摘要：發(fā)達(dá)國(guó)家金融業(yè)兼并收購(gòu)監(jiān)管制度建設(shè)以反壟斷下建立公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為第一原則，將全經(jīng)濟(jì)層面上的反壟斷法及其反壟斷法執(zhí)行程序和機(jī)構(gòu)建設(shè)與金融行業(yè)自身層面的并購(gòu)監(jiān)管政策及其執(zhí)行有機(jī)結(jié)合；同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家在企業(yè)并購(gòu)監(jiān)管方面還采取了嚴(yán)格區(qū)分外國(guó)投資人與本國(guó)投資人的態(tài)度，以國(guó)家安全名義對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行審查。只有通過(guò)了專(zhuān)門(mén)的審查，才能夠進(jìn)入到在本國(guó)市場(chǎng)，繼而統(tǒng)一從是否影響公平競(jìng)爭(zhēng)角度進(jìn)行審查。隨著我國(guó)金融業(yè)并購(gòu)重組現(xiàn)象的不斷活躍，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家金融業(yè)并購(gòu)重組監(jiān)管規(guī)則和實(shí)踐對(duì)于我國(guó)金融業(yè)并購(gòu)重組監(jiān)管制度建設(shè)有著積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：歐美國(guó)家；金融業(yè)；兼并收購(gòu)；監(jiān)管制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F834

一、美國(guó)金融業(yè)外資兼并收購(gòu)，首先面臨以國(guó)家安全和國(guó)家利益保護(hù)為名義的嚴(yán)格審查

美國(guó)政府對(duì)于企業(yè)兼并收購(gòu)行為的監(jiān)管，是從維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序以及在上市公司中維護(hù)中小股東這樣的弱勢(shì)群體利益出發(fā)制定法律并建立執(zhí)法體系。這些法律和執(zhí)法體系針對(duì)所有的美國(guó)企業(yè)，無(wú)論是外國(guó)人所有還是美國(guó)人所有，也不分金融業(yè)或非金融業(yè)。在這樣維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序法律體系之外，對(duì)于外資收購(gòu)美國(guó)公司，進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)并成為在美國(guó)的外國(guó)人所有的公司之前，首先必須接受美國(guó)政府專(zhuān)門(mén)的法律審查和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。這種審查和批準(zhǔn)上升到國(guó)家安全和國(guó)家利益的高度，金融業(yè)或非金融業(yè)一概適用?？偨Y(jié)來(lái)看，如果涉及的是外資并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，則國(guó)家安全和國(guó)家利益保護(hù)是第一位的；如果是美國(guó)自身金融市場(chǎng)并購(gòu)監(jiān)管，則反壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)是第一位的。同時(shí)，外資并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)在獲得國(guó)家安全和國(guó)家利益保護(hù)審查批準(zhǔn)后，則視同為美國(guó)金融機(jī)構(gòu)一樣接受相同的進(jìn)一步反壟斷審查批準(zhǔn)。

美國(guó)政府對(duì)于外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)，以維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全和國(guó)家利益為最高宗旨。經(jīng)過(guò)多次修訂，現(xiàn)今美國(guó)監(jiān)管外資收購(gòu)美國(guó)公司的核心法律是《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007）同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)于外資收購(gòu)美國(guó)企業(yè)行為監(jiān)管的法律依據(jù)還包括1988年《Omnibus貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)法》和1950年的《國(guó)防產(chǎn)品法》等法律。根據(jù)法律，對(duì)于外國(guó)公司在美國(guó)的收購(gòu)活動(dòng)，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)不經(jīng)法院審判，以危及國(guó)家安全名義暫?；蚪?。2008年4月，美國(guó)財(cái)政部又公布了《關(guān)于外國(guó)法人兼并、收購(gòu)和接管條例》（Regulations Pertaining to Mergers， Acquisitions， and Takeovers by Foreign Persons），作為對(duì)《2007年外國(guó)投資和國(guó)家安全法》的實(shí)施細(xì)則。從新公布的監(jiān)管條例來(lái)看，美國(guó)政府對(duì)于外國(guó)公司并購(gòu)美國(guó)公司從審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍和審查程序等方面制定了非常嚴(yán)格而細(xì)致的規(guī)定。例如，該條例條款§800.203 規(guī)定在外國(guó)法人為單純投資目的獲得美國(guó)企業(yè)10%或以下投票權(quán)，才可以按照條款§800.302 不受管轄的交易類(lèi)型的規(guī)定獲得豁免。這在相當(dāng)程度上也就規(guī)定了外資在美國(guó)的收購(gòu)行為都需要經(jīng)過(guò)美國(guó)政府以國(guó)家安全為理由的審查，因?yàn)榧词故?0%或以下的投票權(quán)，美國(guó)政府也可以審查其是否是以單純的投資為目的。也的確，由于現(xiàn)實(shí)中公司與公司之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的復(fù)雜性，更加上美國(guó)很多公司的股權(quán)非常分散，如何判定投資行為是否可能控制某家公司，或者控制美國(guó)公司確實(shí)是需要認(rèn)真分析的。顯然，美國(guó)出臺(tái)這樣的外資并購(gòu)條例不僅會(huì)深入影響外資在美國(guó)的并購(gòu)活動(dòng)，無(wú)疑地也值得我們國(guó)家在制訂外資并購(gòu)監(jiān)管法規(guī)方面進(jìn)行借鑒。

在審查外資并購(gòu)美國(guó)公司的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國(guó)依法設(shè)立了直接向美國(guó)總統(tǒng)報(bào)告的高級(jí)別聯(lián)席審查機(jī)構(gòu)——美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)，顯示了美國(guó)人對(duì)于國(guó)家安全和國(guó)家利益的高度重視。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查外資在美國(guó)的收購(gòu)是否符合美國(guó)國(guó)家安全利益。外國(guó)投資委員會(huì)主席是美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)，還包括了國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部、商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表和經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，后續(xù)又加入了美國(guó)國(guó)土安全部、能源部、勞工部和國(guó)家情報(bào)局等，進(jìn)一步將涉及美國(guó)能源安全、影響美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)等方面的外資并購(gòu)都列入委員會(huì)審查范圍。

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的主要任務(wù)就是監(jiān)控和評(píng)估外國(guó)投資對(duì)美國(guó)的影響，決定一項(xiàng)外資并購(gòu)是否有必要依法實(shí)施調(diào)查，并向總統(tǒng)提交調(diào)查報(bào)告，提出處理建議。在評(píng)估外國(guó)公司在美國(guó)的收購(gòu)行為是否影響到美國(guó)國(guó)家安全時(shí)，特別著重外國(guó)政府是否再背后控制收購(gòu)行為，如果是如此則必須啟動(dòng)調(diào)查程序。同時(shí)，外國(guó)投資委員會(huì)還有權(quán)將其認(rèn)為需要予以考慮的其他任何因素納入審查范圍。根據(jù)法律規(guī)定，在審查程序上，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)首先進(jìn)行30天的審查，確定交易是否危害國(guó)家安全。如不能確定，則可以進(jìn)行45天的深入調(diào)查。美國(guó)總統(tǒng)需要收到這份調(diào)查報(bào)告，總統(tǒng)決定在15天里給出；同時(shí)，總統(tǒng)有義務(wù)將其調(diào)查或不調(diào)查的決定通知國(guó)會(huì)，而且外國(guó)投資委員會(huì)也必須向國(guó)會(huì)報(bào)告每起并購(gòu)案的審查結(jié)果及每年度的審查情況。

二、美國(guó)金融業(yè)并購(gòu)監(jiān)管以反壟斷為第一原則，需同時(shí)接受聯(lián)邦層面和金融行業(yè)層面以及各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查

本部分主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）無(wú)論內(nèi)資與外資，金融業(yè)并購(gòu)重組需要接受美國(guó)聯(lián)邦層面的反壟斷法體系審查

美國(guó)是世界上最早對(duì)兼并收購(gòu)進(jìn)行法律規(guī)范的國(guó)家，也是最早以反壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)作為并購(gòu)監(jiān)管最高目的的國(guó)家。為了維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷，保護(hù)消費(fèi)者的利益，美國(guó)建立了由一系列法律構(gòu)成的聯(lián)邦反壟斷法律體系，其中最核心的包括《謝爾曼法》和《克萊頓法》，前者頒布于1890年，后者頒布于1914年并構(gòu)成對(duì)于前者的進(jìn)一步補(bǔ)充。前者制定了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)壟斷的理念和原則，后者確立了諸如重組并購(gòu)活動(dòng)觸及壟斷和競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題時(shí)的規(guī)則。同時(shí)，該法律體系并不特別區(qū)分內(nèi)資和外資，在聯(lián)邦層面運(yùn)用反壟斷法律體系對(duì)于并購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行審查。除上述聯(lián)邦法律體系外，針對(duì)上市公司的并購(gòu)行為，美國(guó)《證券法》也制定了有關(guān)信息披露、反欺詐及內(nèi)幕交易、保護(hù)小股東權(quán)益等方面進(jìn)行了法律規(guī)定。該法律同樣并不區(qū)分內(nèi)資與外資而共同適用。

一系列的聯(lián)邦反托拉斯法律體系，執(zhí)法機(jī)構(gòu)為美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)；而《證券法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)則是美國(guó)SEC。進(jìn)一步，除上述一系列聯(lián)邦法律監(jiān)管并購(gòu)活動(dòng)外，反壟斷執(zhí)法部門(mén)美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)還頒布并購(gòu)監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則。1968年，美國(guó)司法部就首次頒布了《企業(yè)并購(gòu)準(zhǔn)則》并不斷修訂，還頒布了《橫向并購(gòu)準(zhǔn)則》并不斷修訂。在具體實(shí)施中，并購(gòu)事件是否會(huì)提高壟斷程度，影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，都需要選擇適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)進(jìn)行判別，例如，采用國(guó)際通行的赫芬達(dá)爾指數(shù)。在這個(gè)方面，即使是銀行業(yè)這些金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)也不例外，只要該指數(shù)達(dá)到一定數(shù)量，則并購(gòu)行為將受到重點(diǎn)審查。

（二）金融業(yè)并購(gòu)需要進(jìn)一步接受金融相關(guān)法律和監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄，同樣以反壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)為第一要?jiǎng)?wù)

美國(guó)金融業(yè)并購(gòu)活動(dòng)還需要特別受到專(zhuān)門(mén)的金融業(yè)并購(gòu)法規(guī)監(jiān)管，這些監(jiān)管仍然以反對(duì)壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)為第一目的。例如，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)并購(gòu)適用法律是各州的《保險(xiǎn)法》，與之相關(guān)的還有由全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC）制定的《保險(xiǎn)重整和清算法案》等法律。再以銀行并購(gòu)法規(guī)體系為例，美國(guó)涉及銀行業(yè)并購(gòu)法律包括了《銀行合并法》、《公平貸款法》、《洲際銀行法》和《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》等一系列法律。舉例來(lái)看，《銀行合并法》，對(duì)于沒(méi)有影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的銀行兼并收購(gòu)，由美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)實(shí)施，但是，美國(guó)司法部如果有異議可以進(jìn)行反壟斷訴訟，時(shí)間是30天內(nèi)提出。再例如，美國(guó)《洲際銀行法》允許銀行跨地域經(jīng)營(yíng)，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》允許金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，由此金融機(jī)構(gòu)跨地域并購(gòu)和跨金融行業(yè)混業(yè)收購(gòu)成為一道亮麗的分界線。

由于美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)體，法律體系也包括了聯(lián)邦和州法律以及聯(lián)邦和州執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這樣，除了紛繁復(fù)雜的法律之外，金融業(yè)并購(gòu)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)也同樣繁多。例如，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)主要受各州的保險(xiǎn)監(jiān)督官監(jiān)管，涉及保險(xiǎn)并購(gòu)則必須同時(shí)經(jīng)所在州的州保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)審查批準(zhǔn)。再如，銀行業(yè)并購(gòu)的執(zhí)法更是涉及不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中美聯(lián)儲(chǔ)主管聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司投保銀行之間的收購(gòu)活動(dòng)，美國(guó)貨幣監(jiān)理署主管注冊(cè)為國(guó)民銀行的銀行并購(gòu)，各州州立銀行并購(gòu)也由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管，而聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主管各州非會(huì)員銀行并購(gòu)。進(jìn)一步，外資并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)，不僅首先要依據(jù)《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》，受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查；還需要進(jìn)一步受到外資并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的系列法規(guī)審查。以外資并購(gòu)美國(guó)銀行為例，就需要受到諸如《聯(lián)邦國(guó)際銀行法》和《加強(qiáng)對(duì)外國(guó)銀行監(jiān)管法》等法律的審查。這還沒(méi)有談及各州相關(guān)法規(guī)的審查。在這些嚴(yán)密而復(fù)雜的法規(guī)限制下，美國(guó)的銀行業(yè)實(shí)際上對(duì)外資的開(kāi)放程度是非常低，管制也是極其嚴(yán)格的。

總結(jié)來(lái)看，美國(guó)金融業(yè)兼并收購(gòu)活動(dòng)涉及的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅包括聯(lián)邦層面的反壟斷機(jī)構(gòu)，還涉及聯(lián)邦層面和州層面的金融監(jiān)管當(dāng)局；對(duì)于已經(jīng)上市的金融機(jī)構(gòu)，并購(gòu)活動(dòng)還收到美國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，由多個(gè)部門(mén)對(duì)金融并購(gòu)交易進(jìn)行審查批準(zhǔn)。進(jìn)一步，1999年美國(guó)結(jié)束放松金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)后，允許以“金融控股公司”形式混業(yè)經(jīng)營(yíng)。依據(jù)《金融現(xiàn)代化法案》，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予傘型監(jiān)管者（Umbrella Supervisor）的職能，成為金融控股公司及其子公司的最高監(jiān)管部門(mén)，同時(shí)又規(guī)定各類(lèi)金融子公司在實(shí)質(zhì)上仍受原來(lái)的監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管，如保險(xiǎn)子公司仍由各州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。

（三）金融業(yè)并購(gòu)存在監(jiān)管沖突時(shí)采取金融監(jiān)管審查在先，但聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有最終裁決權(quán)的方法

上述紛繁復(fù)雜的金融業(yè)并購(gòu)監(jiān)管中，由于存在共同擁有管轄權(quán)有可能造成監(jiān)管沖突，美國(guó)采取了先由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，而最終裁決權(quán)則交給反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方法。這一方面維護(hù)就金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)從金融專(zhuān)業(yè)的角度進(jìn)行判別的權(quán)威，同時(shí)，也保證了反壟斷機(jī)構(gòu)從中立的角度最終保證金融業(yè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)。以銀行業(yè)并購(gòu)為例，依據(jù)1966年《銀行合并法》，反壟斷機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系首先是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查并購(gòu)時(shí)必須適用《謝爾曼法》和《克萊頓法》，即明確禁止任何導(dǎo)致壟斷或者推動(dòng)共謀并購(gòu)，而且即使金融監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)的銀行業(yè)并購(gòu)重組，美國(guó)司法部仍然有權(quán)提起反壟斷訴訟，因此，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有銀行業(yè)并購(gòu)的最終裁決權(quán)。

（四）對(duì)于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與處置，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有“獨(dú)立的超級(jí)權(quán)利”

金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的中樞神經(jīng)，是典型具有公共性、外部性和風(fēng)險(xiǎn)性的特殊行業(yè)，需要建立安全有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，而且相應(yīng)的破產(chǎn)倒閉的市場(chǎng)退出法律制度需要根據(jù)金融業(yè)的特點(diǎn)而有別于普通的企業(yè)破產(chǎn)制度。美國(guó)就針對(duì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)或潛在風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題金融結(jié)構(gòu)建立了專(zhuān)門(mén)的金融業(yè)破產(chǎn)制度，并在法規(guī)指引下由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使“獨(dú)立的超級(jí)權(quán)利”。

首先，美國(guó)通過(guò)一系列的金融法規(guī)逐步完善了問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置和破產(chǎn)。保險(xiǎn)業(yè)依據(jù)各州的《保險(xiǎn)法》，特別是依據(jù)全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)制定的《保險(xiǎn)重整和清算法案》等法律；而銀行業(yè)則依據(jù)包括1933年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》、1987年的《銀行公平競(jìng)爭(zhēng)法》和1991年美國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》等法律。根據(jù)這些法律，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)業(yè)是各州的保險(xiǎn)監(jiān)督官，銀行業(yè)則是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司擁有啟動(dòng)和處置保險(xiǎn)或銀行破產(chǎn)的“獨(dú)立的超級(jí)權(quán)利”，它們將作為法定接管人獨(dú)立依照法律規(guī)則指引下行使接管人權(quán)利，法院及其他任何聯(lián)邦或州監(jiān)管機(jī)構(gòu)都無(wú)權(quán)監(jiān)督或進(jìn)行干預(yù)，相關(guān)的投保人、銀行存款人、債權(quán)人和股東有提出權(quán)利主張并配合提供相應(yīng)的證據(jù)的權(quán)利，并沒(méi)有參與決策的權(quán)利，甚至沒(méi)有起訴的權(quán)利。當(dāng)然，這些利益相關(guān)人，特別是投保人和銀行存款人利益將會(huì)按照法定程序獲得保護(hù)；具體的由于建立了保險(xiǎn)保障基金和存款保險(xiǎn)制度，投保人和銀行存款人在一定額度內(nèi)將會(huì)得到賠償，未獲補(bǔ)償部分也會(huì)獲得與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)平等的破產(chǎn)債權(quán)受償?shù)匚弧＿M(jìn)一步，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于破產(chǎn)退出的金融機(jī)構(gòu)處置的過(guò)程和方法需要接受事后的司法審查，相關(guān)當(dāng)事人可以通過(guò)事后的司法救濟(jì)獲得損害賠償。

另一方面，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不適用于普通企業(yè)破產(chǎn)適用的“資不抵債”標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)破產(chǎn)程序是監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)利也是其義務(wù)，只要監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為有必要保護(hù)投保人和存款人等債權(quán)人的利益，就有義務(wù)啟動(dòng)破產(chǎn)程序，特別是在金融機(jī)構(gòu)資本金嚴(yán)重不足的時(shí)候。因此，這時(shí)的啟動(dòng)破產(chǎn)程序通常是金融機(jī)構(gòu)尚未出現(xiàn)重大問(wèn)題之前，是最大限度保護(hù)投保人與存款人利益的方法，也是最大限度地維護(hù)整個(gè)金融體系安全的預(yù)警措施。而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)接管問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)后，一般會(huì)根據(jù)情況維持破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的全部或部分運(yùn)作，處置或重組資產(chǎn)與債務(wù)，并提供必要的財(cái)務(wù)支持，也通常會(huì)撤換原來(lái)的管理層。

從上述討論中可以看出，美國(guó)維護(hù)金融業(yè)安全和穩(wěn)定采取了在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，給與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在危機(jī)時(shí)刻的超級(jí)處置權(quán)利，而事后再行評(píng)判處置是否妥當(dāng)?shù)姆椒?。這樣的方法一方面避免了金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)由于沒(méi)有及時(shí)處理而波及整個(gè)金融體系，另一方面也保證了相關(guān)利益人能夠在事前，同時(shí)事后獲得司法的公平救濟(jì)與補(bǔ)償。2008年金融危機(jī)，美國(guó)拯救金融有業(yè)就采取了政府大舉收購(gòu)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)，控股金融機(jī)構(gòu)，政府與私人共同成立基金和信托公司，直接要求金融機(jī)構(gòu)高官限薪，不得發(fā)放紅利等等特殊時(shí)期的特殊政策，更是充分表現(xiàn)了政府監(jiān)管金融業(yè)在金融危機(jī)時(shí)期特殊政策無(wú)邊界的現(xiàn)實(shí)態(tài)度，也只有這樣，才能夠有效地從源頭斬?cái)辔C(jī)鏈條，以國(guó)家信用挽救金融業(yè)信心。

三、歐盟并購(gòu)監(jiān)管以反壟斷為第一原則，以全歐盟層面的單一法規(guī)和單一執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行并購(gòu)監(jiān)管，不將金融業(yè)視為特殊行業(yè)

本部分主要從以下六個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）并購(gòu)監(jiān)管理念以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷為第一優(yōu)先原則，產(chǎn)業(yè)政策不作為第一優(yōu)先原則

發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理經(jīng)濟(jì)的理念認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的核心是市場(chǎng)存在有效的公平競(jìng)爭(zhēng)，只有通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資源的有效利用，最大限度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，政府制定法規(guī)和政策管理經(jīng)濟(jì)的首要出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。將維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策因素相比較，政府維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)要優(yōu)于產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為只有市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的存在才可能最為有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。并購(gòu)領(lǐng)域制定法規(guī)政策的目的也不例外，最高目標(biāo)同樣是維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，而不是首先要實(shí)現(xiàn)某些產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

在這樣的政策理念下，歐盟對(duì)于企業(yè)并購(gòu)立法的目的是保持歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在并購(gòu)法規(guī)政策制定上，采取根據(jù)并購(gòu)行為對(duì)共同體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的影響程度確定是否批準(zhǔn)并購(gòu)；同時(shí)，對(duì)那些嚴(yán)重?fù)p害共同體市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的并購(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。具體來(lái)看，在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)方面，歐盟2004年并購(gòu)條例第3款就規(guī)定：“一項(xiàng)并購(gòu)，尤其是由于其產(chǎn)生或增強(qiáng)企業(yè)的支配性地位而嚴(yán)重妨礙共同體市場(chǎng)或其相當(dāng)部分地域的有效競(jìng)爭(zhēng)的，應(yīng)當(dāng)宣布為與共同體市場(chǎng)不相容?！?其中的核心標(biāo)準(zhǔn)就是所謂的“嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)”（Significantly Impedes Effective Competition， SIEC）標(biāo)準(zhǔn)，即并購(gòu)如果造成或增強(qiáng)企業(yè)的支配性地位而嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)，則將不會(huì)得到歐盟的批準(zhǔn)。在這樣的立法規(guī)則下，歐盟建立了針對(duì)企業(yè)的可以預(yù)期而透明的法規(guī)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置并與產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。

（二）并購(gòu)法規(guī)在全歐盟層面以單一法規(guī)為總則，由單一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)行，適用于所有行業(yè)，包括金融行業(yè)；也適用于所有企業(yè)，無(wú)論是歐盟內(nèi)部或者外部

歐盟建立的重要目標(biāo)之一就是建設(shè)歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)歐盟經(jīng)濟(jì)一體化。在并購(gòu)領(lǐng)域，凡是影響歐盟建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的并購(gòu)活動(dòng)原則上統(tǒng)一由歐盟委員會(huì)下設(shè)的所謂“競(jìng)爭(zhēng)總局”（Directorate General for Competition）負(fù)責(zé)并購(gòu)的審查和監(jiān)管，成員國(guó)相應(yīng)并購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄權(quán)限制在不對(duì)歐盟市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)?，F(xiàn)在實(shí)行的歐盟競(jìng)爭(zhēng)總局在審查和監(jiān)管并購(gòu)活動(dòng)時(shí)的法律依據(jù)是2004年生效的《歐盟并購(gòu)條例》 ①及其相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則。歐盟在并購(gòu)法規(guī)執(zhí)行上，不僅由競(jìng)爭(zhēng)總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)并購(gòu)審查和監(jiān)管，而且所實(shí)行的并購(gòu)監(jiān)管法規(guī)條例適用于所有行業(yè)，包括金融行業(yè)，也適用于所有企業(yè)，無(wú)論是歐盟內(nèi)部企業(yè)還是歐盟外部企業(yè)。

歐盟在并購(gòu)審查和監(jiān)管方面沒(méi)有由成員國(guó)各自為政；也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)以行業(yè)劃分制定不同的并購(gòu)監(jiān)管規(guī)則，沒(méi)有以不同行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管權(quán)利的行使機(jī)構(gòu)；同時(shí)，并購(gòu)監(jiān)管也沒(méi)有以資金或企業(yè)背景制定不同的規(guī)則或設(shè)立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這一方面代表了歐盟堅(jiān)定推行統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的信念和決心；同時(shí)，這樣的對(duì)于影響歐盟層面的并購(gòu)活動(dòng)在歐盟層面統(tǒng)一裁決的并購(gòu)監(jiān)管制度也無(wú)疑地給無(wú)論是成員國(guó)、企業(yè)界還是金融界都發(fā)出了清晰的政策指向，有利于引導(dǎo)相關(guān)各方在進(jìn)行并購(gòu)決策時(shí)從統(tǒng)一的歐洲大市場(chǎng)角度思考行業(yè)資源整合的效果，從而也有力地促進(jìn)了歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和發(fā)展。

（三）不僅以清晰的銷(xiāo)售額指標(biāo)作為一項(xiàng)并購(gòu)是否需要申請(qǐng)歐盟批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，而且在審查并購(gòu)交易執(zhí)行上也給出實(shí)體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，從而給企業(yè)并購(gòu)以確定的引導(dǎo)

歐盟在并購(gòu)實(shí)體法規(guī)內(nèi)容方面經(jīng)過(guò)多年不斷的積累和改進(jìn)，在2004年的《歐盟并購(gòu)條例》及其相關(guān)并購(gòu)法規(guī)給出了更為清晰的判定標(biāo)準(zhǔn)。例如，在并購(gòu)交易是否由歐盟進(jìn)行裁定方面明確以企業(yè)營(yíng)業(yè)額高低作為判別標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)明確的銷(xiāo)售額數(shù)量確定，一項(xiàng)并購(gòu)是否需要經(jīng)過(guò)歐盟競(jìng)爭(zhēng)總局的批準(zhǔn)就比較清晰了，如果相應(yīng)的并購(gòu)交易沒(méi)有達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，則不需要申請(qǐng)歐盟批準(zhǔn)，只需要相關(guān)成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)即可。進(jìn)一步，在并購(gòu)的實(shí)體審查方面，一項(xiàng)并購(gòu)是否能夠獲得批準(zhǔn)，《歐共體并購(gòu)條約》主要審查該并購(gòu)是否會(huì)通過(guò)產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位而嚴(yán)重妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如果是肯定方案則該并購(gòu)將不會(huì)獲得批準(zhǔn)。在實(shí)際的判別方法上，歐盟對(duì)于并購(gòu)是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成實(shí)質(zhì)性阻礙，衡量方法包括并購(gòu)后企業(yè)的市場(chǎng)集中度、HHI級(jí)別、排擠多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)者的能力、單邊效果與協(xié)同效果、市場(chǎng)進(jìn)入的可能性、及時(shí)性和充分性等等方面。對(duì)于市場(chǎng)支配地位判定，歐盟《橫向并購(gòu)指南》以并購(gòu)后企業(yè)在歐盟市場(chǎng)所占市場(chǎng)份額作為標(biāo)準(zhǔn)提出了四種情況進(jìn)行分別判定，即市場(chǎng)份額低于25%，介于25%至40%之間，介于40%至75%之間和75%以上，其中第三種情況會(huì)受到嚴(yán)格審查，而第四種情況通常會(huì)受到禁止。

（四）并購(gòu)審查程序簡(jiǎn)潔而且清晰透明， 并以司法作為最后救濟(jì)方式

依據(jù)《歐盟并購(gòu)條例》，歐盟競(jìng)爭(zhēng)總局在并購(gòu)審查程序方面遵循程序三階段原則，需要經(jīng)過(guò)申報(bào)、第一階段審查和第二階段審查三階段。 對(duì)于具有共同體影響的收購(gòu)事件需要向競(jìng)爭(zhēng)總局申報(bào)，并且在簽訂協(xié)議或者獲得控制利益的1周之內(nèi)。申報(bào)后直至沒(méi)有得到批準(zhǔn)之前不得實(shí)施并購(gòu)活動(dòng)。而競(jìng)爭(zhēng)總局應(yīng)該在收到信息完整申報(bào)材料之后第二天起的25個(gè)工作日內(nèi)，進(jìn)行第一階段的審查。在競(jìng)爭(zhēng)總局收到相關(guān)成員國(guó)的有關(guān)管轄權(quán)異議的通知或當(dāng)事方作出修改承諾的情況下，可以延長(zhǎng)到35個(gè)工作日。如果在第一階段批準(zhǔn)并購(gòu)申請(qǐng)，則審查結(jié)束；如果認(rèn)為并購(gòu)可能會(huì)阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)，則進(jìn)入審查的第二階段，即并購(gòu)深入審查階段，以便有更加充分的時(shí)間來(lái)分析并購(gòu)對(duì)于有效競(jìng)爭(zhēng)的影響。第二階段審查從競(jìng)爭(zhēng)總局做出進(jìn)一步審查的決定之日開(kāi)始，審查期限為90個(gè)工作日；在當(dāng)事方請(qǐng)求或競(jìng)爭(zhēng)總局要求并經(jīng)當(dāng)事方同意的情況下，可延長(zhǎng)20個(gè)工作日。 第二階段審查結(jié)束，競(jìng)爭(zhēng)總局根據(jù)該并購(gòu)是否與歐共體市場(chǎng)相容，做出無(wú)條件批準(zhǔn)并購(gòu)、有條件批準(zhǔn)并購(gòu)和禁止并購(gòu)的決定。其中的有條件批準(zhǔn)并購(gòu)?fù)ǔ槠髽I(yè)提供了按照競(jìng)爭(zhēng)總局的要求對(duì)并購(gòu)條件進(jìn)行修改或變更后仍然可以實(shí)施并購(gòu)的可能性，為并購(gòu)活動(dòng)實(shí)施增加了一定的靈活性。歐盟并購(gòu)監(jiān)管的第二階段結(jié)束后，則歐盟從行政監(jiān)管的角度實(shí)施的并購(gòu)監(jiān)管也同樣結(jié)束。進(jìn)一步，如果相關(guān)各方對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)總局的并購(gòu)行政裁決有異議，則可以采取司法救濟(jì)方式。司法救濟(jì)方式也分為初審和終審兩個(gè)環(huán)節(jié)。初審是上訴歐洲初審法院；如果對(duì)于初審法院裁決仍然有異議，則可以進(jìn)一步上訴至歐洲司法法院。

在并購(gòu)審查程序方面另一個(gè)特別值得提出的思考是歐盟設(shè)置了并購(gòu)審查的簡(jiǎn)易程序，在適用的情況下則實(shí)施簡(jiǎn)易審查程序，防止出現(xiàn)并購(gòu)審查時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而貽誤商業(yè)機(jī)會(huì)的現(xiàn)象。的確，并購(gòu)交易成功與否與選擇的市場(chǎng)時(shí)機(jī)是非常相關(guān)的，而并購(gòu)審查時(shí)間如果太長(zhǎng)，往往會(huì)使并購(gòu)活動(dòng)喪失了實(shí)施的價(jià)值。這一做法在我國(guó)無(wú)論是行政監(jiān)管還是司法救濟(jì)方面進(jìn)行改革的價(jià)值非常突出。

（五）針對(duì)不同的并購(gòu)類(lèi)型制定不同的并購(gòu)法規(guī)內(nèi)容，并將并購(gòu)法規(guī)和法規(guī)實(shí)施細(xì)則整體建設(shè)，共同構(gòu)成并購(gòu)監(jiān)管完整法規(guī)體系，保證并購(gòu)法規(guī)實(shí)施的可操作性

歐盟在建設(shè)并購(gòu)監(jiān)管體系時(shí)，采取了將并購(gòu)相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則進(jìn)行整體建設(shè)的原則，盡可能消除只有一般性法規(guī)條例，在面對(duì)紛繁復(fù)雜，無(wú)法完全套用一般性法規(guī)條款的現(xiàn)實(shí)面前法規(guī)沒(méi)有實(shí)際的可操作性而只得束之高閣的情況；同時(shí)，這些并購(gòu)法規(guī)不僅在并購(gòu)監(jiān)管的程序方面有清晰的規(guī)定，而且在并購(gòu)審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)方面，也已經(jīng)深入針對(duì)不同類(lèi)型的并購(gòu)活動(dòng)，包括橫向并購(gòu)、縱向并購(gòu)和混合并購(gòu)等都制定了不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)看，歐盟現(xiàn)在實(shí)行的有關(guān)并購(gòu)方面的最基礎(chǔ)性法規(guī)2004年生效的《歐盟并購(gòu)條例》。與該并購(gòu)條例同時(shí)生效的還包括《歐共體并購(gòu)控制程序最佳行動(dòng)指南》（簡(jiǎn)稱“《并購(gòu)調(diào)查實(shí)踐指南》”）和《橫向并購(gòu)評(píng)估指南》，其中《歐共體并購(gòu)控制程序最佳行動(dòng)指南》在對(duì)并購(gòu)的審查程序方面進(jìn)行了具體的規(guī)定，而《橫向并購(gòu)評(píng)估指南》則明確了橫向并購(gòu)監(jiān)管的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，在有關(guān)橫向并購(gòu)方面給出了法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。

歐盟并購(gòu)法規(guī)的完整體系不僅包括基礎(chǔ)性的法規(guī)條文，而且包括實(shí)施法規(guī)條文的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，不僅有針對(duì)不同并購(gòu)類(lèi)型的實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)，而且也包括清晰的審查程序和步驟，顯然，這樣的并購(gòu)法規(guī)體系才能夠有效的確保基礎(chǔ)性的并購(gòu)法規(guī)的真正實(shí)施，也才能夠保證并購(gòu)監(jiān)管目標(biāo)，即維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)，也為歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展提供了非常重要的條件。

（六）建立相關(guān)企業(yè)參與機(jī)制，使企業(yè)在并購(gòu)審查前、審查中和審查后能夠發(fā)表意見(jiàn)，節(jié)省監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管透明度

依據(jù)歐盟《并購(gòu)監(jiān)管條例》，特別是依據(jù)《并購(gòu)審查程序最佳行動(dòng)指南》，歐盟并購(gòu)監(jiān)管審查過(guò)程建立了有效的相關(guān)各方參與機(jī)制，保證相關(guān)各方能夠有機(jī)會(huì)在并購(gòu)審查的各個(gè)環(huán)節(jié)清楚了解監(jiān)管當(dāng)局意圖，同時(shí)表達(dá)觀點(diǎn)，闡述意見(jiàn)。首先，在并購(gòu)申報(bào)前基于自愿的原則鼓勵(lì)相關(guān)方與監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行非正式溝通，了解可能的申報(bào)內(nèi)容和資料準(zhǔn)備范圍及其監(jiān)管當(dāng)局的主要關(guān)注問(wèn)題。再者，在進(jìn)入申報(bào)以及審查的各個(gè)階段，都要依法召開(kāi)當(dāng)事人參加的專(zhuān)門(mén)會(huì)議，保證當(dāng)事人獲得充分知情權(quán)和抗辯權(quán)；進(jìn)一步，相關(guān)方還有權(quán)查閱相關(guān)資料和文件。在競(jìng)爭(zhēng)總局立案調(diào)查之后做出不予批準(zhǔn)裁決之前，都允許當(dāng)事人及時(shí)查閱競(jìng)爭(zhēng)總局收集到的材料，包括第三方提交的不利于申報(bào)當(dāng)事人的投訴材料，并發(fā)表意見(jiàn)，除非第三方要求不披露其提交的文件。

此外，特別值得提出的一個(gè)方面是歐盟對(duì)于第三方意見(jiàn)考慮的規(guī)定。依據(jù)歐盟并購(gòu)監(jiān)管法規(guī)，第三方是指符合并購(gòu)條例第18條第4款能夠證明其與并購(gòu)有充分利益關(guān)系的自然人或法人，包括消費(fèi)者、供應(yīng)商及競(jìng)爭(zhēng)者。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要了解相關(guān)第三方的意見(jiàn)，特別是在第三方對(duì)于并購(gòu)進(jìn)行了投訴的情況下，采取自愿的原則，競(jìng)爭(zhēng)總局會(huì)安排所謂的“第三方會(huì)議”，與并購(gòu)當(dāng)事方和第三方共同討論并購(gòu)可能引致的反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。通過(guò)這樣的方法，不僅為普通消費(fèi)者和企業(yè)供應(yīng)商以及其它競(jìng)爭(zhēng)方提供了發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，也更好地確保了競(jìng)爭(zhēng)總局的并購(gòu)裁決能夠建立在有著充分的事實(shí)依據(jù)和高度透明的基礎(chǔ)之上。

四、結(jié)論

在并購(gòu)重組越來(lái)越成為企業(yè)發(fā)展重要方式的今天，并購(gòu)重組所涉及的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和利益再分配關(guān)系越發(fā)復(fù)雜，并購(gòu)監(jiān)管政策和制度建設(shè)不僅影響著各個(gè)并購(gòu)當(dāng)事方的價(jià)值創(chuàng)造和利益再分配，也影響著全社會(huì)資源的再配置與利用效率，影響著全社會(huì)未來(lái)的價(jià)值創(chuàng)造和社會(huì)福利的重新分配。目前，我國(guó)企業(yè)并購(gòu)重組的監(jiān)管制度建設(shè)以上市公司并購(gòu)重組監(jiān)管政策和制度建設(shè)為引領(lǐng)，正在逐步形成系統(tǒng)的企業(yè)并購(gòu)重組法律和制度體系。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于并購(gòu)重組監(jiān)管制度的做法，特別是借鑒反壟斷下建設(shè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度作為第一要?jiǎng)?wù)，制定企業(yè)并購(gòu)重組監(jiān)管制度和政策的思想是有積極意義的。在這個(gè)方面，金融業(yè)并購(gòu)重組也不應(yīng)該例外。

注釋?zhuān)?/p>

①該條例的全稱為“Council Regulation （EC）No.139/2004 on the control of concentration between undertakings”。

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（編輯：韋京）