郭道久 董碧瑩
摘 要:“樞紐型”社會組織是北京等地在社會管理創(chuàng)新中出現(xiàn)的新事物,它在組織的建立、結(jié)構(gòu)、運作等方面都體現(xiàn)出較明顯的法團(tuán)主義特征。在法團(tuán)主義路徑下,“樞紐型”社會組織的發(fā)展將成為破解社會組織雙重管理體制、挖掘其社會管理和服務(wù)潛能,進(jìn)而促成新的國家與社會關(guān)系模式的重要探索?!皹屑~型”社會組織也需要解決好壟斷、行政化等問題,提高自身能力和公信力,真正扮演好以社會組織管理社會組織的角色。
關(guān)鍵詞:“樞紐型”社會組織;法團(tuán)主義;國家;社會
中圖分類號:D6329 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2014)01-0049-07
近幾十年中國改革進(jìn)程的重要表現(xiàn)之一就是全能主義政治模式逐漸消解,包攬一切的政府逐步轉(zhuǎn)向有限政府。在此過程中,國家與社會關(guān)系也發(fā)生著變化,各種社會力量獲得發(fā)展空間并展示其活力。但是,這并不意味著我國傳統(tǒng)的社會管理體制完全消失,當(dāng)前中國社會也沒實現(xiàn)真正意義上的“大社會”:國家仍然是強(qiáng)而有效的,社會在一定領(lǐng)域獲得發(fā)展空間,但仍然受到來自國家的某些特定形式的控制。近年來,國家與社會的這種特殊關(guān)系在各地大力推動的“樞紐型”社會組織中體現(xiàn)得比較明顯。本文以法團(tuán)主義為視角,對北京市“樞紐型”社會組織中蘊含的特殊的國家與社會關(guān)系予以解析。
一、研究對象與理論框架
“樞紐型”社會組織是隨著行政管理體制改革逐步深化、社會組織發(fā)展走向規(guī)范化而出現(xiàn)的一種社會組織形式,最早出現(xiàn)在2008年9月北京市社會工作委員會出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的意見》中?!侗本┦嘘P(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》中對其做出的規(guī)定為:“由市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定,在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中,在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)市政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的市級聯(lián)合性社會組織?!鄙虾?、天津、深圳、南京等地也都出現(xiàn)類似組織,只是名稱并不完全相同。它們的共同特點是,經(jīng)過相關(guān)政府部門認(rèn)定(授權(quán)),與政府部門關(guān)系密切,承擔(dān)一定的社會組織管理服務(wù)職能,有一定的規(guī)模和影響力。
“樞紐型”社會組織的出現(xiàn),是政府加強(qiáng)和改善對社會組織管理,同時也是社會組織規(guī)范化發(fā)展的反映。長期以來,雙重管理體制因為重準(zhǔn)入門檻、輕日常管理而導(dǎo)致社會組織發(fā)展陷入一種僵局狀態(tài),為此各地都在探索新的社會組織發(fā)展途徑,希望在規(guī)范化管理社會組織的同時,激發(fā)社會組織的發(fā)展?jié)摿Σ⒊浞职l(fā)揮其積極作用。“樞紐型”社會組織是否適應(yīng)中國社會的現(xiàn)實,能否在社會管理中發(fā)揮預(yù)期的作用呢?
從各地對“樞紐型”社會組織的規(guī)定看,它們既與政府保持密切關(guān)系,得到政府的支持,又承擔(dān)一定領(lǐng)域社會組織的規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)職能。這一特征與西方國家法團(tuán)主義模式下政府與社會團(tuán)體的關(guān)系比較接近。法團(tuán)主義已經(jīng)被證明是一種有效構(gòu)建國家與社會關(guān)系、實施社會管理的模式。如果從法團(tuán)主義的視角來剖析“樞紐型”社會組織,其結(jié)果能夠證明它符合法團(tuán)主義的特點,那么,“樞紐型”社會組織就可能是一個合適的選擇,沿著這個方向發(fā)展就可能創(chuàng)造符合中國實際情況的社會組織發(fā)展路徑和管理方式,進(jìn)而促成新的國家與社會關(guān)系。
法團(tuán)主義近來經(jīng)常被提及,它被認(rèn)為與中國社會具有多方面的契合性,是構(gòu)建中國國家與社會關(guān)系可以借鑒的模式[1]。與多元主義不同,法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)國家與社會的融合性以及壟斷性社會組織的重要性。按照施密特的界定,法團(tuán)主義作為一個利益代表系統(tǒng),“是一個特指的觀念、模式或制度安排類型,它的作用是將公民社會中的組織化利益結(jié)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中”,“這個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成,它們被組合進(jìn)一個有明確責(zé)任(義務(wù))的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國家的認(rèn)可(如果不是由國家建立的話),被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換,它們在需求、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對控制”②??偠灾▓F(tuán)主義的基本觀點包括:在某一社會類別中社團(tuán)組織的數(shù)量有限;社團(tuán)組織形成非競爭性的格局;社團(tuán)一般以等級方式組織起來;社團(tuán)機(jī)構(gòu)具有功能分化的特征;社團(tuán)要么由國家直接組建,要么獲得國家認(rèn)可而具有代表地位的壟斷性;國家在利益表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面對這些社團(tuán)組織行使一定的控制[2]。
由于發(fā)展階段、關(guān)注重點不同,法團(tuán)主義又可以分為“社會法團(tuán)主義”和“國家法團(tuán)主義”。前者強(qiáng)調(diào)社團(tuán)組織通過自身的競爭來獲得壟斷地位,進(jìn)而與政府建立聯(lián)合關(guān)系,后者則強(qiáng)調(diào)國家對社團(tuán)組織的扶持,突出國家的作用。例如,社會法團(tuán)主義中社團(tuán)組織的數(shù)目有限性主要通過社團(tuán)之間建立“政治卡特爾”或者通過競爭性淘汰過程自然形成,其代表性壟斷地位主要通過自下而上的努力而形成;而國家法團(tuán)主義中社團(tuán)組織的數(shù)目有限性主要通過國家施加的限制來實現(xiàn),其代表性壟斷地位也依賴于國家的同意。兩相比較,社會法團(tuán)主義建立在社團(tuán)組織發(fā)展比較充分的前提下,其形成過程表現(xiàn)為一種自下而上的特征,社團(tuán)組織的自主性較高;國家法團(tuán)主義則不一定要求社團(tuán)組織有充分的發(fā)展,它們可以在國家的扶持下有目的的發(fā)展,其形成過程表現(xiàn)為一種自上而下的特征,國家處于主導(dǎo)地位。鑒于當(dāng)前中國的社會組織尚處于發(fā)展的初級階段,并未獲得充分的發(fā)展,“樞紐型”社會組織也主要是在政府的主導(dǎo)下建立或被認(rèn)定,因此更適于從國家法團(tuán)主義的角度來分析。
二、北京市“樞紐型”社會組織建設(shè)實踐
自2008年9月提出“樞紐型”社會組織概念后,北京市委市政府陸續(xù)通過5個文件明確了構(gòu)建“樞紐型”社會組織體系的工作思路。此后,北京市自2009年起分三批認(rèn)定了27個“樞紐型”社會組織,并明確其職能范圍、工作方式等。“樞紐型”社會組織管理工作體系逐步建立起來。
(一)“樞紐型”社會組織產(chǎn)生的背景
1.雙重管理體制弊端下的主動探索。社會組織需要接受業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的“雙重管理體制”被認(rèn)為是限制社會組織發(fā)展的重要制度原因[3]。它造成了制度和管理資源的浪費,兩個部門同時對一個組織進(jìn)行管理,職能的劃分不清與重疊,不僅不能增強(qiáng)甚至?xí)魅豕芾砹Χ?,兩部門之間也可能相互推卸責(zé)任而導(dǎo)致管理真空[4]。在實踐中,雙重管理體制導(dǎo)致大量的社會組織因達(dá)不到登記門檻而無法登記成為合法組織,但眾多的這類草根組織以各種形式存在并開展活動,其結(jié)果是社會組織的規(guī)范化程度比較低,管理難度也很大。同時,社會組織與業(yè)務(wù)主管部門的特殊關(guān)系也導(dǎo)致部分組織行政化程度較高。雙重管理的結(jié)果是在一定程度上遏制了社會組織積極作用的發(fā)揮。
“樞紐型”社會組織的出現(xiàn),從管理制度上看,是為實行單一部門管理探路,是從雙重管理到單一部門管理的過渡辦法,即政府部門只管登記注冊賦予組織合法性,具體的業(yè)務(wù)由“樞紐型”組織來管理;從效果上看,是為了更充分地激發(fā)社會組織的潛力,由“樞紐型”組織將本領(lǐng)域的各種社會組織“籠”起來,在相對集中、明確的目標(biāo)下為社會管理服務(wù)。
2.為破解社會組織“官民二重性”努力?,F(xiàn)階段我國的社會組織大多表現(xiàn)出了“官民二重性”的特征[5]:一方面,社會組織作為第三部門,相對獨立于政府部門,民間性是其基本特征之一;另一方面,由于管理體制、現(xiàn)實需求等因素,一些組織政治色彩較濃厚,或者對政府部門的依賴程度較高。對于社會組織的這種二重性,一直以來批評的聲音比較多,認(rèn)為它阻礙了社會組織的發(fā)展。“樞紐型”社會組織的出現(xiàn),就是對社會組織“官民二重性”的合理利用:二重性短期內(nèi)很難完全避免,同時它又不是完全沒有積極作用;實踐中需要的是揚長避短,充分利用二重性的積極效用,并將其消極作用降到最低。具體而言,“樞紐型”社會組織在一定程度上充分利用了自身與政府的緊密關(guān)系,并將官方性放大,這樣它就可以憑借政府的支持來統(tǒng)一管理和引導(dǎo)本領(lǐng)域的其他社會組織;對本領(lǐng)域的其他組織而言,其官方色彩就會因不直接“接觸”政府部門而大大降低,以便充分發(fā)揮其社會性,在社會管理和服務(wù)中發(fā)揮作用。
3.規(guī)范和引導(dǎo)社會組織發(fā)展,尋找社會組織發(fā)展的適宜路徑。我國的社會組織雖然在改革開放以后獲得了較快發(fā)展,但仍然存在一些問題,如政府對社會組織的嚴(yán)格控制傾向與社會組織的日常管理不到位并存、社會組織數(shù)量增長與能力不足并存、社會公眾對社會組織的期待與懷疑心理并存等?!皹屑~型”社會組織的出現(xiàn)是各地尋找社會組織發(fā)展的適宜路徑的主動探索,是政府和社會組織一起做出的努力。“樞紐型”社會組織若成功運行,既不會削弱政府對社會組織的管控,同時又給予社會組織相對更大的自主空間;對眾多組織而言,其所受的管控不是直接來自政府而是“樞紐型”社會組織,這種管控應(yīng)該被視為社會自我管理的一種形式;“樞紐型”社會組織可以憑借自己對領(lǐng)域的熟悉程度,在社會管理和服務(wù)中更好地發(fā)揮作用,從而增強(qiáng)公眾對社會組織的認(rèn)同程度,為社會組織贏得更廣闊的發(fā)展空間。
(二)“樞紐型”社會組織的建設(shè)
1醞釀階段。由于特殊的經(jīng)濟(jì)政治文化地位,北京在社會管理和建設(shè)方面的任務(wù)一直很繁重,因此也一直在探索創(chuàng)新社會管理辦法。2007年底北京成立市委社會工作委員會和市社會建設(shè)工作辦公室,以加快首都社會建設(shè)步伐;2008年初又成立北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由市委書記任組長。在探索社會管理新路徑時,他們認(rèn)識到社會組織參與的重要性;同時,北京的社會組織發(fā)展有較好的基礎(chǔ)。于是,在依托北京實際情況、總結(jié)借鑒中西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,既便于管理、又有利于激發(fā)社會組織的社會建設(shè)潛能的“樞紐型”社會組織方案出臺。
2“樞紐型”社會組織的認(rèn)定。“樞紐型”社會組織由北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定,由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體操作。2009年3月,市總工會、團(tuán)市委、市婦聯(lián)等10個組織被認(rèn)定為第一批市級“樞紐型”社會組織;2010年12月,市工商聯(lián)、市貿(mào)促會等12個組織被認(rèn)定為第二批市級“樞紐型”社會組織;2011年底又認(rèn)定了5個。目前市級共27個“樞紐型”社會組織。另外,各區(qū)縣也都認(rèn)定了一批“樞紐型”社會組織。
3“樞紐型”社會組織的工作體系建設(shè)。北京市“樞紐型”社會組織并不是單獨開展工作,而是有相應(yīng)的工作體系。首先是前述建立的市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)一籌劃和管理;其次是市級的27個“樞紐型”社會組織,它們對市級社會組織的服務(wù)管理工作覆蓋率達(dá)到了85%以上;再次是區(qū)縣認(rèn)定的近200家“樞紐型”社會組織;最后是“樞紐型”社會組織廣泛聯(lián)系和覆蓋的24000多個各類社會組織[7]。北京市已經(jīng)逐步建立起了由市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))相關(guān)政府部門和各種社會組織共同參與、分工協(xié)作、各司其職的“樞紐型”社會管理和服務(wù)體系。
4“樞紐型”社會組織的管理措施建設(shè)。為了讓“樞紐型”社會組織真正發(fā)揮預(yù)期的作用,北京市制定和完善了一系列相關(guān)的措施以加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管,內(nèi)容涉及社會組織的申請建立、財務(wù)會計、信息公開、評估、退出機(jī)制等。
5“樞紐型”社會組織的工作實踐。這是“樞紐型”社會組織能否獲得認(rèn)同的關(guān)鍵。被認(rèn)定的“樞紐型”社會組織都積極開展工作,制定行動規(guī)劃,引領(lǐng)本領(lǐng)域的社會組織參與社會建設(shè)。
6經(jīng)驗總結(jié)與推廣。北京市“樞紐型”社會組織建設(shè)的成功經(jīng)驗被總結(jié)為社會組織服務(wù)管理的“北京模式”[6],并為國內(nèi)多個地方學(xué)習(xí)借鑒,上海、深圳、天津、南京等地都建立了類似的管理服務(wù)模式。
(三)“樞紐型”社會組織的作用
1.結(jié)構(gòu)上的橋梁紐帶作用。建立“樞紐型”社會組織,實際是建立一套管理體制,對社會組織進(jìn)行分類管理、分層負(fù)責(zé):按照類別,青年組織歸團(tuán)委、婦女兒童組織歸婦聯(lián)聯(lián)系,這是分類;從市“樞紐”到區(qū)“樞紐”,一層一層下來,建立層級服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò),這是分層[7]。通過這種橫向分類、縱向分層的管理體系,全市的社會組織將盡可能被容納進(jìn)來,既包括登記在冊的社會組織,也包括非正式登記的社會組織,從而彌補(bǔ)政府對于一些草根組織管理的不足。通過縱橫交錯的管理網(wǎng)絡(luò),各類政策、指令、資源先分類然后沿著各層級向下傳輸,信息、意見等也能夠逐層上傳,由各“樞紐”整合后匯集到政府部門,形成了國家-社會之間的傳輸紐帶。
2.業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)作用。按照北京對“樞紐型”社會組織的規(guī)定,它將逐步取代業(yè)務(wù)主管單位成為本領(lǐng)域社會組織的引領(lǐng)者。與業(yè)務(wù)主管單位不同的是,其下屬的組織不再是個別的社會組織,而是同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的絕大部分組織,所以其發(fā)揮的不僅僅是對某一組織業(yè)務(wù)的管理,而是起到該領(lǐng)域的龍頭作用,在業(yè)務(wù)等方面對社會組織進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)?!皹屑~型”社會組織將憑借自身的龍頭地位和指導(dǎo)作用,將本領(lǐng)域眾多社會組織凝聚在一起,形成領(lǐng)域合力,在特定事項、特定方向發(fā)揮重要作用。
3.管理上的規(guī)范作用?!皹屑~型”社會組織往往都會承接規(guī)范和引領(lǐng)本領(lǐng)域社會組織的職能。現(xiàn)實中,被認(rèn)定的“樞紐型”組織也都在這方面體現(xiàn)出主動性和有效性,努力將領(lǐng)域、行業(yè)的規(guī)范作用加以發(fā)揚,制定規(guī)范文件和行為標(biāo)準(zhǔn)則是最直觀的體現(xiàn)。例如,團(tuán)市委制定發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下全市青少年社會組織工作的意見》,市婦聯(lián)擬定了《北京市婦女組織參與社會管理創(chuàng)新的意見》和《北京市婦聯(lián)培育、管理和服務(wù)社會組織的辦法》,首都慈善公益組織聯(lián)合會制定了《慈善公益組織管理流程指引》和《慈善公益組織行政許可及監(jiān)管流程指引》,等等。這些政策文件的制定,進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范了內(nèi)部工作制度,明確了在相關(guān)領(lǐng)域開展社會組織工作的目標(biāo)和具體措施,極大地促進(jìn)了工作開展[8]。
三、“樞紐型”社會組織的法團(tuán)特征
以“樞紐型”社會組織為中心,包括政府部門和普通社會組織,形成一種新的國家-社會關(guān)系結(jié)構(gòu),它既不同于政府直接控制社會組織的模式,也不同于社會組織的自治模式,而是一種具有法團(tuán)主義特征的結(jié)構(gòu)。
(一)“樞紐型”社會組織建立過程中的法團(tuán)特征
法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào),處于壟斷地位的社會組織或者由國家建立,或者由國家認(rèn)可。北京市的“樞紐型”社會組織雖然不是由政府組建的,但它們都是由政府認(rèn)定的,且認(rèn)定過程完全由政府主導(dǎo);“樞紐型”社會組織的相關(guān)內(nèi)容由北京市委、市政府發(fā)布文件進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定;各“樞紐型”社會組織認(rèn)定后都有其管理的范圍(見表1),組織數(shù)量有限,同一領(lǐng)域只能存在一個“樞紐型”社會組織,因而具有壟斷性的特征。由此可見,“樞紐型”社會組織的建立體現(xiàn)出了“國家的認(rèn)可”、“數(shù)量有限”、“壟斷”等特點。政府部門通過一定的規(guī)則、程序或形式,允許某些特定的社會組織履行一些原先政府承擔(dān)的社會管理和服務(wù)職能,同時被授予政府轉(zhuǎn)讓出來的部分權(quán)力[9]。正是由于國家的認(rèn)可,“樞紐型”社會組織才能夠形成并且在其領(lǐng)域獲得壟斷性地位。
(二)“樞紐型”社會組織管理體系結(jié)構(gòu)中的法團(tuán)特征
等級結(jié)構(gòu)是法團(tuán)主義的重要特征,“樞紐型”社會組織也具備這一特點。首先,“樞紐型”社會組織與普通社會組織間是層級式的,普通社會組織接受“樞紐型”社會組織的管理和指導(dǎo)。其次,“樞紐型”社會組織本身也存在不同層次。北京市“樞紐型”社會組織的建立在市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))共同推進(jìn),事實上依據(jù)行政區(qū)劃而形成了市-區(qū)(縣)-街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的三級體系。再次,社會組織與政府部門之間也是層級關(guān)系。雖然“樞紐型”社會組織的建立立足于弱化政府與社會組織間的從屬關(guān)系,但在實踐中政府通過對“樞紐型”社會組織的認(rèn)定、指導(dǎo)、監(jiān)管等,也會形成層級關(guān)系。此外,還要注意的是,“樞紐型”社會組織之間是非競爭性的,各個領(lǐng)域不存在交叉,領(lǐng)域中組織間是上下級垂直關(guān)系,這在一定程度上對層級關(guān)系是一種強(qiáng)化。
(三)“樞紐型”社會組織實際運行中的法團(tuán)特征
1.購買服務(wù)項目。法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)國家與社會團(tuán)體間的緊密合作,北京市通過政府購買服務(wù)來強(qiáng)化這種合作關(guān)系。為了推動“樞紐型”社會組織在社會建設(shè)和管理中發(fā)揮切實作用,北京市政府通過專項資金等,以“整體打包”的形式通過“樞紐型”社會組織這一紐帶向社會購買公共服務(wù)項目。2010年北京市投入2000余萬元社會建設(shè)專項資金購買近300項公共服務(wù)項目,2011年、2012年分別向社會組織購買300個公共服務(wù)項目;連續(xù)三年向“樞紐型”社會組織落實“購買管理服務(wù)”經(jīng)費,支持其開展本領(lǐng)域社會組織工作。北京市還成立了社會組織孵化中心,為初創(chuàng)期的公益組織提供了有針對性的前期孵化和能力建設(shè)支持,2011年底前共吸納12個社會組織入駐辦公并提供孵化服務(wù);借助社會公益周活動平臺,評選北京市社會組織公益服務(wù)10大品牌,提高社會組織的知名度和凝聚力[10]。政府購買服務(wù)、培育社會組織、資金支持等許多是通過“樞紐型”社會組織來實施的,有的甚至直接針對“樞紐型”社會組織開展,這使政府與“樞紐型”社會組織的合作關(guān)系更緊密,后者的壟斷地位也得到強(qiáng)化。
2.“3+1”黨建工作模式。法團(tuán)主義模式下壟斷組織與政黨的關(guān)系也很緊密。北京的“樞紐型”社會組織通過“3+1”黨建工作模式來強(qiáng)化其與黨和政府的緊密關(guān)系?!?”是指在“樞紐型”社會組織中建立黨建工作委員會、成立社會組織聯(lián)合黨組織、設(shè)立或明確相關(guān)工作部門;“1”是指建立健全社會組織黨建工作例會制度。“3+1”黨建工作模式從組織機(jī)構(gòu)、工作方式等方面完善社會組織的黨建工作,在增強(qiáng)社會組織黨員凝聚力的同時,加強(qiáng)了執(zhí)政黨與社會組織的聯(lián)系?!皹屑~型”社會組織是這一模式的核心,領(lǐng)域內(nèi)社會組織黨建的主要工作都由它來具體操作或者在其平臺上完成,這將事實上強(qiáng)化其政治地位。
綜上,“樞紐型”社會組織在“國家認(rèn)可”、“限制”、“壟斷”等方面都體現(xiàn)出較明顯的法團(tuán)主義特征(見表2)。
四、關(guān)于“樞紐型”社會組織的思考
社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全、公共服務(wù)和社會管理的提升,都需要一個有活力的社會,其中社會組織的發(fā)展是重要因素。而此前我國社會組織總處于發(fā)展、整頓的循環(huán)中,社會組織在某些因素的刺激下獲得較快發(fā)展,往往又因超出社會管理體制的框架而受到整頓,其主要原因就是缺少一套適合我國現(xiàn)實的社會組織管理體制以及發(fā)展路徑?!皹屑~型”社會組織可以在一定程度上解決這個問題。這種組織可以將各領(lǐng)域、各地區(qū)、不同種類的大大小小的社會組織“統(tǒng)”起來,從而避免當(dāng)前一些社會組織游離于管理系統(tǒng)之外的現(xiàn)象;它們得到政府的支持,也有足夠的能力和影響力去管理普通社會組織;它們需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,即如果管理不好,政府和公眾可以向它們問責(zé)。這是一種通過社會組織管理社會組織的方式,它將政府部門從具體的日常性的社會組織管理中解放出來,也賦予社會組織活動的自主性。這種方式也將逐步解決雙重管理體制的難題。
“樞紐型”社會組織要實現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)和功能定位,首先需要持續(xù)的政府支持和制度保障。從各地“樞紐型”社會組織建設(shè)的實踐看,其“想法”來自政府,組織也主要由政府認(rèn)定并被賦予相關(guān)職能,可見“樞紐型”社會組織的合法性主要來自政府,作為新生事物的它們要獲得發(fā)展,一段時間內(nèi)來自政府的支持和引導(dǎo)就必不可少。政府的支持除了發(fā)展導(dǎo)向外,更重要的是加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè),將“樞紐型”社會組織的日常監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聯(lián)通政府等功能制度化、系統(tǒng)化,使其真正成為一套明確、系統(tǒng)的管理體系,持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮管理作用[8]。其次,“樞紐型”社會組織要加強(qiáng)自身建設(shè),提升其管理和服務(wù)能力。北京市的“樞紐型”社會組織絕大多數(shù)不是新建立的社會組織。這些組織都有原先的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、運作機(jī)制,以及公眾形象,如果它們被認(rèn)定為“樞紐型”社會組織后仍保持原有的模式,而沒有明顯的變化,那么所謂的“樞紐型”社會組織就僅僅是一種“文字游戲”而沒有實際意義。所以,這些組織應(yīng)該盡快豐富自己的職能,在完成原來的工作外,強(qiáng)化自身的管理和服務(wù)能力,將本領(lǐng)域的社會組織充分調(diào)動和組織起來,凝聚成合力參與社會建設(shè),并與政府建立起相對穩(wěn)定的聯(lián)系和溝通機(jī)制,真正扮演起”樞紐”的角色。
“樞紐型”社會組織既然具有較強(qiáng)的法團(tuán)主義特征,那么其發(fā)展過程中就可能面臨法團(tuán)主義曾經(jīng)遇到的種種問題。
首先是壟斷。正如法團(tuán)主義早期被批評為與某些威權(quán)體制聯(lián)系緊密一樣[11](p.17),法團(tuán)主義模式下的主要社團(tuán)也因為其壟斷性而遭受指責(zé)。“樞紐型”社會組織也存在壟斷性:當(dāng)“樞紐型”社會組織獲得政府認(rèn)定并被賦予管理和服務(wù)本領(lǐng)域其他社會組織的職能時,它在領(lǐng)域內(nèi)事實上處于壟斷地位。它既壟斷著與政府溝通協(xié)商的渠道與方式,又壟斷著領(lǐng)域內(nèi)資源的分配。例如,政府對該領(lǐng)域情況的了解主要通過“樞紐型”組織來實現(xiàn),這是信息和利益表達(dá)機(jī)制的壟斷;政府對公共服務(wù)的購買也主要通過“樞紐型”社會組織來實施,這是對資金的壟斷?!皹屑~型”社會組織的壟斷并不一定都是壞事,但必須為這種壟斷設(shè)定底線,即“樞紐型”社會組織不能憑借壟斷地位限制其他社會組織的發(fā)展空間。壟斷是為了更好地統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)本領(lǐng)域社會組織的發(fā)展和功能發(fā)揮,否則,“樞紐型”組織建立的后果可能是導(dǎo)致一般社會組織的大面積退化。
其次是行政化。行政化是我國社會組織被詬病最集中的問題之一,普遍的認(rèn)識也是社會組織應(yīng)該消除行政化,還原社會性本質(zhì)。但是,“樞紐型”社會組織的出現(xiàn)無疑使行政化在這些組織身上得以強(qiáng)化,至少在當(dāng)前階段“樞紐型”社會組織會因為與政府的緊密關(guān)系而顯得更加行政化。對此,有兩點需要注意:一是將“樞紐型”社會組織與一般社會組織區(qū)分開,后者應(yīng)該在“樞紐型”社會組織出現(xiàn)、雙重管理體制逐步弱化的背景下實現(xiàn)去行政化,因為它們與政府部門的直接聯(lián)系會減少,相互關(guān)系紐帶會逐漸消失;二是“樞紐型”社會組織自身也需要改變行政化的形象,不能因為得到政府的認(rèn)定和支持而增加自己的“政府”色彩,不能假借政府權(quán)力去管理本領(lǐng)域的社會組織。只有這樣,“樞紐型”社會組織才能夠促進(jìn)社會發(fā)育和社會建設(shè),才能夠?qū)崿F(xiàn)由社會組織管理社會組織的目標(biāo),并真正發(fā)揮社會組織自我管理和服務(wù)的功能。
注釋:
①“樞紐型”社會組織是對與政府關(guān)系密切、獲得壟斷性地位的社會組織的統(tǒng)稱,各地的名稱并不一樣。北京、上海等地稱為“樞紐型”社會組織,上海、天津、深圳等地稱為社會組織孵化器,一些地方的社會組織服務(wù)中心、社會組織聯(lián)合會實際也屬于這種組織。
②轉(zhuǎn)引自張靜:《法團(tuán)主義》,中國社會科學(xué)出版社1998年版,第24頁。
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[責(zé)任編輯:張英秀]