劉偉慶

[摘要]“三農(nóng)”問題一直在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中備受矚目，而土地又是關(guān)乎國(guó)家糧食安全，是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的基本要素。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代背景下，推進(jìn)農(nóng)村改革，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使用機(jī)械化大生產(chǎn)，促進(jìn)土地的集約化生產(chǎn)，提高土地的產(chǎn)出效益，為農(nóng)民創(chuàng)收，成為了首要任務(wù)。本文結(jié)合河北省的實(shí)際情況，提出發(fā)展土地流轉(zhuǎn)需要解決的問題，在此基礎(chǔ)上總結(jié)給出了合理化的建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村改革；農(nóng)民利益

[中圖分類號(hào)]C93[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）12-0122-02

1引言

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這種體制分離了土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，既保障了土地集體所有的性質(zhì)又給予農(nóng)民充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，使農(nóng)民自負(fù)盈虧。這種體制發(fā)揮了集體的優(yōu)越性，同時(shí)也激發(fā)了農(nóng)民的能動(dòng)性，是適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的一種有利的經(jīng)濟(jì)形式。時(shí)隔30多年，當(dāng)初鳳陽(yáng)縣小崗村的18位村民冒著生命危險(xiǎn)發(fā)起的“包產(chǎn)到戶、包干到戶”使小崗村解決了溫飽問題，但卻并不能使他們富裕起來。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的邊際效用急劇下滑，出現(xiàn)諸多缺陷和問題。為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化和機(jī)械化大生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。黨中央非常重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，多次出臺(tái)相關(guān)文件，要求土地流轉(zhuǎn)必須以集體所有為前提，不得另作他用，不能對(duì)農(nóng)民的利益造成傷害。本文以當(dāng)前我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，根據(jù)河北省土地流轉(zhuǎn)存在的問題，從實(shí)際出發(fā)，提出適合我國(guó)土地改革的發(fā)展思路和方法。

2土地流轉(zhuǎn)的作用

土地流轉(zhuǎn)的作用主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施有益于優(yōu)化土地資源的合理配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村土地的分散經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重制約了土地的機(jī)械化生產(chǎn)和規(guī)模效益的提高，土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，土地集中到農(nóng)業(yè)大戶或?qū)I(yè)合作組織手中，就可以實(shí)現(xiàn)連片的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益最大化。同時(shí)也為創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)模式，引進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了有利條件。第二，有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，打破城鄉(xiāng)的二元體制結(jié)構(gòu)。通過土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化資源配置，就可以把大部分農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中解放出來，向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而為城市發(fā)展提供大量勞動(dòng)力，進(jìn)一步拉近城鎮(zhèn)和農(nóng)村間的距離，更利于打破城鄉(xiāng)的二元體制結(jié)構(gòu)。第三，有利于增加農(nóng)民收入。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去就可以獲得一筆穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。農(nóng)業(yè)大戶把土地集中起來進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行現(xiàn)代化運(yùn)作，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，也可以達(dá)到增產(chǎn)增收的效果。解放出來的農(nóng)村勞動(dòng)力，既可以通過向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得可觀的工資收入，又可以在本地區(qū)通過受雇于農(nóng)業(yè)大戶而獲得比原來更高的農(nóng)業(yè)收入。這樣無論是土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方還是轉(zhuǎn)入方都能夠增加收益。第四，有利于我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行后，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，產(chǎn)出效率提高，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)民收入提高，逐漸擺脫貧困落后的局面，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了有利條件。

3河北省土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

31土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟

雖然土地流轉(zhuǎn)在河北省大部分農(nóng)村地區(qū)都已經(jīng)被接受并發(fā)展起來，但卻很少形成規(guī)范的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，由于信息不暢、缺乏有效的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，阻礙了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)向更深更廣層次的發(fā)展。河北省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不成熟主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)平臺(tái)及中介組織機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較早的地區(qū)建立了相對(duì)比較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題又急需中介組織的解決，但在河北省很多地區(qū)的中介組織卻還處于空白，已有的中介組織服務(wù)也無法滿足實(shí)際土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的要求。

二是土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)則不完善。在管理上政府并沒有發(fā)揮好自己的作用，對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理不到位，往往在應(yīng)該管理的地方職能缺位，在不該管理的地方管理越權(quán)，違背農(nóng)民意愿。而且土地流轉(zhuǎn)簽訂合同不規(guī)范，很多農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)僅是口頭約定，并沒有簽訂正規(guī)合同。這樣當(dāng)出現(xiàn)問題糾紛時(shí)，就無法根據(jù)有效的憑證依據(jù)來確定權(quán)利義務(wù)責(zé)任主體，也就無法保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

三是市場(chǎng)信貸不完善。農(nóng)戶把土地集中起來實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)就要面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)：一方面是來自氣候的變化，每年的氣候不都是風(fēng)調(diào)雨順的，也會(huì)時(shí)常伴隨著如旱澇、冰雹、大風(fēng)等嚴(yán)重自然災(zāi)害。當(dāng)遭遇災(zāi)害時(shí)，農(nóng)民種植的農(nóng)作物就會(huì)面臨減產(chǎn)甚至顆粒無收的狀況。另一方面是來自市場(chǎng)方面的風(fēng)險(xiǎn)，在缺乏保障的制度下，土地的市場(chǎng)化受流轉(zhuǎn)限制，市場(chǎng)發(fā)育不成熟，并不能按照市場(chǎng)規(guī)律形成公允價(jià)格，扭曲的價(jià)格使交易主體無法獲得及時(shí)正確的信息。加之農(nóng)村金融信貸的不發(fā)達(dá)，使有意通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶無法獲得所需要的資金，遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也不能及時(shí)補(bǔ)充資金進(jìn)行回流再生產(chǎn)，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)的積極性被大大削減。

32產(chǎn)權(quán)不清晰

土地產(chǎn)權(quán)是指權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實(shí)現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時(shí)對(duì)土地的用益、流轉(zhuǎn)、管理權(quán)引自：土地產(chǎn)權(quán)概念http：//wikimbalibcom/wiki/%/E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BA%A7%E6%9D%83。不管是我國(guó)的憲法或者是《農(nóng)業(yè)法》等其他法律都把農(nóng)村土地歸屬為農(nóng)村集體所有。但“鄉(xiāng)農(nóng)民集體組織”卻成了一個(gè)模糊的概念，它在事實(shí)上是不存在的，是指當(dāng)年的生產(chǎn)大隊(duì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、或者是家庭承包者，國(guó)家的法律中并沒有給出一個(gè)明確的規(guī)定，產(chǎn)權(quán)界定模糊使土地主體多元化，所有權(quán)不明確，從而引發(fā)紛爭(zhēng)。同時(shí)因?yàn)檗r(nóng)民土地所有權(quán)無人管理，有些經(jīng)濟(jì)合作組織、村民自治組織或黨支部就擁有了土地的實(shí)際控制權(quán)。而且由于產(chǎn)權(quán)的不清晰，在土地流轉(zhuǎn)過程中很多相關(guān)利益主體爭(zhēng)相奪取土地產(chǎn)權(quán)，從而既增加了土地流轉(zhuǎn)的難度又增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

33法律法規(guī)制度不健全

土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與農(nóng)民利益息息相關(guān)的重大事件，它涉及面廣、政策性強(qiáng)，因此必須以政府為主導(dǎo)。政府制定相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)政策實(shí)施，才能使某項(xiàng)政策依法有序的進(jìn)行。法律法規(guī)的完善度、執(zhí)行度在很大程度上決定著我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快慢。健全的法律制度是我國(guó)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的保障。在我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府存在失職的問題，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，很多可操作性的問題，法律方面并沒有給出明確的規(guī)定。自十七屆三中全會(huì)以后，雖然已陸續(xù)多次在法律文件中提及鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，在2013年的中央一號(hào)文件中也明確要求了在五年內(nèi)完成土地確權(quán)。但我國(guó)始終沒有出臺(tái)一個(gè)具體明確的法律，而地方政府如河北省也沒有出臺(tái)相關(guān)制度措施來完善它，這樣我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)就始終處在一個(gè)無序的狀態(tài)，很多問題都不能得到有效解決。如從流轉(zhuǎn)土地的規(guī)劃、范圍界限到如何轉(zhuǎn)手，通過什么樣的組織，簽訂什么樣的合同才有效，再到轉(zhuǎn)手后土地使用標(biāo)準(zhǔn)，以及失去土地后的農(nóng)民如何安置等都是問題。而小的方面如流轉(zhuǎn)期限的確定，流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定及標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民收益的確定及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于中介組織的成立問題，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題糾紛該由什么部門解決問題，都沒有給出明確的規(guī)定。

4推進(jìn)河北省土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

41建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)，完善市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，確立土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的作用，才可以更好地規(guī)范我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)。首先就應(yīng)該建立完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)和市場(chǎng)中介組織機(jī)構(gòu)，目前在我國(guó)很多地區(qū)試點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)了類似組織，主要有兩類：一類是依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織形成的，像合作社、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等，他們主要是在原來已有組織的基礎(chǔ)上增加了土地流轉(zhuǎn)的功能。另一類是政府或村集體機(jī)構(gòu)形成的，像信用合作社、信托組土地銀行等，而它們是需要國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼來維持運(yùn)作的。這些中介組織在土地流轉(zhuǎn)中確實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用，它們形成了“農(nóng)戶+中介組織+龍頭企業(yè)”的模式，充分尊重了農(nóng)戶的主導(dǎo)地位，更有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。中介組織既能協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題，又能溝通政府與農(nóng)民、農(nóng)民與企業(yè)協(xié)調(diào)各方面的利益，所以我們要建立推廣這種市場(chǎng)化的組織。

42通過土地確權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的不清晰阻礙了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，因此必須在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上完善土地的產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民可以自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。首先就應(yīng)該填補(bǔ)法律空缺，對(duì)集體所有的產(chǎn)權(quán)制度做出明確規(guī)定，在2013年中央一號(hào)文件中提出要在五年內(nèi)完成土地的確權(quán)工作，通過頒證確權(quán)來保障農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，這項(xiàng)工作的完成就可以為以后的土地流轉(zhuǎn)交易打下基礎(chǔ)?？墒窃谔幚硗恋卮_權(quán)工作的過程中也會(huì)發(fā)生不少糾紛問題。對(duì)此，我提議以農(nóng)民在農(nóng)村公社的登記為基礎(chǔ)，這個(gè)登記既是農(nóng)民當(dāng)初交糧納稅的憑證又是現(xiàn)在國(guó)家給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)，因此以這個(gè)登記為基礎(chǔ)相信大多數(shù)人都不會(huì)有異議。當(dāng)然也會(huì)有土地出賣和出租的情況，這個(gè)情況由農(nóng)民自己解決，出賣出去的土地給予轉(zhuǎn)戶，出租的土地不給予轉(zhuǎn)戶。然后再根據(jù)農(nóng)村公社的登記依據(jù)把農(nóng)民土地化零為整、重新分配、頒證確權(quán)。這樣就可以減少挨家挨戶重新丈量土地的不便，也可以減少因土地確權(quán)而引發(fā)的糾紛問題。

43完善土地流轉(zhuǎn)的法律體系

中國(guó)的建設(shè)離不開法制，健全的法律法規(guī)是社會(huì)規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展在我國(guó)還處于萌芽階段，還只是探索實(shí)踐中。因此要使土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展必須完善相關(guān)法律制度，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的組織體系建設(shè)。從國(guó)內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，國(guó)家的法律政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。我們也要積極完善相關(guān)法律，法律既要從大的方面規(guī)范土地的規(guī)劃、流轉(zhuǎn)、使用，又要從小的方面進(jìn)一步確定土地流轉(zhuǎn)的期限價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管市場(chǎng)中介組織，這樣土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作實(shí)施才可以有理可循、有法可依。

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