孫建鴻 劉曉霞

摘 要：改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境一直是美國生態(tài)補償主要關(guān)注的目標，美國聯(lián)邦政府和地方政府制定和實施了農(nóng)業(yè)保護、土地保護等多項生態(tài)保護政策。實踐中，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度主要通過項目制度的形式體現(xiàn)出來。本研究以公共財政的視角，通過對美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的形成背景、設(shè)計思路、操作方法等簡要介紹，從實踐層面展現(xiàn)了美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，總結(jié)了其設(shè)計理念和操作要點，并通過與中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度和實踐的比較，提供了一些借鑒性的思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；生態(tài)補償；制度；實踐；借鑒

中圖分類號：S19 文獻標志碼：A 論文編號：2014-0954

The Operating Practices and Referencing Significances of USA Agro-ecological Compensation System

from the Perspective of Public Finance

Sun Jianhong1， Liu Xiaoxia2

（1Rural Energy and Environment Agency， Ministry of Agriculture， Beijing 100125， China；

2Accounting Service Center， Ministry of Agriculture， Beijing 100125， China）

Abstract： American ecological compensation is mainly concerned about the ecological environment improvement related to agricultural production. The federal government and local governments have formulated and carry out many ecological protection policies such as agricultural protection and land conservation， etc. American agro-ecological compensation system is mainly manifested in the form of ecological protection projects. Based on the perspective of public finance， the author briefly introduces the formation of background， design ideas， methods of operation of USA agro-ecological compensation projects and shows USA agro-ecological compensation system from the aspect of practice， then summarizes the design ideas and the main points of operation. Comparing with Chinas agro-ecological compensation system and practices， the paper provides some reference viewpoints.

Key words： Agriculture； Ecological Compensation； System； Practice； Reference

0 引言

美國開展農(nóng)業(yè)生態(tài)補償已有近80年的歷史了，自20世紀初經(jīng)濟危機后期以來，美國政府就開始采用公共財政支付與農(nóng)戶自愿相結(jié)合的方式開展農(nóng)業(yè)生態(tài)保護與改善工作。通過長期的項目執(zhí)行，到20世紀末期，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染得到有效控制，項目實施的累積效果逐漸顯現(xiàn)。美國生態(tài)補償主要關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境改善，關(guān)注的核心問題是土地休耕；在實踐操作層面上，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度也主要是通過項目制度的形式體現(xiàn)出來。筆者擇取了公共財政領(lǐng)域美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要實施項目作為研究對象，對美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度進行了歸納、總結(jié)和比較分析。

1 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策與實踐情況

在政府公共財政支付的范圍內(nèi)，根據(jù)已有的研究成果，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策主要包括5種：引導(dǎo)退耕休耕政策、保護在用土地政策、保護農(nóng)業(yè)耕地政策、保護濕地政策以及農(nóng)業(yè)科技援助政策。農(nóng)業(yè)科技援助政策主要包括保護區(qū)技術(shù)援助計劃等[1]。本研究重點闡述前4種保護政策，并以其對應(yīng)的典型生態(tài)補償項目為例進行介紹。

1.1 引導(dǎo)退耕休耕政策

在1929年經(jīng)濟危機期間，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況進一步惡化。1936—1942年經(jīng)濟危機后期，美國通過農(nóng)業(yè)調(diào)整法案，在公共財政的支付下每年約有1620萬hm2的土地得到休耕。1956—1972年期間，因國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)大幅下跌，美國推行了保持地力計劃。1985年，處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟蕭條期的美國又通過《食品安全法案》開始實施了保護和儲備計劃（CRP）。此后由于社會發(fā)展需要，CRP逐漸演變成保護國家自然資源的戰(zhàn)略層面的多目標計劃。CRP是基于農(nóng)民自愿申報的基礎(chǔ)上，通過公共財政補償?shù)姆绞綄嵭信R時退耕，以達到改善植被質(zhì)量為目標的項目。它包括5個子項目，分別是普通簽約項目、續(xù)約項目、環(huán)保耕地強化項目、可耕作濕地項目、緊急森林環(huán)保項目。目前CRP休耕規(guī)模約1186萬hm2，年公共財政資金預(yù)算近20億美元，占所有政府資助的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護項目的1/3左右，是聯(lián)邦政府資助的最大的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目[2]。

1.2 保護在用土地政策

從1936年起，美國政府開始實施農(nóng)業(yè)保護計劃（ACP），為梯田、草場泄水道以及其他土壤保護設(shè)施的建設(shè)提供成本補貼，對在耕土地投入資金以改進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。此后，ACP不斷地擴大農(nóng)業(yè)環(huán)境保護行項目資助范圍。1996年，ACP與其他一些小計劃通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》一起整合形成環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）。EQIP是通過公共財政支付和提供技術(shù)援助的方式，與項目實施區(qū)域自愿參加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂合約，以達到水土保持等多重環(huán)境目標的項目。該項目主要包括4個方面，分別是空氣質(zhì)量激勵、農(nóng)用能源激勵、季節(jié)性管道設(shè)備建設(shè)激勵、有機作物種植激勵。EQIP是美國針對在耕土地所設(shè)立的規(guī)模最大的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，2012年授權(quán)公共財政資金達到17.5億美元[3]。

1.3 保護農(nóng)業(yè)耕地政策

1996年，美國通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》設(shè)立了農(nóng)牧場土地保護項目（FRPP）。FRPP是通過公共財政資助非盈利機構(gòu)購買特定區(qū)域土地的地役權(quán)，以保護優(yōu)良的農(nóng)業(yè)耕地免受破壞和工業(yè)污染，美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護局（NRCS）是其主管機構(gòu)。申請參加FRPP項目的土地必須符合維持特定的生態(tài)環(huán)境條件，經(jīng)公共財政資助實施項目的非盈利機構(gòu)的遴選和管理也有嚴格的限制條件。FRPP主要特點在于NRCS并不直接參與對土地地役權(quán)的購買，而是為其他機構(gòu)購買地役權(quán)提供便利及配套資金。到2007年，已經(jīng)有分布于49個州的400多家機構(gòu)共21.6萬hm2土地加入了這一項目[4]。

1.4 保護濕地政策

1972年，美國通過了《安全飲用水法》，該法第404條對濕地使用進行了規(guī)定，授權(quán)美國陸軍工程師團審核濕地開發(fā)有關(guān)方案并決定是否予以頒發(fā)許可證。1989年，美國正式將濕地保護寫入了法案，確立了“持平和無凈減少”原則，規(guī)定濕地在開發(fā)利用過程中只能持平或增加其總面積，不能有任何減少。該法案在實行的初期，常采用了“現(xiàn)地”（on-site）、“同質(zhì)”（in-kind）的補償方式，也被稱之為“郵票式補償”（postage stamp mitigation），即眾多小型且不合生態(tài)與經(jīng)濟規(guī)模的棲息地補償方式[5]。1992年，美國通過《食品、農(nóng)業(yè)、保護及貿(mào)易法案》設(shè)立濕地補償銀行計劃（WRP）。WRP是一項通過購買地役權(quán)來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項目，土地所有者申請加入WRP有3種選擇：永久地役權(quán)、30年地役權(quán)、恢復(fù)成本分擔協(xié)議。從項目開始實施以來，WRP項目的年新增土地數(shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長[6]。

2 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度理念與項目操作

美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的基本做法是政府從公共財政中給生產(chǎn)者支付一定的現(xiàn)金并提供技術(shù)支持，以換取目標區(qū)域土地利用方式轉(zhuǎn)變，以利于生態(tài)環(huán)境改善；實質(zhì)是將生態(tài)服務(wù)作為交易標的，引入市場機制和競爭機制，通過生態(tài)服務(wù)提供者和購買者之間的自愿交易實現(xiàn)利益的分配和調(diào)節(jié)。其設(shè)計理念和操作要點如下。

2.1 制度設(shè)計理念

2.1.1 市場運作原則 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在設(shè)計上引入了市場機制，在實施中遵循著價格機制和供求規(guī)律，甚至其補償效益的評價也依賴于市場。縱觀美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐活動，每個農(nóng)產(chǎn)品價格長期萎靡時期，政府都會適時引入農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目。20世紀30年代后期、50年代末和80年代中期，都是由于農(nóng)產(chǎn)品價格急劇下降，美國開始實施生態(tài)保護計劃。無論是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的啟動機制，還是運作機制，都體現(xiàn)和發(fā)揮了市場機制的調(diào)節(jié)作用[7]。

2.1.2 多重目標原則 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目是由公共財政支付實施的，具有公益性質(zhì)，因此大多都具有生態(tài)、環(huán)境、社會等多重目標，總的方向是實現(xiàn)自然與人的可持續(xù)發(fā)展[8]。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度主要目標關(guān)注于土壤質(zhì)量、濕地質(zhì)量、森林質(zhì)量、水質(zhì)水量、野生物種的棲息地等，副目標主要關(guān)注土地休耕計劃供給管理，農(nóng)民經(jīng)濟效益提高，參與者之間的公平性等[9]。

2.1.3 投資有效原則 投資有效是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的首要原則。為實現(xiàn)環(huán)境效益有效目標需，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度堅持2項投資準則：一是生態(tài)補償制度應(yīng)確立在單位支出產(chǎn)生環(huán)境受益最大的區(qū)域地塊之上，或者具體的生產(chǎn)方式上。二是生態(tài)補償支付的金額應(yīng)等于該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在目標區(qū)域上采用預(yù)期的生產(chǎn)方式所需的最小金額數(shù)量[10]。

2.1.4 自愿競爭原則 根據(jù)微觀經(jīng)濟學原理，只要補償金等于退耕土地的機會成本，土地退耕就會發(fā)生。但這一原則在實際操作中卻有很大難度，因為退耕土地的機會成本難以準確計量[11]。在這樣的情況下，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度引入了競爭機制和招投標法。這種制度設(shè)計體現(xiàn)了公民自愿和競爭效益的原則，生態(tài)效益均衡租金率由政府和土地所有權(quán)人所形成的市場供求狀況共同決定。

2.2 項目實施要點

2.2.1 收集和評估項目信息 美國公共財政支付的生態(tài)補償項目具有公益性質(zhì)，并且要求投資效益最優(yōu)，而特定區(qū)域項目申請人具有自主性，即使為維持生計也會追求私人經(jīng)濟效益，因而二者之間的合作意愿和目標契合度就存在差距。美國政府必須通過一定的手段收集個人意愿并評估項目信息[12]。實踐中，美國通過競爭機制實現(xiàn)了投資成本測算和潛在生態(tài)效益評估。

2.2.2 面向社會公開招投標 美國政府經(jīng)過個人參與意愿調(diào)查和項目信息收集評估后，將向特定區(qū)域公布提交項目申請人選的資格、實施的最低土地或資源環(huán)境條件、公共財政支付額度或政府標的價格的上限、評價標準及項目建議書標準等信息。對此，符合條件并有意愿參加項目的申請人就會按照相關(guān)要求進行投標，并在政府設(shè)置的范圍內(nèi)開展競標活動。政府與公民以及公民相互之間互動體現(xiàn)了一種公平的經(jīng)濟博弈，有助于提高投資效益。

2.2.3 綜合評價確定合同成本 符合條件的項目申請人提交投標申請后，投標建議書中所說明的地塊位置、土地類型、土壤易侵蝕性、水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境情況、地區(qū)經(jīng)濟水平、人口數(shù)量、野生動植物種類及數(shù)量、氣候條件以及申請人對補助資金水平的需求、擬采取的實施辦法、預(yù)期實現(xiàn)效益等多項數(shù)據(jù)就具體化了，美國政府就可以運用或參考環(huán)境效益指標（EBI）來評價潛在投資效益，確定項目合同成本[13]。

2.2.4 遴選確定項目參與者 根據(jù)EBI效益—成本有效原則，美國政府會對項目申請人的綜合情況進行打分，并根據(jù)公共財政每一美元支出可產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境收益的高低進行排序，在公共財政預(yù)算范圍及項目實施面積的限定下，按照分值高低次序決定哪些申請人可以參與項目。對長期合同項目而言，政府部門還需要采取更謹慎的方法。為了確定接受哪些合同，政府還需對申請參加項目的申請人信息指標得分進行評價。

2.2.5 履約監(jiān)測與項目監(jiān)督 美國農(nóng)業(yè)部和美國審計局按照有關(guān)規(guī)定要對項目履約情況和實施情況進行監(jiān)測和監(jiān)督。美國農(nóng)業(yè)部通常的做法是對少部分實施項目合同的土地進行履約抽查。美國審計部門也會對一些農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的實施與執(zhí)行情況進行監(jiān)督和審計。監(jiān)督和審計的內(nèi)容包括：公共財政與個人成本分擔水平、合同實施期限長度及規(guī)模、項目實施的一致性和透明性、數(shù)據(jù)處理與分析的客觀性和公平性、違約情況和處罰執(zhí)行情況等。

3 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐對中國的借鑒意義

美國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償領(lǐng)域中的研究和實踐經(jīng)歷，較之中國更長也更加完善，積累了一些成功的經(jīng)驗，初步形成了生態(tài)補償?shù)闹贫润w系，生態(tài)補償?shù)目蚣茌^為完整?？剂棵绹r(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的操作與實踐，審視中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牟蛔?，對中國具有以?點借鑒意義。

3.1 推進生態(tài)法制進程，整合部門政策法規(guī)

縱觀美國各個時期的農(nóng)業(yè)法案，確保美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目順利運轉(zhuǎn)的，是以農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護作為司法主題的聯(lián)邦法案與各州法規(guī)有機結(jié)合而構(gòu)建的嚴密法律體系。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償司法領(lǐng)域，美國建立了集團訴訟的制度，同時解決了處于弱勢地位、人數(shù)眾多且地域分散的當事人一方的訴訟要求，簡化了程序，避免在同類問題上做出相矛盾的判決，保護處于相同情況的眾多受害入的權(quán)益。相比較而言，中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律和行政法規(guī)數(shù)量較少，國務(wù)院及其職能部門制定的涉及生態(tài)補償內(nèi)容政策文件較多，目前約有十余項，但大多對本行業(yè)生態(tài)補償試點建設(shè)工作提供理論性指導(dǎo)，基本沒有以生態(tài)補償作為核心目的而專門設(shè)計的，且基本上帶有較強的部門特色。在生態(tài)補償?shù)牧x務(wù)主體中，少數(shù)直接涉及個人（如森林領(lǐng)域的退耕還林）和企業(yè)（如礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)），更多的是對地方人民政府提出要求[14]。在司法領(lǐng)域，中國《民事訴訟法》規(guī)定了代表人訴訟制度，但《環(huán)境保護法》、《草原法》、《野生植物保護法》等法律沒有全面引入集團訴訟的法治精神，分散弱勢的個人與強勢政府在法律訴訟中地位不對等情況依然存在。要全面推進農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法制建設(shè)，中國應(yīng)在目前工作的基礎(chǔ)上，強調(diào)生態(tài)環(huán)境資本價值和生態(tài)公益價值，有計劃、有步驟地頒布實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法[15]，完善健全訴訟法律，系統(tǒng)梳理并整合部門及地方相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)法規(guī)規(guī)章，建立長效機制，為中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建設(shè)和實踐操作提供法律保障和政策支持。

3.2 建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，保障公民基本權(quán)利

美國關(guān)于土地和自然資源產(chǎn)權(quán)有著清晰的界定和法律保護。在這樣法制約束環(huán)境下，美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，必須體現(xiàn)對公民私有資源產(chǎn)權(quán)給予尊重和保障，項目執(zhí)行必須與產(chǎn)權(quán)所有人達成合意契約。如在生態(tài)保護行政征用過程中，充分考慮公民的利益與想法，把補償額度與方式確立在公民權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上，把對公民產(chǎn)權(quán)的限制所帶來的損失降到最低。通過清晰的產(chǎn)權(quán)制度，激勵了自然生態(tài)資源價值的良性運轉(zhuǎn)，使公民更加積極的投入到生態(tài)保護工程中[16]。由于中國對資源產(chǎn)權(quán)沒有清晰的界定和劃分，也沒用相關(guān)的協(xié)商機制，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償所涉及的國家所有權(quán)、公共環(huán)境權(quán)益、社會權(quán)益與個體所有權(quán)、個人經(jīng)濟權(quán)益、個人個性化需求相互之間很難建立公平對等的商榷機制，并構(gòu)建法制化道路。因此，中國亟需構(gòu)建大農(nóng)業(yè)體制，整合土地、水、森林、野生動植物等資源，在農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境領(lǐng)域建立一套歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，形成公私產(chǎn)權(quán)對接完善的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，尊重公民個人意愿，保障公民合法權(quán)益。

3.3 維護政府主導(dǎo)地位，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用

在美國，政府購買模式或者補償是支付生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要方式[17]。如美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局（FSA）和自然資源保護局（NRCS）管理著美國50余個與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償有關(guān)的項目，保護著美國5億多hm2的農(nóng)場、牧場和私人林地?？偨Y(jié)美國長期實施生態(tài)補償項目的經(jīng)驗，政府雖然是生態(tài)效益最主要的購買者，但市場機制在生態(tài)補償中的作用仍然是不可小覷的。政府可以運用經(jīng)濟政策和市場機制來使生態(tài)效益得到提高[18]。如美國在CRP項目實施中，遵循市場機制，引入競爭機制，采納招投標制度，尊重農(nóng)民參與意愿與補償訴求，政府在此基礎(chǔ)上采用科學的評價指標進行綜合評價，合理確定支付標準。中國目前的生態(tài)補償制度將政府命令與控制措施擺在首位，弱化了市場的作用，補償評價機制也還很不成熟。為了減輕政府的財政壓力，解決好政府補償中存在的盲點和政府失靈狀況，提高生態(tài)補償效率，中國應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，逐步完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償交易機制、價格機制，發(fā)揮市場機制對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源供求的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用[19]。

3.4 科學設(shè)計效益評價指標，合理制定生態(tài)補償標準

20世紀90年代起，美國在生態(tài)環(huán)境立法與保護過程中全面引入EBI評價體系。EBI包含多種環(huán)境方面考慮和合同成本推測的指標，以公益環(huán)境指標為依據(jù)由公共團體按照差別標準的方法進行評定，是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償評價制度的核心。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準是以環(huán)境指標為依據(jù)由公共團體按照差別標準的方法進行評定，補償標準具有彈性化的特點，體現(xiàn)了區(qū)域的差異性，有利于生態(tài)補償政策的推廣實施和生態(tài)受損主體訴求的表達，提高了公民參與生態(tài)補償?shù)姆e極性[20]。中國目前還沒有法律形式的生態(tài)敏感區(qū)域補償核心評價體系，補償標準一律由政府確定，僅考慮現(xiàn)實經(jīng)濟利益，忽視了相關(guān)利益主體的意愿，因此造成現(xiàn)實中生態(tài)補償標準不合理、農(nóng)戶參與生態(tài)補償積極性不高的局面。因此，中國可參考美國的效益評價系統(tǒng)，將經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益納入評價體系之中，建立適合中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的生態(tài)補償綜合評價體系。同時，在尊重農(nóng)民個人權(quán)益和主觀訴求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地自然和經(jīng)濟發(fā)展條件制定相適應(yīng)的補償標準[21]，凸顯補償標準的科學性、公平性和彈性化。

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