理論是美國判例法上的一個理論，該理論強調國家作為受托人，對全體人民負有監(jiān)督保護各種信托資源的職責。公物理論與公共信托理論都是關于公物利用的理論，功能上有著極大的相似，但是由于彼此屬于不同法系，故兩者在形成與發(fā)展的過程中各有其獨特之處，在理論淵源、適用范圍、憲法化程度及權利救濟等角度存在著諸多不同。

公物；公共信托；適用范圍；權利救濟

一、引言

大陸法系學者根據(jù)財產(chǎn)的作用，將財產(chǎn)劃分為公物與私物，根據(jù)公私法分立原則，公物受行政法等公法調整，而私物則受私法調整。公物的重要特征即直接提供給社會公眾使用，并直接服務于社會公共利益。大陸法系的公物理論調整的范圍很廣泛，包括道路、街道、廣場、圖書館、學校、醫(yī)院、公園、電信設施以及通航的河流等。在英美法系中，公共信托理論也是調整“提供公共使用的物”的重要理論。本文認為，雖然公物理論與公共信托理論兩者功能類似，在調整范圍上存在一定的交叉，但是兩者之間仍然存在著諸多的不同，不能混為一談。

二、公物理論與公共信托理論之具體差異

1.理論淵源不同

（1）公物理論的淵源

公物理論是源自大陸法系國家的概念，大陸法系的法學理論注重抽象的邏輯建構，又因其私法物權制度發(fā)達，故大陸法系學者對公物的研究大多從與私法物權類比或區(qū)分的角度出發(fā)，這一點尤其在德國學者的理論中顯現(xiàn)，一定程度上可以認為，德國公物法制度是以私法物權為前提而建構起來的。大陸法系學者有關公物的理論基礎的觀點大致有公法所有權肯定說、公法所有權否定說、修正的公法所有權說以及爭議無意義說等。

法國的公產(chǎn)理論建立于承認公法所有權的基礎之上，此種公法所有權是有別于私法所有權的關于公共使用的一種公法上的權利。該理論在法國現(xiàn)已得到判例和立法的承認。德國行政法之父奧托邁耶以及日本學者美濃布達吉也均支持公法所有權的成立，如美濃布達吉認為，直接對物的支配，并不限于私法上的所有權作用，以國家公權力的作用去直接對物行使支配權，亦不是和公權的性質不相容的……如果把物之包括的排他的支配稱為所有權，則國家對海及河川所具有的支配權亦可稱為公法上的所有權或公有權。[1]

目前，還有一種公、私所有權爭議無意義的觀點，如日本學者原龍之助認為，討論公物主體權利的性質沒有實際價值，與此相反，應從功能意義的角度去觀察公物，注重公物管理權。在早前的日本行政法學中，將作為服務于行政的推行而存在的物稱為公物，將關于公物的法稱為公物法。[2]235該定義可顯出日本學者公物理論研究中存有功能化傾向。正是由于公物需要人的管理，需要依托于行政組織的建立，故許多日本行政法學教材都將公物法一章置于行政組織法這一大類之下，這一安排更加印證了研究公物理論的功能化傾向。綜上，由于公物的功能在于提供公用，討論公物所有權之歸屬對于提供公用并無特別助益，故“公、私所有權爭議無意義”的觀點并無不妥。

（2）公共信托理論的淵源

美國不存在概括性公物的概念或者公物法，美國的道路、河流、海岸等由《天然資源法》、《水法》等按照個別法領域予以處理，不過，在管理這些物時，判例上出現(xiàn)了作為英國普通法上的理論發(fā)展而來的公共信托理論。[2]236該理論起源于英國普通法上的信托理論，根據(jù)公共信托理論，自然資源屬于全體公民共有，但委托給國家或州管理，國家或州負有使自然資源的使用符合信托利益的職責，強調國家或州作為受托人，對全體公民負有監(jiān)督保護各種信托資源的職責。具體而言，公共信托理論是指政府接受全體公民的委托，義務性管理具有公共性質的環(huán)境資源，諸如海洋、濕地、湖泊、河流等資源，維護特定的公共信托用途，因而不能如同私人財產(chǎn)所有者一樣可以隨意處置這類財產(chǎn)的用途，而作為公眾中的任何一員，則有權基于該資源本來的公共信托用途進行非排他性的使用，并在政府不履行其信托義務時，有權向法院起訴，以強制政府履行義務。國家或州政府作為這些自然資源的受托人，有義務為了增進公共福祉而對其妥善管理、維護，沒有隨意處分的權力。

基于信托歷史沿革上的法理，英美學者認為信托的實質在于分割所有權，即將信托財產(chǎn)上的權利一分為二，受托人為了他人的利益享有信托財產(chǎn)普通法上的所有權，受益人享有信托財產(chǎn)衡平法上的所有權，換言之，受托人是信托財產(chǎn)法律上的所有人，受益人是信托財產(chǎn)衡平法上的所有人。[3]不過更準確地說，其實受托人和受益人均不享有嚴格意義上的羅馬法中的所有權，只不過對該財產(chǎn)享有不同的權益，而且英美法系根本不存在嚴格的所有權概念。梅因曾說過，英美法系中“所有權”一詞純粹是作為占有的對應詞，其意義并不比產(chǎn)權包含更多的含義。所有者比單純的占有者地位要高一些，但在恢復占有的訴訟中，所有權并無任何技術性的意義。[4]至于物的利用，則很少會發(fā)生所有權的問題，基于物的所有權而派生出來的使用權和收益權由多人分享，因而將所有權歸諸其中的任何人都是不合適的。因而所有權在英美法上并不代表任何特別的意義，只是一種抽象的存在，正是由于沒有所有權的束縛，英美法系財產(chǎn)法才獲得了廣闊的發(fā)展空間。

（3）理論淵源的比較

綜上，公物理論的產(chǎn)生是建構于“公私二元分立”的基礎之上的，雖學者之間對“公所有權”性質及私法規(guī)則能否適用于“公所有權”仍存在爭議，但是無可否認，公法與私法的分立是公物理論產(chǎn)生的一個重要前提。與此相反，英美法系傳統(tǒng)上并不存在公法與私法的嚴格分立，當然也就無法產(chǎn)生與大陸法系公物理論嚴格類似的制度，而源自美國判例法的“公共信托理論”是建構于美國財產(chǎn)法上的“雙重所有權理論”，因美國不存在像大陸法系那樣嚴格的所有權制度，且其法律在發(fā)展的過程中又產(chǎn)生了衡平法與普通法的區(qū)分，故國家和全體人民均對自然資源等“提供公共使用的物”享有“所有權”也就不言自明了。

2．適用范圍不完全一致

公物理論的適用范圍側重于人工公物，如在法國，公物的范圍經(jīng)歷了一個從窄到寬、從有體物到無體物的過程，早先從公產(chǎn)提供公共使用的功能性角度出發(fā)，只有可供公共通航的河流具有利用價值，因而屬公產(chǎn)，而不可通航的河流就不是公產(chǎn)。現(xiàn)在法國，道路、橋梁、隧道、學校、醫(yī)院、公園、博物館等公共設施以及河流（包括天然的或人工的，地上的或地下的）等有體物以及無線電波、電流、領空等無形物都是公產(chǎn)。[5]有法國學者認為水體、陽光等，在本質上屬于不可私有的共用物，不僅個人不得占為己有，而且國家也不得據(jù)為私有，因而行政主體對于自然環(huán)境的管理權屬于一種行政職權，而非所有權人對其私有財物的處分權。[6]故在大陸法系，礦藏、草原等均不屬于公物的范圍，而在公物中占大比重的主要還是人工公物。

美國就沒有概括性的公產(chǎn)（或公物）概念，美國雖也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然資源法》、《水法》等單行法律個別調整的。這些物的管理，一般以英國普通法理論中發(fā)展起來的公共信托理論作為基礎。不過公共信托理論主要是側重于各種自然資源的保護，用于解決某種自然資源的各種不同用途之間或者各不同使用人之間可能存在的沖突問題。最初，公共信托理論因潮間地的保護而生，后來擴展到僅適用于水資源領域，但隨著時代的發(fā)展，人們逐漸意識到所有自然資源對人類的生存與發(fā)展均有著重要意義，該理論現(xiàn)已擴展至以所有自然資源為主的領域。在美國，目前公共信托的適用范圍大致如下：（1）海濱、湖泊、湖沼、河流；（2）公園、道路、公有地；（3）野生生物、天然資源、大氣、水等；（4）私有地的適用。[3]由此可見，公共信托理論所適用的重心在于自然資源，這是與公物理論的不同之處。

3．憲法化程度不同

現(xiàn)代公物理論是法國于18世紀首創(chuàng)，多數(shù)法國公法學者認為法國民法典第537條至541條是最早區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的實證法上的依據(jù)。現(xiàn)在公法概念已被立法所廣為接受，如1982年的法國國內運輸指導法、1988年的法國增進地方分權法等都明確提及公產(chǎn)這一概念。但即便如此，公產(chǎn)也尚未上升為法國憲法的一個概念。法國尚且如此，更不要說受法國公產(chǎn)理論影響的德國、日本以及我國臺灣等國家和地區(qū)了，多數(shù)情況下，公物一詞可能會出現(xiàn)在行政法律法規(guī)之中，還有些情況下，公物一詞并未在正式的法律文本中出現(xiàn)，還只是一個學術名詞，僅僅停留在學理討論的范圍之內，如我國臺灣地區(qū)的公物理論即是如此。與此不同的是，英美法系的公共信托理論有著憲法的支撐，而不是僅僅停留在學術探討的范圍之內。與此相反，目前公共信托已被作為一項憲法原則寫入美國許多州的憲法和環(huán)境法之中。如加利福利亞、賓夕法尼亞、蒙大拿、阿拉斯加等十多個州的憲法中明確指出，州政府是州公共自然資源的信托受托人，維護和保護自然環(huán)境是其職責。

4．權利救濟不同

在大陸法系國家，有關公物而發(fā)生的糾紛大致有如下幾種：（1）公物支配主體對公物利用人的權益造成損害的行為；（2）公物致害的行為；（3）行政合同糾紛；（4）公法上的無因管理；（5）公法上的不當?shù)美?。其中?）和（2）是典型的行政違法行為，尤其公物致害行為往往由于行政主體疏于管理公物所導致，屬于行政不作為的一種，公民可以通過行政訴訟、行政復議或類似的制度進行救濟。當行政合同不能訂立或被解除、終止但不能歸責于公物利用人時，行政主體作為合同的另一方當事人應當補償公物利用人因信賴所造成的損失。至于公法上的無因管理和不當?shù)美木唧w制度暫時尚未在大陸法系國家明確在公法上予以規(guī)定，據(jù)學者的觀點是可準用民法上的制度設計。在這幾類糾紛的救濟中有一個值得注意的地方，即請求救濟的權利主體的范圍。在大陸法系國家，傳統(tǒng)理論認為公民由公益所得的間接利益不是法的利益，而是法之利益的“反射利益”，因而不認同公民個人可在公害事件中所受損害提起訴訟，但隨著公害的頻發(fā)以及行政主體保護不利的狀況時有發(fā)生，德國及日本等大陸法系國家不得不將原先認為的“反射利益”承認為“法律上的利益”，但是這一轉變并不徹底，因而在大陸法系國家仍存在大量的“純粹公共利益”，因而相關主體的權益也只能稱為“反射利益”，從而無權進行行政訴訟等救濟行為。不過在關于公物上權利的救濟問題上，不得不提到國外的行政公益訴訟，如德國的公益代表制度、日本的民眾訴訟制度等。行政公益訴訟是指特定主體為保護公共利益可提起行政訴訟，不過從各國實踐來看這里的特定主體也不能是隨意的公民個人，往往是特定的公益團體或國家機關，這大概是出于有限司法資源承受能力的考慮。

美國是創(chuàng)立公民訴訟形式的公益訴訟的國家，在美國，除了國家機構、社會團體之外，普通公民也可以提起公益訴訟。在公共信托理論的授權下，作為公眾中的任何一員，都有權基于該資源本來的公共信托用途進行非排他性的使用，并在政府不履行其信托義務時，有權向法院起訴，以強制政府履行義務。這種公民訴訟的形式常在環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)中有所規(guī)定，這也與公共信托理論的適用范圍相符。

三、結論

綜上，公物理論與公共信托理論在理論基礎、適用范圍、憲法化程度及權利救濟等角度存在諸多不同，在性質與功能上各有側重。但是在對兩者進行比較分析的過程中，不難發(fā)現(xiàn)兩大制度雖脫胎于不同的“母體”，并互不干涉地“生長”、“發(fā)育”，且其最終成型的“樣貌”、“性格”都有所不同，但是從功能的角度而言，我們又不得不承認，兩者又有著極大的相似，這也是本文對這兩個制度進行比較分析的一個重要原因。

[1]美濃布達吉．公法與私法[M]．黃馮明，譯．北京：中國政法大學出版社，2003：78-79．

[2]鹽野宏．行政法Ⅲ[M]．楊建順，譯．北京：北京大學出版社，2008：235-236．

[3]侯宇．行政法視野里的公物利用研究[M]．北京：清華大學出版社，2012：86．

[4]F·H·勞，B·拉登．財產(chǎn)法[M]．施天濤，梅慎實，譯．北京：大百科全書出版社，1998：79．

[5]侯宇．公物的判定標準——兼論公物的范圍[J]．理論月刊，2010，（3）：113-116.

[6]呂忠梅．環(huán)境權的民法保護理論構造——對兩大法系環(huán)境權理論的比較[J]．私法研究，2002，（1）：150.

[責任編輯：董建軍]

DF521

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1674-3288（2014）04-0088-03

2014-06-23

顏竹芹（1990-），女，江蘇泰州人，蘇州大學王健法學院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟行政法。