新型城鎮(zhèn)化過程中金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

劉妮雅

內(nèi)容摘要：本文基于金融監(jiān)管視角，分析我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融創(chuàng)新的重要性、必要性以及所可能衍生的風(fēng)險(xiǎn)，闡述金融監(jiān)管在城鎮(zhèn)化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制方面的重要作用，并從城鎮(zhèn)化推進(jìn)和金融資源分配等方面提出我國金融監(jiān)管的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 金融創(chuàng)新 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 金融監(jiān)管

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的金融要素需求

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開金融這一重要資源要素的支持和推動(dòng)。第一，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不再一味追求大城市的掠奪式發(fā)展，而更加注重城市群的聚合效應(yīng)，縮小城市之間的經(jīng)濟(jì)差距，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也更加注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市，由此帶來城市建設(shè)特別是中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大幅度增加，沒有足夠金融資金的支持將很難滿足城市協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。第二，新型城鎮(zhèn)化道路強(qiáng)調(diào)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)，由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)分布由沿海轉(zhuǎn)移至內(nèi)陸，產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢由過去的人力資源優(yōu)勢向技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。這要求金融行業(yè)根據(jù)實(shí)體產(chǎn)業(yè)的新興特征，轉(zhuǎn)變思路和策略，創(chuàng)造并提供更多適合新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融工具與服務(wù)。第三，新型城鎮(zhèn)化更加以人為本，要讓居民切實(shí)享受到城鎮(zhèn)化所帶來的好處，特別是要解決農(nóng)民被城鎮(zhèn)化后的切身利益問題，如：住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等（周申明，2013）。這不僅需要金融產(chǎn)業(yè)加大對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的支持，以便有更多的農(nóng)村勞動(dòng)力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中解脫出來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和生產(chǎn)效率的提升，同時(shí)也要加強(qiáng)對農(nóng)民到城市后的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和生活的保障。而要解決農(nóng)民城鎮(zhèn)化問題，更是離不開金融產(chǎn)業(yè)對保障性住房、教育產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的大力創(chuàng)新和支持。

金融創(chuàng)新、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管

（一）新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新

土地資源和財(cái)政資金是目前地方政府所能倚重和控制的最重要資源。隨著中央對政府職能的重新界定，政府不能直接作為投資主體參與市場經(jīng)營活動(dòng)，從而滋生了地方政府組建城建公司、城投公司、地方商業(yè)銀行等投融資平臺(tái)的沖動(dòng)，通過地方國有投融資平臺(tái)來調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，從而為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。除了土地財(cái)政，財(cái)政收入也是地方政府可動(dòng)用的重要資源。財(cái)政資金的擔(dān)保和兜底功能能夠充分發(fā)揮財(cái)稅政策和財(cái)政資金的杠桿作用，以部分機(jī)動(dòng)財(cái)力撬動(dòng)巨大的金融資源，從而吸引金融企業(yè)為當(dāng)?shù)刂卮箜?xiàng)目提供政策貸款，撬動(dòng)貸款資金的同時(shí)也可以引導(dǎo)其他資金作為補(bǔ)充建設(shè)資金（李建發(fā)等，2013）。除上述手段外，地方政府還可基于政策資源為地方金融創(chuàng)新提供政策支持，積極引導(dǎo)金融資源的流向。新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新就是通過創(chuàng)新投融資模式，改變以往按照行政命令來分配資源的方式，探索市場化投融資手段，依托土地、財(cái)政、債券、股票、銀行等金融市場和融資手段，募集重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金，通過經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)參與者的共贏，最終共同來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）金融創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國整體經(jīng)濟(jì)都面臨來自房地產(chǎn)行業(yè)的價(jià)值泡沫風(fēng)險(xiǎn)，但城鎮(zhèn)化發(fā)展卻也離不開房地產(chǎn)行業(yè)的推動(dòng)作用。如果對房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)行宏觀行政調(diào)控，將導(dǎo)致土地出讓金大幅度減少，進(jìn)而使地方政府陷入還本付息困難的尷尬境地，甚至可能面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問題也日益嚴(yán)重，投融資平臺(tái)作為政府政策執(zhí)行工具，其自身的盈利可持續(xù)能力較弱，但卻承擔(dān)著巨額債務(wù)，這些債務(wù)往往需由當(dāng)?shù)刎?cái)政兜底，這使得地方政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，到了不得不防范的嚴(yán)重時(shí)候（李建發(fā)等，2013）。除此之外，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)、“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)也愈演愈烈。

防范金融風(fēng)險(xiǎn)并不代表禁止金融創(chuàng)新。我們應(yīng)辯證地對待金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。金融創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是基于風(fēng)險(xiǎn)控制的目的，降低金融風(fēng)險(xiǎn)而不是增加風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際生活中，金融創(chuàng)新產(chǎn)品和工具也確實(shí)對企業(yè)主體分散風(fēng)險(xiǎn)起到了較大的幫助。在這一情況下，應(yīng)高度重視金融監(jiān)管的作用。金融監(jiān)管的根本目標(biāo)是維護(hù)金融市場秩序，在確保系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下放松對市場的約束，創(chuàng)造有效競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)市場對風(fēng)險(xiǎn)更準(zhǔn)確的估值，使更多人愿意分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

（三）金融監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制

學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)⒔鹑诒O(jiān)管定義為一國政府金融監(jiān)管部門依據(jù)相關(guān)金融法律法規(guī)對金融市場行為進(jìn)行監(jiān)督和管理的行為，是基于金融市場失效為前提所采取的預(yù)防或補(bǔ)救措施。如何平衡金融市場的效率和穩(wěn)定是金融監(jiān)管的關(guān)鍵核心問題。

監(jiān)管體系是金融監(jiān)管活動(dòng)的基礎(chǔ)。監(jiān)管體系的完備與否及其運(yùn)行效率直接決定監(jiān)管的效率與效果。我國金融監(jiān)管體系主要包括法律法規(guī)體系、監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)、外部輔助性組織三大主要力量（北京大學(xué)金融法研究中心等，2013）。金融法律法規(guī)體系是金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，從原則上界定了行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和監(jiān)管方式，界定違法行為，并制定合適的懲罰措施。金融法律法規(guī)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了行動(dòng)準(zhǔn)則，也是整個(gè)金融市場的基本行為規(guī)范。監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)主要是我國相關(guān)政府部門，其職責(zé)是依據(jù)法律法規(guī)對金融市場行為進(jìn)行監(jiān)督管理，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施。外部輔助性監(jiān)管組織則是對行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量的補(bǔ)充。無論是從監(jiān)管成本還是可操作性來看，將金融市場監(jiān)管職責(zé)全部交由政府行政機(jī)構(gòu)來完成是不現(xiàn)實(shí)的，這就需要市場內(nèi)外部的非行政性監(jiān)管手段。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化所帶來的內(nèi)生效應(yīng)，即更加注重發(fā)展的質(zhì)量，這必然帶來發(fā)展所需要資金資源的大幅度上升。激進(jìn)的監(jiān)管政策無法為金融創(chuàng)新提供適宜的外部環(huán)境；而日益嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)又不允許我們采取寬松的監(jiān)管政策，基于此，筆者認(rèn)為有必要在分析當(dāng)前我國地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中所面臨實(shí)際問題的基礎(chǔ)上，制定合適的穩(wěn)健的監(jiān)管政策，來引導(dǎo)存量金融資源流向所需的地方。

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管框架

（一）我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

第一，政府債務(wù)管理意識(shí)薄弱，去行政化任務(wù)依然艱巨。資金管理制度、債務(wù)償還制度和債務(wù)資金使用審批制度是債務(wù)管理最基本的制度體系。截止2012年底仍然存在部分地方政府未明確債務(wù)資金的使用和償還途徑（見表1）。制度缺失最直接的后果就是無章可循，無據(jù)可依，導(dǎo)致地方政府在債務(wù)資金的使用上存在隨意性，不符合國家相關(guān)政策法規(guī)要求，滋生巨大的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。endprint

第二，地方政府融資規(guī)模不斷增大，融資手段不斷創(chuàng)新，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺(tái)信貸投放的從緊，導(dǎo)致一些地方轉(zhuǎn)向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象日益突出。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，進(jìn)一步導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

第三，地方融資平臺(tái)不斷做大，卻缺乏可持續(xù)的盈利能力，財(cái)政資金兜底威脅到地方財(cái)政安全。根據(jù)審計(jì)署2013年24號(hào)公告數(shù)據(jù)，截止2012年底，地方融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的資金分別占地方債務(wù)總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺(tái)仍是主要的借債主體。而實(shí)際上，地方融資平臺(tái)往往只是空有資產(chǎn)規(guī)模，沒有持續(xù)的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務(wù)能否償還存在較大疑問。而其財(cái)政兜底條款最終不僅會(huì)對地方政府產(chǎn)生影響，還會(huì)直接波及當(dāng)?shù)亟鹑谛袠I(yè)和相應(yīng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第四，行業(yè)壟斷導(dǎo)致金融抑制效應(yīng)顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內(nèi)自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，而大型建設(shè)項(xiàng)目由于資金需求量大，只能與其合作。但是，由于金融體系收益率非常高，無風(fēng)險(xiǎn)收益率達(dá)到6%，信托收益率達(dá)到9%，如此高的收益率大大削弱了金融機(jī)構(gòu)投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)作支撐，新型城鎮(zhèn)化將無從談起。

（二）我國現(xiàn)行金融監(jiān)管架構(gòu)

現(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管框架主要包括法律體系和監(jiān)管主體兩個(gè)主要部分。其中，我國金融法律主要包括《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等幾部行業(yè)監(jiān)管法律，對于細(xì)則的規(guī)定偏少。在實(shí)際執(zhí)行過程中，主要由部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的通知、章程、辦法等來指導(dǎo)實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)，尚未形成完整的法律法規(guī)體系。在監(jiān)管主體方面，我國現(xiàn)行的上層金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然是分行業(yè)監(jiān)管的態(tài)勢，主要包括中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)。除了中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，各個(gè)地方政府也有金融管理辦公室，其職責(zé)是穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?。地方金融機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管部門往往擺脫不了地方政府的干預(yù)，在工作中要受到中央和地方政府的雙重約束，因此，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性將受到較大影響。除了政府行政監(jiān)管力量外，我國還存在全國性和地方性的行業(yè)自律性組織或協(xié)會(huì)，如銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等等，他們是對政府監(jiān)管力量的補(bǔ)充，對行業(yè)發(fā)展起到輔助性作用。

綜合來看，一方面，我國金融行業(yè)整合交叉的速度不斷加快，呈現(xiàn)出網(wǎng)狀化發(fā)展格局，各種新的金融產(chǎn)品層出不窮，產(chǎn)品交叉所衍生出的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。而另一方面，我國金融監(jiān)管體系卻還是沿用過去的分行業(yè)管制模式，人為割裂開了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等之間的聯(lián)系。分行業(yè)審批的模式已不再適合現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。隨著金融創(chuàng)新在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不斷深入，對金融監(jiān)管手段的創(chuàng)新需求將不斷增大。

基于金融監(jiān)管視角的城鎮(zhèn)化建設(shè)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)化

第一，落實(shí)法律法規(guī)制度，確保中央政策能夠得到積極實(shí)施，嚴(yán)格控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管應(yīng)改變過去的“事后監(jiān)管”模式，應(yīng)當(dāng)不斷地深入業(yè)務(wù)前端，占據(jù)主動(dòng)地位，不斷向“事前防范”模式轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，要確保法律法規(guī)的權(quán)威性，對于明顯違反中央政策的地方政府行為，應(yīng)當(dāng)給予直接的行政處罰，對造成嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)追求其責(zé)任，從而保證中央宏觀調(diào)控政策能夠得到有效實(shí)施。

第二，理順監(jiān)管部門責(zé)任，禁止監(jiān)管套利。當(dāng)前我國分行業(yè)的“一行三會(huì)”監(jiān)管模式存在大量的監(jiān)管空白，這些兩不管地帶逐漸成為了風(fēng)險(xiǎn)的匯集點(diǎn)。要解決好這個(gè)問題，就需要明確政府監(jiān)管主體的責(zé)任，建立多層次監(jiān)管體系，例如部門聯(lián)席會(huì)議，用新的監(jiān)管方式引導(dǎo)行業(yè)建立自我約束機(jī)制。同時(shí)，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所考慮問題的角度不一致，也能夠避免監(jiān)管部門自身利用監(jiān)管權(quán)力實(shí)現(xiàn)套利。

第三，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的管理，激活金融體系，杜絕金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會(huì)融資總量的比例已下降到50%以下。但是，無可否認(rèn)的是，銀行貸款仍然是目前城鎮(zhèn)化建設(shè)中最重要的金融力量。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的管理，嚴(yán)厲制止金融機(jī)構(gòu)的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，從而減少資產(chǎn)價(jià)值泡沫。與此同時(shí)，應(yīng)重視資本市場的發(fā)展和證券、信托、基金、個(gè)人財(cái)富管理行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多的資金融通渠道。

第四，提升地方政府的財(cái)政自主權(quán)，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道。地方政府能控制的資源只有土地資源和地方財(cái)政收入，債券、股權(quán)等直接融資手段都受到國家的嚴(yán)格管控。提高地方政府的財(cái)政自主權(quán)，明確中央政府和地方政府的分稅制，有利于地方政府權(quán)責(zé)的合理配置。只有提高了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，才能進(jìn)一步激發(fā)地方政府的發(fā)展熱情和風(fēng)險(xiǎn)控制動(dòng)力，促進(jìn)地方政府在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度，并確保發(fā)展的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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2.李建發(fā)，林可欣.地方政府融資平臺(tái)金融監(jiān)管與會(huì)計(jì)規(guī)范問題[J].金融會(huì)計(jì)，2013（8）

3.北京大學(xué)金融法研究中心等. 金融監(jiān)管政策動(dòng)態(tài)[J].金融監(jiān)管研究，2013（7）endprint

第二，地方政府融資規(guī)模不斷增大，融資手段不斷創(chuàng)新，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺(tái)信貸投放的從緊，導(dǎo)致一些地方轉(zhuǎn)向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象日益突出。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，進(jìn)一步導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

第三，地方融資平臺(tái)不斷做大，卻缺乏可持續(xù)的盈利能力，財(cái)政資金兜底威脅到地方財(cái)政安全。根據(jù)審計(jì)署2013年24號(hào)公告數(shù)據(jù)，截止2012年底，地方融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的資金分別占地方債務(wù)總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺(tái)仍是主要的借債主體。而實(shí)際上，地方融資平臺(tái)往往只是空有資產(chǎn)規(guī)模，沒有持續(xù)的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務(wù)能否償還存在較大疑問。而其財(cái)政兜底條款最終不僅會(huì)對地方政府產(chǎn)生影響，還會(huì)直接波及當(dāng)?shù)亟鹑谛袠I(yè)和相應(yīng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第四，行業(yè)壟斷導(dǎo)致金融抑制效應(yīng)顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內(nèi)自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，而大型建設(shè)項(xiàng)目由于資金需求量大，只能與其合作。但是，由于金融體系收益率非常高，無風(fēng)險(xiǎn)收益率達(dá)到6%，信托收益率達(dá)到9%，如此高的收益率大大削弱了金融機(jī)構(gòu)投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)作支撐，新型城鎮(zhèn)化將無從談起。

（二）我國現(xiàn)行金融監(jiān)管架構(gòu)

現(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管框架主要包括法律體系和監(jiān)管主體兩個(gè)主要部分。其中，我國金融法律主要包括《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等幾部行業(yè)監(jiān)管法律，對于細(xì)則的規(guī)定偏少。在實(shí)際執(zhí)行過程中，主要由部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的通知、章程、辦法等來指導(dǎo)實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)，尚未形成完整的法律法規(guī)體系。在監(jiān)管主體方面，我國現(xiàn)行的上層金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然是分行業(yè)監(jiān)管的態(tài)勢，主要包括中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)。除了中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，各個(gè)地方政府也有金融管理辦公室，其職責(zé)是穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?。地方金融機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管部門往往擺脫不了地方政府的干預(yù)，在工作中要受到中央和地方政府的雙重約束，因此，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性將受到較大影響。除了政府行政監(jiān)管力量外，我國還存在全國性和地方性的行業(yè)自律性組織或協(xié)會(huì)，如銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等等，他們是對政府監(jiān)管力量的補(bǔ)充，對行業(yè)發(fā)展起到輔助性作用。

綜合來看，一方面，我國金融行業(yè)整合交叉的速度不斷加快，呈現(xiàn)出網(wǎng)狀化發(fā)展格局，各種新的金融產(chǎn)品層出不窮，產(chǎn)品交叉所衍生出的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。而另一方面，我國金融監(jiān)管體系卻還是沿用過去的分行業(yè)管制模式，人為割裂開了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等之間的聯(lián)系。分行業(yè)審批的模式已不再適合現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。隨著金融創(chuàng)新在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不斷深入，對金融監(jiān)管手段的創(chuàng)新需求將不斷增大。

基于金融監(jiān)管視角的城鎮(zhèn)化建設(shè)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)化

第一，落實(shí)法律法規(guī)制度，確保中央政策能夠得到積極實(shí)施，嚴(yán)格控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管應(yīng)改變過去的“事后監(jiān)管”模式，應(yīng)當(dāng)不斷地深入業(yè)務(wù)前端，占據(jù)主動(dòng)地位，不斷向“事前防范”模式轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，要確保法律法規(guī)的權(quán)威性，對于明顯違反中央政策的地方政府行為，應(yīng)當(dāng)給予直接的行政處罰，對造成嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)追求其責(zé)任，從而保證中央宏觀調(diào)控政策能夠得到有效實(shí)施。

第二，理順監(jiān)管部門責(zé)任，禁止監(jiān)管套利。當(dāng)前我國分行業(yè)的“一行三會(huì)”監(jiān)管模式存在大量的監(jiān)管空白，這些兩不管地帶逐漸成為了風(fēng)險(xiǎn)的匯集點(diǎn)。要解決好這個(gè)問題，就需要明確政府監(jiān)管主體的責(zé)任，建立多層次監(jiān)管體系，例如部門聯(lián)席會(huì)議，用新的監(jiān)管方式引導(dǎo)行業(yè)建立自我約束機(jī)制。同時(shí)，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所考慮問題的角度不一致，也能夠避免監(jiān)管部門自身利用監(jiān)管權(quán)力實(shí)現(xiàn)套利。

第三，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的管理，激活金融體系，杜絕金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會(huì)融資總量的比例已下降到50%以下。但是，無可否認(rèn)的是，銀行貸款仍然是目前城鎮(zhèn)化建設(shè)中最重要的金融力量。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的管理，嚴(yán)厲制止金融機(jī)構(gòu)的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，從而減少資產(chǎn)價(jià)值泡沫。與此同時(shí)，應(yīng)重視資本市場的發(fā)展和證券、信托、基金、個(gè)人財(cái)富管理行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多的資金融通渠道。

第四，提升地方政府的財(cái)政自主權(quán)，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道。地方政府能控制的資源只有土地資源和地方財(cái)政收入，債券、股權(quán)等直接融資手段都受到國家的嚴(yán)格管控。提高地方政府的財(cái)政自主權(quán)，明確中央政府和地方政府的分稅制，有利于地方政府權(quán)責(zé)的合理配置。只有提高了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，才能進(jìn)一步激發(fā)地方政府的發(fā)展熱情和風(fēng)險(xiǎn)控制動(dòng)力，促進(jìn)地方政府在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度，并確保發(fā)展的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

1.周中明.中國特色城鎮(zhèn)化道路及其金融支持路徑的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建發(fā)，林可欣.地方政府融資平臺(tái)金融監(jiān)管與會(huì)計(jì)規(guī)范問題[J].金融會(huì)計(jì)，2013（8）

3.北京大學(xué)金融法研究中心等. 金融監(jiān)管政策動(dòng)態(tài)[J].金融監(jiān)管研究，2013（7）endprint

第二，地方政府融資規(guī)模不斷增大，融資手段不斷創(chuàng)新，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺(tái)信貸投放的從緊，導(dǎo)致一些地方轉(zhuǎn)向通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象日益突出。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，進(jìn)一步導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

第三，地方融資平臺(tái)不斷做大，卻缺乏可持續(xù)的盈利能力，財(cái)政資金兜底威脅到地方財(cái)政安全。根據(jù)審計(jì)署2013年24號(hào)公告數(shù)據(jù)，截止2012年底，地方融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的資金分別占地方債務(wù)總額的45.67%、25.37%，說明地方融資平臺(tái)仍是主要的借債主體。而實(shí)際上，地方融資平臺(tái)往往只是空有資產(chǎn)規(guī)模，沒有持續(xù)的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務(wù)能否償還存在較大疑問。而其財(cái)政兜底條款最終不僅會(huì)對地方政府產(chǎn)生影響，還會(huì)直接波及當(dāng)?shù)亟鹑谛袠I(yè)和相應(yīng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第四，行業(yè)壟斷導(dǎo)致金融抑制效應(yīng)顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內(nèi)自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，而大型建設(shè)項(xiàng)目由于資金需求量大，只能與其合作。但是，由于金融體系收益率非常高，無風(fēng)險(xiǎn)收益率達(dá)到6%，信托收益率達(dá)到9%，如此高的收益率大大削弱了金融機(jī)構(gòu)投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)作支撐，新型城鎮(zhèn)化將無從談起。

（二）我國現(xiàn)行金融監(jiān)管架構(gòu)

現(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管框架主要包括法律體系和監(jiān)管主體兩個(gè)主要部分。其中，我國金融法律主要包括《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等幾部行業(yè)監(jiān)管法律，對于細(xì)則的規(guī)定偏少。在實(shí)際執(zhí)行過程中，主要由部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的通知、章程、辦法等來指導(dǎo)實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)，尚未形成完整的法律法規(guī)體系。在監(jiān)管主體方面，我國現(xiàn)行的上層金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然是分行業(yè)監(jiān)管的態(tài)勢，主要包括中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)。除了中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，各個(gè)地方政府也有金融管理辦公室，其職責(zé)是穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?。地方金融機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管部門往往擺脫不了地方政府的干預(yù)，在工作中要受到中央和地方政府的雙重約束，因此，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性將受到較大影響。除了政府行政監(jiān)管力量外，我國還存在全國性和地方性的行業(yè)自律性組織或協(xié)會(huì)，如銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等等，他們是對政府監(jiān)管力量的補(bǔ)充，對行業(yè)發(fā)展起到輔助性作用。

綜合來看，一方面，我國金融行業(yè)整合交叉的速度不斷加快，呈現(xiàn)出網(wǎng)狀化發(fā)展格局，各種新的金融產(chǎn)品層出不窮，產(chǎn)品交叉所衍生出的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。而另一方面，我國金融監(jiān)管體系卻還是沿用過去的分行業(yè)管制模式，人為割裂開了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等之間的聯(lián)系。分行業(yè)審批的模式已不再適合現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。隨著金融創(chuàng)新在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不斷深入，對金融監(jiān)管手段的創(chuàng)新需求將不斷增大。

基于金融監(jiān)管視角的城鎮(zhèn)化建設(shè)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)化

第一，落實(shí)法律法規(guī)制度，確保中央政策能夠得到積極實(shí)施，嚴(yán)格控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管應(yīng)改變過去的“事后監(jiān)管”模式，應(yīng)當(dāng)不斷地深入業(yè)務(wù)前端，占據(jù)主動(dòng)地位，不斷向“事前防范”模式轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，要確保法律法規(guī)的權(quán)威性，對于明顯違反中央政策的地方政府行為，應(yīng)當(dāng)給予直接的行政處罰，對造成嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)追求其責(zé)任，從而保證中央宏觀調(diào)控政策能夠得到有效實(shí)施。

第二，理順監(jiān)管部門責(zé)任，禁止監(jiān)管套利。當(dāng)前我國分行業(yè)的“一行三會(huì)”監(jiān)管模式存在大量的監(jiān)管空白，這些兩不管地帶逐漸成為了風(fēng)險(xiǎn)的匯集點(diǎn)。要解決好這個(gè)問題，就需要明確政府監(jiān)管主體的責(zé)任，建立多層次監(jiān)管體系，例如部門聯(lián)席會(huì)議，用新的監(jiān)管方式引導(dǎo)行業(yè)建立自我約束機(jī)制。同時(shí)，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所考慮問題的角度不一致，也能夠避免監(jiān)管部門自身利用監(jiān)管權(quán)力實(shí)現(xiàn)套利。

第三，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的管理，激活金融體系，杜絕金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會(huì)融資總量的比例已下降到50%以下。但是，無可否認(rèn)的是，銀行貸款仍然是目前城鎮(zhèn)化建設(shè)中最重要的金融力量。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的管理，嚴(yán)厲制止金融機(jī)構(gòu)的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，從而減少資產(chǎn)價(jià)值泡沫。與此同時(shí)，應(yīng)重視資本市場的發(fā)展和證券、信托、基金、個(gè)人財(cái)富管理行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多的資金融通渠道。

第四，提升地方政府的財(cái)政自主權(quán)，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道。地方政府能控制的資源只有土地資源和地方財(cái)政收入，債券、股權(quán)等直接融資手段都受到國家的嚴(yán)格管控。提高地方政府的財(cái)政自主權(quán)，明確中央政府和地方政府的分稅制，有利于地方政府權(quán)責(zé)的合理配置。只有提高了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，才能進(jìn)一步激發(fā)地方政府的發(fā)展熱情和風(fēng)險(xiǎn)控制動(dòng)力，促進(jìn)地方政府在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度，并確保發(fā)展的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

1.周中明.中國特色城鎮(zhèn)化道路及其金融支持路徑的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建發(fā)，林可欣.地方政府融資平臺(tái)金融監(jiān)管與會(huì)計(jì)規(guī)范問題[J].金融會(huì)計(jì)，2013（8）

3.北京大學(xué)金融法研究中心等. 金融監(jiān)管政策動(dòng)態(tài)[J].金融監(jiān)管研究，2013（7）endprint