魯潤芫 孫增芹

摘要：頻發(fā)的食品問題，已將我國的食品安全問題推到了“風(fēng)口浪尖”，通過法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，我國食品安全信息披露制度尚存在著“多部門監(jiān)管”導(dǎo)致的職責(zé)不明、信息披露監(jiān)管形式不適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及對食品安全信息披露不法行為的懲罰力度不夠等問題。

關(guān)鍵詞：法經(jīng)濟(jì)學(xué) 食品安全 信息披露制度

▲▲一、問題的提出

筆者通過對速生雞事、塑料奶茶、毒雞蛋、劣質(zhì)食用油、轉(zhuǎn)基因食物等等食品安全事件的爆發(fā)，總結(jié)一下歷來食品安全問題的特點(diǎn)，即幾乎每一次的食品安全問題幾乎無一例外，只有當(dāng)人們吃出問題的時(shí)候，問題才被發(fā)現(xiàn)。那么，問題到底出在哪里？筆者認(rèn)為，根本點(diǎn)就在于需要矯正食品安全信息的滯后性與不平衡性，而要做到這一點(diǎn)則必須從完善我國現(xiàn)有的食品安全信息披露制度著手。

▲▲二、法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國現(xiàn)有食品安全信息披露制度存在的問題

日本學(xué)者青木昌彥認(rèn)為，所謂的制度就是所有參與人在社會生活中，通過反復(fù)博弈、積累經(jīng)驗(yàn)形成為自己所認(rèn)可的行動準(zhǔn)則，并用于實(shí)踐當(dāng)中成為參與博弈的指南，形成對這種行動準(zhǔn)則普遍的信念。所以，他認(rèn)為：只有參與人相信時(shí)，制度才能稱其為制度。[1]故一項(xiàng)法律制度必須建立在社會公眾的廣泛討論和參與的基礎(chǔ)之上，兼顧了大多數(shù)的利益才會最終成為法律。[2]一如伯爾曼在《法律與宗教》中所說：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)?！崩纾赫?guī)定禁止將用于人的藥物用于動物，但人們相信通過賄賂監(jiān)管人員就可以規(guī)避此規(guī)定，而且這一行為已經(jīng)成為了普遍現(xiàn)象，就如青木昌彥所說的那樣“與其把這項(xiàng)法令視為制度，還不如把這種賄賂現(xiàn)象視為制度更為合適?！盵3]因此制度的再生性要求監(jiān)管者、被監(jiān)管者、第三者之間的信息交流暢通。

就食品行業(yè)而言，食品生產(chǎn)商和服務(wù)商都是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，而食品信息具有公共物品屬性，具有“非排他性”和“非競爭性”。[4]所謂“非排他性”即指一些人享用公共物品帶來利益時(shí)不能排除其他人同時(shí)從中受益，容易形成“搭便車”的現(xiàn)象。“非競爭性”是指消費(fèi)者的增加不會引起產(chǎn)品成本增加，提供公共物品的邊際成本為零，因此，在公共物品的提供中，如其按邊際成本定價(jià)，經(jīng)營者就得不到最大利潤，就不會自愿提供該類公共物品。根據(jù)食品信息具有的上述兩大公共物品屬性，筆者認(rèn)為市場提供的食品安全信息不足的主要原因有以下兩方面：一是食品生產(chǎn)商和服務(wù)商沒有披露產(chǎn)品信息的動機(jī)；二是市場上沒有能夠充分擔(dān)任信息披露者的角色。食品具有經(jīng)驗(yàn)性和信任性：即食品只有通過使用以后才能判斷其品質(zhì)，而且消費(fèi)者會依據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來選擇信賴的產(chǎn)品。食品這種特殊的特點(diǎn)就決定了消費(fèi)者在知情權(quán)和選擇權(quán)等信息占有方面處于弱勢，當(dāng)無法區(qū)分正規(guī)和非正規(guī)的商品時(shí)，就會使市場經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，導(dǎo)致食品市場秩序混亂，甚至出現(xiàn) “檸檬市場效應(yīng)” 。在此，筆者先建立一個(gè)食品安全信息披露制度的數(shù)學(xué)模型：

首先，界定數(shù)學(xué)模型構(gòu)建的基本概念。[5]設(shè)：管理者（政府、中介組織等）在信息披露中有兩個(gè)行為：一是披露行為：a0；二是不良披露行為：a2。被管理者（食品生產(chǎn)商和服務(wù)商）選擇其中任意一行為都會引起三方面的結(jié)果：一是信息披露所支出和消耗的行為成本：C（ai）；二是來自管理者的控制回報(bào)（即信息披露與否的獎勵(lì)或懲罰）：V（ai）；三是自然規(guī)律下的自然回報(bào)（譬如：信息披露后所獲得的社會評價(jià)獲榮譽(yù)）：W（ai）。

當(dāng)ai行為發(fā)生時(shí)C（ai）一定會發(fā)生，因此成本發(fā)生的概率總是1；V（ai）發(fā)生概率為Pb（ai）；W（ai）發(fā)生的概率為Pa（ai）。其中Pb（ai）實(shí)際上是管理者對被管理者的行為ai實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確觀測的程度指標(biāo)，因?yàn)榧僭O(shè)管理者只要觀測到被管理者選擇了ai行為，必定會對管理者施以V（ai），所以也可以稱為對行為ai的觀測力度。對ai實(shí)現(xiàn)較大觀測力度的條件是該行為本身具有良好的可觀測性，同時(shí)管理者對此有較大的成本投入。也就是需要充分的信息公開程度，并且給予成本投入支持信息公開技術(shù)建設(shè)。

其次，分析信息公開制度下的博弈規(guī)則。筆者主要圍繞信息披露制度有效條件的數(shù)學(xué)模型以及諸要素的關(guān)系分析，在該數(shù)學(xué)模型中判斷該制度有效無效的標(biāo)準(zhǔn)是：被管理者按良性的披露方式披露即：a0，則該制度有效；反之，選a1，則該制度無效。

若被管理者選a1的期望總回報(bào)：

（1）U（a1）=P（al）W（al）-C1（al）+Pb（a1）V（a1）+[1-Pb（a1）V（a0）]

選擇a0期望回報(bào)為：

（2）U（a0）=V（a0）+Pa（a。）W（a。）一C（a。）

因此要使被管理者選a0，就必須使U（a0）>U（a1）

由此：將式（1）（2）代入，整理得：

Pb（a1）>[Pa（a1）W（a2）-Pa（a0）w（a0）+C（a0）-C（a1）]/[V（a0）-V（a1）][6]

Pb（a1）：表示對不良信息披露行為a1的觀測力度。V（a0）-V（a1）：信息披露行為與不良信息披露行為的控制回報(bào)的差異；

Pa（a1）W（a2）-Pa（a0）w（a0）：自然回報(bào)期望的差異；C（a0）-C（a1）為行為成本差異。

若要該信息披露制度有效：因?yàn)榭刂苹貓?bào)差異與Pb（a1）成反比，所以控制回報(bào)差異越大，對不良信息披露行為觀測力要求越低；而觀測力與行為成本差異、自然回報(bào)差異成正比，故若C（a0）越大于C（a1）或Pa（a1）W（a2）越大于Pa（a0）w（a0），則對不良行為觀測力就要求越高，Pb（a1）必須越大，才能保證制度有效。

結(jié)合上述數(shù)學(xué)模型，筆者對我國食品安全信息披露存在的問題分析如下：

1、我國食品安全信息披露監(jiān)管體制未理順，不良信息披露行為的成本偏低。

上述數(shù)學(xué)模型中，C（a0）-C（a1）為行為成本差異，因?yàn)闊o論實(shí)施哪種行為，均必然有成本產(chǎn)生，故成本取負(fù)值。成本差異越大所付出的觀測力度就越大，要降低觀測力度使制度有效運(yùn)行，就需要行為成本差異降低。因?yàn)椋舨涣夹畔⑴缎袨榈某杀拘∮谛畔⑴缎袨榈某杀?，那么商品生產(chǎn)商和服務(wù)商以及政府監(jiān)管部門必然選擇不良信息披露行為或不披露行為，而這正是我國食品安全信息披露制度一直得不到有效實(shí)施的根本原因。我國從1995年的《食品安全衛(wèi)生法》出臺到2009年的《食品安全法》以及國家質(zhì)量監(jiān)督總局的“新三定”[7]方案形成了我國現(xiàn)在的食品安全監(jiān)管格局：

農(nóng)業(yè)部門 監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)

質(zhì)檢部門 監(jiān)管食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)

工商行政管理部門 監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)

衛(wèi)生部門 對餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管

食品藥品監(jiān)管部門 對食品安全進(jìn)行綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大食品安全事故

當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管體制采取的是“分段監(jiān)管為主，品種管理為輔”，實(shí)行“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)”的模式。監(jiān)管部門多，職能重復(fù)交叉，易導(dǎo)致監(jiān)管混亂、監(jiān)管空白的出現(xiàn)，也不可避免的造成監(jiān)管資源浪費(fèi)。另外，“與中央政府相比，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)的壓力更大，在‘GDP焦慮癥和稅收、就業(yè)等地方利益的驅(qū)使下，一些地方政府把食品工業(yè)作為支柱加以扶持，對食品鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的安全隱患包括假冒偽劣食品的生產(chǎn)經(jīng)營不夠重視甚至視而不見?！盵8]

2、我國食品安全信息披露監(jiān)管形式已不適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

上述數(shù)學(xué)模型中，選擇不良信息披露行為期望的自然回報(bào)Pa（a1）W（a2）越大于選擇披露信息行為期望的自然回報(bào)Pa（a0）w（a0），觀測力度Pb（a1）也必須增大才能保證該制度有效。因此，要使降低對a1行為的觀測力度，就需要使選擇披露信息行為的自然回報(bào)期望值大于選擇不良信息披露行為的期望值。這里的自然回報(bào)即指：社會對所實(shí)施行為的評價(jià)，包括信賴，以及不履行行為所帶來的“輕松”感。譬如在此次“速生雞”事件中，所檢測出來的抗病毒藥品：金剛烷胺、地塞米松等均是我國《獸藥管理?xiàng)l例》中明確禁止的用于動物的人用藥。而由于養(yǎng)殖戶無需檢驗(yàn)，只需花錢向監(jiān)管部門購買《動物檢疫合格證明》即可，而收購商與食品銷售商均沒有再次檢驗(yàn)或檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)而未披露。這就凸顯出我國對食品安全信息的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，存在這一問題的主要原因有：其一，食品企業(yè)發(fā)展總體水平偏低，高水平的食品安全信息披露標(biāo)準(zhǔn)以及嚴(yán)格的添加劑制度和包裝要求客觀上難以實(shí)施。養(yǎng)殖戶連他所投放的添加劑有什么副作用都不知道，又如何去苛責(zé)他們?yōu)E用添加劑或藥物呢？其二，政府對食品安全信息宣傳和普及的投入偏低，全面推進(jìn)食品危險(xiǎn)性分析困難較大?！拔覈摹妒称钒踩ā穼κ称钒踩逃龥]有做出相關(guān)的規(guī)定，政府部門也沒有建立對食品生產(chǎn)者的常規(guī)食品安全教育培訓(xùn)體系。針對公眾的食品安全知識宣傳工作，還有很長的路要走?！盵9]

3、我國對食品安全信息披露不法行為的懲罰力度不夠。

上述數(shù)學(xué)模型中，若信息披露制度有效，基于選擇不良信息披露行為a1的控制回報(bào)V（a1），即懲罰，是取負(fù)值，只有控制回報(bào)差異中，披露不良信息的控制回報(bào)V（a0）與不良信息披露的控制回報(bào)越大V（a1），對不良信息披露行為a1的觀測程度越低Pb（a1），該制度才有效。所以，如果對食品安全不良信息披露行為或懈怠披露信息行為的處罰力度不夠，就不能夠?qū)崿F(xiàn)制度對良好披露行為進(jìn)行鼓勵(lì)的導(dǎo)向作用，也就是說，只有設(shè)定合適的處罰力度才能使商品生產(chǎn)商或服務(wù)商以及政府食品安全監(jiān)管部門積極履行職責(zé)，從而促使食品安全法有效地實(shí)施。就我國現(xiàn)行《食品安全法》而言，其一，該法規(guī)定的最高處罰額度偏低，雖然《食品安全法》中最高處罰額度已從5萬元提高到10萬元，消費(fèi)者賠償從違法所得的5倍提高到貨值金額的10倍，但對于如“速生雞”這樣大規(guī)模的違反食品安全的案件，即便是處以最高額度的罰款，對于涉案的違法企業(yè)不足為懼，而對于消費(fèi)者更是“杯水車薪”。其二，該法沒有詳細(xì)規(guī)定監(jiān)管部門不履行或怠于履行信息披露職責(zé)時(shí)的懲罰措施，一般均以對有關(guān)負(fù)責(zé)人處以停職、撤職、或者通報(bào)批評等方式進(jìn)行相應(yīng)的處罰，這種自審的模式，注定會讓監(jiān)管部門漠視食品安全，因?yàn)橹贫鹊脑O(shè)定讓監(jiān)管者意識到，自己不行使職權(quán)會比行使職權(quán)得到的利益更多，這將在客觀上“鼓勵(lì)”政府利用信息向食品生產(chǎn)商和服務(wù)商“尋租”。

▲▲三、完善我國食品安全信息披露制度的具體建議

1、理順我國食品安全信息披露監(jiān)管體制。建議設(shè)立向國務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)的食品安全委員會，實(shí)現(xiàn)食品安全信息披露監(jiān)管主體的統(tǒng)一，由“分段監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒔y(tǒng)一的食品行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，改變消費(fèi)者投訴無門或監(jiān)管部門互相推諉的現(xiàn)象，“在保障公共消費(fèi)安全機(jī)制中，政府的作用主要是監(jiān)督管理”。[10]同時(shí)，對國務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)的食品安全委員會，實(shí)行財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)兩條線，互相獨(dú)立，互不干涉，使“尋租”現(xiàn)象從源頭上得到抑制。

2、完善我國食品安全信息披露監(jiān)管形式。具體做法上，一方面借鑒美國“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng)”即HACCP，另一方面，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查和溯源管理。

（1）借鑒美國“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng)”即HACCP，該系統(tǒng)要求食品生產(chǎn)商找到食品生產(chǎn)過程中存在安全隱患的所有關(guān)鍵點(diǎn)，并突出對這些關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)和方法，此方法可以簡化食品生產(chǎn)過程中的質(zhì)量控制工作，用少量的成本投入取得可接受的食品安全效果。[11]在這里不禁有人會問；為什么不實(shí)施“絕對安全”的標(biāo)準(zhǔn)呢？筆者認(rèn)為這是由食品的性質(zhì)所決定的。食品存在有害物質(zhì)是無法去除的，并且難以替代且具有變化性。就算進(jìn)行“絕對的安全”標(biāo)準(zhǔn)，那么投入的成本將是巨大的，企業(yè)和政府若承擔(dān)不起，那么制度就不會得到有效運(yùn)行。

（2）HACCP系統(tǒng)不能解決所有的問題，要實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程控制，還要加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查和溯源管理。美國學(xué)者瑪麗斯·內(nèi)斯特爾說：如果“對工廠沒有限制”，“化學(xué)污染、糞便污染、膿腫、工人摘地面上吐痰、摳鼻子、工人上衛(wèi)生間將臟污帶回車間或不管帶回什么，而這樣的產(chǎn)品就是你放在三明治中準(zhǔn)備直接食用的肉?！盵12]所以建立日常監(jiān)督檢查制度也很有必要。

溯源管理上借鑒法國“貼標(biāo)簽”方法，即對食品生產(chǎn)加工過程中的每一原料進(jìn)行標(biāo)識，并對每一原料的流向作出記錄，使食品從生產(chǎn)到銷售的每一環(huán)節(jié)都可互相追查，對每一食品的歷史情況、應(yīng)用情況或所處位置都可以進(jìn)行追溯。標(biāo)簽標(biāo)識是食品信息的重要載體，其作用并不僅限于指導(dǎo)消費(fèi)者防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)，還包括對食品質(zhì)量的承諾，也是對食品自身宣傳的重要形式，更是食品溯源管理的重要基礎(chǔ)，同時(shí)更有利于監(jiān)管部門的責(zé)任追查，督促企業(yè)完善自身食品加工技術(shù)和安全系數(shù)，使食品召回制度能得到真正的實(shí)施。

3、加大我國食品安全信息披露不法行為的懲罰力度。作為現(xiàn)階段保障食品安全信息披露的專門立法《食品安全法》亟待完善，畢竟此法是在三聚氰胺事件后匆匆出臺，在許多方面仍存在很多問題，一方面，建議修改該法中最高為10萬元罰款、貨值金額10倍的消費(fèi)者賠償法律責(zé)任設(shè)置。在罰款金額方面，建議與違法所得及造成的損害掛勾，不設(shè)定最高限額。當(dāng)然，筆者認(rèn)為當(dāng)下對于如實(shí)進(jìn)行信息披露的生產(chǎn)廠商予以補(bǔ)貼以及設(shè)定“重罰”會起到“雙管齊下”的作用。另一方面，建議立法中詳細(xì)規(guī)定監(jiān)管部門不履行或怠于履行信息披露職責(zé)時(shí)的懲罰措施，總體思路是在建立統(tǒng)一的食品安全信息披露監(jiān)管主體下，要對該監(jiān)管主體進(jìn)行權(quán)力抑制，減少其主動“設(shè)租”的追求。

綜上，筆者認(rèn)為，我國食品安全的信息披露制度，不應(yīng)該寄希望于經(jīng)營者素質(zhì)的提高或者“良心發(fā)現(xiàn)”，而應(yīng)該立足于制度建設(shè)，以完善的信息披露制度規(guī)制食品行業(yè)的健康運(yùn)行，努力提高相關(guān)的消費(fèi)預(yù)警，并做到制度簡明。

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