逯長翔

[摘要]政府采購預算是采購單位根據行政任務和事業(yè)發(fā)展計劃編制的，并經過規(guī)定程序批準的年度政府采購計劃。目前，我國政府預算體系涉及財政資金近20萬億元，政府采購預算管理成為了一個關乎國計民生的重大課題。本文首先闡述了政府采購預算管理的必要性及其意義，并針對新預算法中政府采購預算管理的內容，提出了加強政府采購預算管理的措施。

[關鍵詞]新預算法；政府采購；預算管理；措施

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）49-0140-02

1政府采購預算管理的必要性及其意義

政府采購預算是制定采購計劃的前提和基礎，是提高政府采購效率和質量的重要手段。

《政府采購法》第六條規(guī)定：“政府采購應當按批準的預算執(zhí)行”，《預算法》規(guī)定，預算資金的支出先要編制預算，然后報財政部門審核，之后按批準的預算執(zhí)行。因此，政府采購實行預算管理是保證政府采購活動合法合規(guī)的前提條件與基本要求。

第一，政府采購預算有利于從源頭上預防腐敗。在中國地方政府中，部分采購是盲目的，根本沒有進行規(guī)劃，也沒有進行調研。在這種情況下，對供應商缺乏足夠的了解，對市場不夠熟悉，導致在談判中難以實現規(guī)模效益，甚至是超出預算進行采購。而預算為我們提供了一套程序，使得采購變得有法可依，有章可循，采購人員必須按照規(guī)定進行采購，從采購的源頭進行了預防。

第二，通過政府采購預算，可以保障政府資金的高效使用。通過政府采購預算，可以對各部門，各地區(qū)進行有效的規(guī)劃，防止了盲目采購、重復采購、超標采購，無預算采購等現象的發(fā)生。同時，通過規(guī)劃，可以清楚地知道下年的稅收安排，有利于稅收工作的合理開展。

第三，有利于政府的相關活動健康有序地進行。由于政府采購活動是一系列工程項目的開始，如果這一步沒有做好，那么接下來的談判、運送、驗收、組織生產等環(huán)節(jié)也都無法開展。只有做好了采購，才能保障政府工程項目的順利開展。

2新預算法的特點及其對政府采購的約束

2.1全口徑預算管理

在之前，賣地收入，行政事業(yè)收費，使用國有資產的有償收入等作為預算外收入是不列入預算的。在某些地方政府中，這種預算外收入占到了一半以上。中國人民大學的一項調研發(fā)現，在部分政府采購預算中，“其他支出”項數額巨大，在一些基層政府中尤為明顯，最高的甚至占到本級支出的40%左右。比如，某市2011年一般預算支出中，“其他支出”項的金額達到了146億元，占總支出的11.6%，僅次于教育支出。“其他支出”項由于看不到具體的支出用途，各種超標消費、吃喝玩樂等超標費用都可羅列其中，成了糊涂賬的隱身衣。而這一切將得到徹底改變。

新預算法第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，第5條明確規(guī)定預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。全口徑預算管理，是現代預算制度的基本特征，指的是政府的全部收入和支出都應當納入預算，所有的采購必須有預算，沒有預算就不能采購，也不能進行事后編寫預算申報。如果一項預算沒有進行采購，那就取消這項采購，也不能挪用這個預算的款項。即，要做到?？顚Ｓ?，嚴禁截留、挪用等現象的發(fā)生，以確保采購資金的有效使用，實現政府采購的既定目標。而且，所有的預算由本部門進行編寫，再由財政部門審核，最后由同級人大進行審批。通過審批的才準許撥款。

2.2預算公開透明

中國的預算在過去屬于國家機密，1997年國家財政局和財政部聯合制定了《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》，這個規(guī)定指出，財政年度預算、決算、草案及其收支款項的年度執(zhí)行情況，歷年財政明細統(tǒng)計資料等屬于“國家秘密”，不得向社會公開。2008年5月，《政府信息公開條例》實施，財政預算公開引發(fā)強烈的反響。2009年10月，有公民向廣州和上海市政府遞交申請，要求公開部門預算。8天后，廣州市財政局稱，會將內容放在網上，可公開下載，這也是中國第一個將財政預算公開出來的地方政府。而上海市卻以“國家秘密”為由拒絕。但是，這種現象將得到徹底改變。新預算法第14條對“預算公開”做出了全面規(guī)定，對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求，并在第92條中規(guī)定了違反預算公開規(guī)范的法律責任。

新預算法規(guī)定，預算通過后，要在20天內向社會公開。公開透明是現代預算制度的基本原則和理念，民眾有了知情權，才能夠對政府收支行為實現有效監(jiān)督。同時，公開透明也是“制度反腐”的有效利器，是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法理財、防范財政風險的需要。

2.3預算管理問責

在以前的地方政府預算管理中，經常是只花錢，不問效，也不問責。全國人大常委會預算工作委員會原主任高強曾撰文稱：近年來，全國人大常委會沒有組織過對預算法的執(zhí)法檢查；實踐中，也沒有遇到過一起因違反預算法而被處理的案件。原預算法僅僅對擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形規(guī)定了法律責任，而且缺乏量化的標準。新預算法完善、新增、細化了具體追責的情形，在第92、93、94、95四條里集中詳細規(guī)定了法律責任。例如，第九十三條對各級政府出現 “違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的”等六項行為之一的相關責任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。這個處罰的力度，是與歐美看齊的最嚴厲的懲罰。在此之后，預算將對政府采購形成強有力的約束作用，拍腦袋采購將會受到嚴厲的懲處。

3加強政府采購預算管理的主要措施

3.1加強政府采購預算的審批管理

《政府采購法》第六條中規(guī)定“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行”。根據規(guī)定，中國預算年度從每年的1月1日開始，但審批程序則需要到3月才完成，這就是說行政部門具有“先斬后奏”的機會。并且，原來的預算法規(guī)定只有總收支差額發(fā)生變動才需要人大審批決定，其他的所有變動都可以由行政部門自行調整。這就給了行政部門過大的預算調整權，從而在一定程度上削弱了人大預算審批的約束力。

我們看一下西方。1921年，美國通過了《預算和會計法案》，正式建立起預算制度。美國聯邦預算法發(fā)展到現在已經非常詳盡，光是目錄就有200多頁，書就有五大本，光是審核就要花一年的時間。德國每年的3月份，不只是編寫下一年的余元，同時還有預先編寫未來3年的預算，再提前編制4年的稅收計劃。有研究稱，西方國家的立法機關將超過60%的時間用在審核政府的各種預算上。而中國的情況是：國務院一般于每年9月份下達編制下年預算的指示，來年3、4月份人大表決，在這之間只有6個月時間，而人大審查預算時間一般只有一個星期。而且人大代表并不是財政預算專家，如此短的時間內表決預算本身就有一定的難度，很難查處其中的問題。以后，我們也應當學習西方的標準，嚴格把控審查關，充分發(fā)揮人大審核的作用，保障國家資金的安全與高效利用。

3.2加強信息公開與社會監(jiān)督

新預算法細化了政府采購預算的分類，收入方面包括6大類、51條款、345項、504目，支出方面包括25大類、203款，以及1313項。從表面上看，已經很多并且很細了，但是，與西方相比這也是遠遠不夠的。目前，新預算法要求政府采購信息最多公開到項即可，但是，項仍然是一個比較模糊的概念。比如，辦公用品花了100萬，人大代表及其民眾需要知道這辦公用品到底是包括什么，具體是辦公桌還是電腦，都花了多少錢。如果不做詳細的公開，民眾很難對政府采購實行有效的監(jiān)督。下一步，希望政府進行更加細化的公開信息，以切實保障民眾的知情權與監(jiān)督權。

另一方面，政府要從小培養(yǎng)人民的公民意識，讓所有的老百姓都能讀懂財政。比如說香港，香港政府從2009年開始，推出財政預算案咨詢漫畫，免費發(fā)放給中學生，就是要讓中學生都能看懂。政府應當在各種媒體上介紹財政預算的情況，徹底打破“外行看不懂，內行看不清”的問題，讓老百姓真正讀懂財政預算。

最后，要邀請專家進行評審。2009-2010年英國政府的財政預算就邀請了阿卡迪亞集團的老板菲利普·格林爵士寫審計報告，他發(fā)表的審計報告揭露了英國政府的浪費。比如，政府采購標價2000英鎊的電腦在網上孩子需要800英鎊等等。我們政府也可以邀請?zhí)K寧董事長張近東等人組成一個政府采購委員會，去給政府提提意見，讓民間真正懂采購的人去監(jiān)督政府。

3.3加強事后監(jiān)督審計

在政府財政的審計中，還存在著片面性。從檢查的范圍來看，財政監(jiān)督偏重與會計信息、是否符合法律法規(guī)，而忽視采購的整個過程；偏重對財政收支的檢查，而忽視供應商、采購代理機構的審查。比如，張曙光動車腐敗案件，審計署檢查了招標、與車輛供應商的合同，有的話基本就不往下審了。以后，財政報告要附上詳細的材料，應當嚴格審查供應商，尤其是指定某家企業(yè)為特定產品的供應商。

另外，新預算法制定了嚴厲的懲罰措施，必須要嚴格執(zhí)行，決不能僅僅采用罰款這樣的措施，縱容采購的違法違規(guī)行為。如果新預算法得到強有力的執(zhí)行，相信能減少很大的腐敗空間。

新預算法雖然沒有盡善盡美，但仍標志著我國在建立全面規(guī)范、公開透明的現代預算制度上邁出了堅實的一步。對這項預算管理制度的改革，李克強總理評價稱，“是一項自我革命的財稅制度改革，首先觸動的是中央國家機關和地方政府部門的利益。全面規(guī)范和公開透明的財政制度，在提升政府公信力、推進制度反腐方面，具有不可替代的作用?！?/p>

參考文獻：

[1].施文正.加快《預算法》修訂，建立現代預算管理制度[J]，北京人大，2013（7）.

[2].高瑩.公開透明應成為政府采購的首要原則[J].中國政府采購，2007（4）.