關(guān)于公務(wù)員考核的思考

彭曉燕+劉寧東

自公務(wù)員制度建立以來(lái)，公務(wù)員考核在公務(wù)員管理中的基礎(chǔ)性作用得到了充分發(fā)揮，為促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍提供了保證。但在實(shí)踐過(guò)程中，難免還存在一些問(wèn)題，如果不加以研究解決，會(huì)對(duì)公務(wù)員制度的實(shí)施造成影響。本文僅就公務(wù)員考核實(shí)踐中存在的問(wèn)題，談?wù)劥譁\的看法。

一、公務(wù)員考核存在的問(wèn)題

（一）關(guān)于考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)公務(wù)員法規(guī)定，“對(duì)公務(wù)員考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。”《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）在此基礎(chǔ)上，分別對(duì)考核內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步明確，這對(duì)開(kāi)展公務(wù)員考核工作起到指導(dǎo)性的作用。存在的主要問(wèn)題有：

一是考核內(nèi)容概念混亂，以至于考核標(biāo)準(zhǔn)交叉。如“德”與“廉”。根據(jù)《規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)，“德，是指思想政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)”?！傲?，是指廉潔自律等方面的表現(xiàn)”。筆者以為，“廉”是具有“德”所反映的“政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德”等屬性或本質(zhì)的對(duì)象之一，是符合“德”概念的個(gè)體，即是“德”概念的適用范圍。又如，“德”與“勤”。根據(jù)《規(guī)定》，“勤，是指責(zé)任心、工作態(tài)度、工作作風(fēng)等方面的表現(xiàn)?！辈浑y看出，“勤”也是具有“德”所反映的“政治素質(zhì)……職業(yè)道德”等屬性或本質(zhì)的對(duì)象之一。

二是缺乏考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系。我們?cè)谘芯繉?duì)應(yīng)考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，探索建立考核指標(biāo)體系時(shí)，遇到了一些具體問(wèn)題。首先，是前面所提的概念混亂，不易歸類確定指標(biāo)體系。其次，是如何處理定性和定量的關(guān)系。如工作實(shí)績(jī)，是公務(wù)員考核的重點(diǎn)。根據(jù)《規(guī)定》，“績(jī)，是指完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益?！逼渲械臄?shù)量可以量化，但質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益則很難進(jìn)行量化。再次，是如何建立不同層級(jí)以及同層級(jí)、不同職位公務(wù)員的考核指標(biāo)體系。如履行職務(wù)的能力，不同層級(jí)以及同層級(jí)、不同職位公務(wù)員的履行職務(wù)能力應(yīng)該是有所區(qū)別的。

（二）關(guān)于考核主體

《規(guī)定》明確，“平時(shí)考核重點(diǎn)考核公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、階段工作目標(biāo)情況以及出勤情況……由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評(píng)價(jià)?！痹谀甓瓤己顺绦蛑?，還明確，“主管領(lǐng)導(dǎo)在聽(tīng)取群眾和公務(wù)員本人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)平時(shí)考核情況和個(gè)人總結(jié)，寫出評(píng)語(yǔ)，提出考核等次建議和改進(jìn)提高的要求”“由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的考核委員會(huì)確定考核等次”。

由此可見(jiàn)，公務(wù)員考核主體存在如下問(wèn)題：一是主體轉(zhuǎn)換。在平時(shí)考核及年度考核中，考核主體是主管領(lǐng)導(dǎo)，但在確定等次時(shí)考核主體是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或考核委員會(huì)。二是職責(zé)不清。主管領(lǐng)導(dǎo)作為考核主體的作用未充分發(fā)揮，未認(rèn)真履行評(píng)估公務(wù)員工作業(yè)績(jī)的職責(zé)，忽視檢查公務(wù)員完成工作任務(wù)的情況，對(duì)公務(wù)員在本崗位履行職責(zé)，完成工作目標(biāo)的考核過(guò)程不夠重視，往往是根據(jù)“民主測(cè)評(píng)”的結(jié)果確定考核等次。三是考核機(jī)構(gòu)難擔(dān)權(quán)責(zé)。考核委員會(huì)屬非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在年度考核開(kāi)始時(shí)才設(shè)立。考核委員會(huì)一般由主管領(lǐng)導(dǎo)和人事、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的主要負(fù)責(zé)人以及公務(wù)員代表組成，但最終應(yīng)由誰(shuí)說(shuō)了算還是不能確定。采取投票表決形式，則又會(huì)出現(xiàn)弱化績(jī)效的傾向。因此，賦予考核委員會(huì)何種權(quán)責(zé)，值得商榷。

（三）關(guān)于民主測(cè)評(píng)

《規(guī)定》明確，“對(duì)擔(dān)任機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的考核，必要時(shí)可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)?！痹趯?shí)踐中，民主測(cè)評(píng)也存在一些問(wèn)題，一是主旨不明。我們認(rèn)為，在年度考核中，必要時(shí)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，目的是通過(guò)民主測(cè)評(píng)更多地了解被考核者綜合素質(zhì)的基本情況，是年度考核的輔助方法。但在實(shí)踐中，民主測(cè)評(píng)成了確定年度考核優(yōu)秀等次依據(jù)，導(dǎo)致公務(wù)員考核中常見(jiàn)的暈輪效應(yīng)。二是擴(kuò)大化。不少地方或單位，在年度考核時(shí)，不論職務(wù)高低，通通采用民主測(cè)評(píng)來(lái)確定年度考核等次。

二、問(wèn)題的根源及原因

（一）觀念問(wèn)題

公務(wù)員制度的建立是我國(guó)干部人事制度改革的重大舉措。我國(guó)的公務(wù)員制度是根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在保證與現(xiàn)階段干部管理相符合的前提下建立的，因而或多或少地存在原有干部管理模式的痕跡，在觀念方面也難免帶有傳統(tǒng)的干部管理印記。

以干部考核（考察）為例，2002年7月9日實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二十一條規(guī)定，“考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選，必須依據(jù)干部選拔任用條件和不同領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職責(zé)要求，全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉，注重考察工作實(shí)績(jī)?！辈浑y看出，公務(wù)員法及《規(guī)定》所表述的，除考核（考察）對(duì)象不同外，其余的表述特別是考核內(nèi)容基本是一致的。

由此，給我們提出一個(gè)值得深思的問(wèn)題?？疾禳h政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選，需要全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉，注重考察工作實(shí)績(jī)。公務(wù)員的考核，具體而言，公務(wù)員的年度考核，是否也應(yīng)該像考察擬任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人選一樣進(jìn)行考核，是否有所區(qū)別，能否有所區(qū)別。

（二）認(rèn)識(shí)問(wèn)題

這里主要指中庸思想對(duì)公務(wù)員考核的影響?？己酥黧w往往礙于情面，怕得罪人，不愿直面事實(shí)，不敢承擔(dān)責(zé)任，只求保持一團(tuán)和氣。因此，在考核過(guò)程中，通過(guò)民主測(cè)評(píng)的形式，回避現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)移矛盾。

（三）政策問(wèn)題

除上述所列舉的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、考核主體等外，公務(wù)員考核的一些規(guī)定也值得認(rèn)真研究，如優(yōu)秀等次比例問(wèn)題。由于優(yōu)秀等次人數(shù)，一般掌握在本機(jī)關(guān)參加年度考核的公務(wù)員總?cè)藬?shù)的百分之十五以內(nèi)，最多不超過(guò)百分之二十，這就給公務(wù)員考核，尤其是基層公務(wù)員考核帶來(lái)不少問(wèn)題?；鶎訖C(jī)關(guān)單位一般人數(shù)較少，百分之十五優(yōu)秀的比例導(dǎo)致主管領(lǐng)導(dǎo)確定考核等次時(shí)感到為難棘手，只有采取民主測(cè)評(píng)等其他渠道來(lái)緩解矛盾，也致使一些單位把年度考核等同于評(píng)先進(jìn)，以評(píng)代考，甚至將不同單位、不同職位的人員集中聯(lián)評(píng)。

三、完善公務(wù)員考核的思考

（一）更新觀念，明確公務(wù)員考核的主要功能

從我國(guó)人事制度改革的沿革來(lái)看，公務(wù)員考核脫胎于傳統(tǒng)的干部考核。從公務(wù)員制度的建立和發(fā)展來(lái)看，公務(wù)員的考核是干部考核的組成部分，從屬于干部考核。但我們認(rèn)為，在考核內(nèi)容方面，公務(wù)員考核應(yīng)有別于干部考核。如前所說(shuō)，干部考核是依據(jù)干部選拔任用條件和不同領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職責(zé)要求，全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉，注重考察工作實(shí)績(jī)。而公務(wù)員考核的主要功能，應(yīng)該是考核公務(wù)員履行職位職責(zé)和完成所承擔(dān)的工作任務(wù)的情況，即考核其工作實(shí)績(jī)。

主要基于以下原因，一是考核的周期性。公務(wù)員考核，主要是平時(shí)考核和定期（年度）考核，周期僅為一年。一年內(nèi)考核諸多要素，且不少要素?zé)o法定量，只能靠定性評(píng)價(jià)，憑好惡分優(yōu)劣，年年如此，不僅收效甚微，而且在機(jī)關(guān)及公務(wù)員群體中形成敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事的不良風(fēng)氣。二是事物的關(guān)聯(lián)性。公務(wù)員履行職位職責(zé)和完成所承擔(dān)的工作任務(wù)的情況是與職業(yè)操守、履職能力、責(zé)任心、工作態(tài)度以及相應(yīng)的出勤率等要素分不開(kāi)的，考核的結(jié)果已經(jīng)體現(xiàn)了德、能、勤等內(nèi)容的基本要素。很難想象，一個(gè)職業(yè)操守差、履職能力差、責(zé)任心不強(qiáng)以及出勤不出工、出工不出力的人，能夠創(chuàng)造出像樣的實(shí)績(jī)。三是突出考核的主要功能。公務(wù)員考核的主要功能，主要應(yīng)是正確評(píng)價(jià)公務(wù)員履行職位職責(zé)和承擔(dān)工作任務(wù)的情況，提高工作效能，進(jìn)而樹(shù)立政府的正面形象，提高政府的公信力。至于其他需要考核或了解的內(nèi)容，應(yīng)該通過(guò)其他途徑完成。如對(duì)“廉”的考核，可以依靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，不斷健全完善監(jiān)督機(jī)制，采取一票否決形式進(jìn)行考核。同理，其他要素如個(gè)人品德、社會(huì)公德等，也應(yīng)通過(guò)健全完善監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）厘清認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化考核主體責(zé)任意識(shí)

主管領(lǐng)導(dǎo)在公務(wù)員考核中擯除中庸思想，給予分管公務(wù)員以客觀公正的評(píng)價(jià)，是執(zhí)行法律法規(guī)的需要，是促進(jìn)單位事業(yè)發(fā)展的需要，是單位蔚成良好風(fēng)氣的需要，是樹(shù)立本身良好形象的需要?？陀^公正地評(píng)價(jià)那些埋頭苦干、業(yè)績(jī)突出的人員，使他們?cè)诳己酥械玫綉?yīng)有的肯定，確定相應(yīng)的等次，有利于調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性，克服“干好干壞一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣”的大鍋飯思想，使考核充分發(fā)揮管理的導(dǎo)向功能作用，進(jìn)而推動(dòng)各項(xiàng)工作的發(fā)展。如果在公務(wù)員考核中，出現(xiàn)“相安無(wú)事、輪流坐莊”的現(xiàn)象，就容易給本單位公務(wù)員造成領(lǐng)導(dǎo)“無(wú)能”“沒(méi)有魄力”等印象，損害領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人形象，也不利于事業(yè)發(fā)展。

（三）完善政策，夯實(shí)公務(wù)員考核的基礎(chǔ)

在進(jìn)一步完善公務(wù)員考核政策方面，我們提出以下建議：

1.將工作實(shí)績(jī)切實(shí)擺在考核的首要位置

一是要把考核“績(jī)”作為其他考核內(nèi)容的切入點(diǎn)。工作實(shí)績(jī)是絕大部分公務(wù)員綜合素質(zhì)，即思想政治素質(zhì)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)能力、創(chuàng)新精神、工作作風(fēng)等要素的集中反映，是衡量公務(wù)員對(duì)職位勝任與否以及對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)大小的尺度，是對(duì)公務(wù)員德、能、勤、廉的整體檢驗(yàn)。把工作實(shí)績(jī)作為公務(wù)員考核的重點(diǎn)，可以防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)憑個(gè)人好惡或主觀印象來(lái)評(píng)價(jià)公務(wù)員，從而使考核更具客觀性。對(duì)績(jī)的考核要注重平時(shí)考核，注意公務(wù)員平時(shí)工作實(shí)績(jī)的積累，注重其一貫的工作表現(xiàn)，而其他考核內(nèi)容也能在平時(shí)的工作實(shí)績(jī)中得到體現(xiàn)。

二是要重點(diǎn)研究分解“績(jī)”的要素及細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，對(duì)“績(jī)”進(jìn)行分解，應(yīng)依據(jù)《規(guī)定》的精神，分成職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)兩大塊，再將職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)分成若干指標(biāo)細(xì)項(xiàng)，對(duì)應(yīng)考核難易程度、完成時(shí)間、完成質(zhì)量等，從難易程度考核其業(yè)務(wù)能力，從完成時(shí)間考核其工作效率，從完成質(zhì)量考核其職業(yè)精神，再?gòu)钠渎穆毤俺袚?dān)工作任務(wù)的總和考核其工作實(shí)績(jī)。

2.健全完善公務(wù)員考核申訴機(jī)制

《規(guī)定》第十四條規(guī)定，定期考核定為不稱職的，可申請(qǐng)復(fù)核或提出申訴、再申訴，根據(jù)實(shí)際工作情況，我們認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)拓展對(duì)考核結(jié)果不服的復(fù)核、申訴范圍。

一是由于在考核工作中，部分機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)存在思想認(rèn)識(shí)、責(zé)任意識(shí)等方面偏差，使得一些德、能、勤、績(jī)、廉方面表現(xiàn)優(yōu)秀的人在考核中不能評(píng)為優(yōu)秀，這種侵權(quán)的可能性遠(yuǎn)比非不稱職人員評(píng)為不稱職的侵權(quán)可能性大得多，而優(yōu)秀和不稱職都是作為公務(wù)員調(diào)整職務(wù)、級(jí)別、工資以及獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)等的依據(jù)。因此，有必要適當(dāng)?shù)赝卣箤?duì)考核結(jié)果不服的復(fù)核、申訴范圍，將考核結(jié)果確定為除優(yōu)秀等次外，其余等次均可列入可申請(qǐng)復(fù)核的范圍，可以充分保障公務(wù)員個(gè)體的權(quán)益。

二是由于評(píng)為基本稱職等次的考核結(jié)果也涉及公務(wù)員的年終獎(jiǎng)金、福利、工資、獎(jiǎng)勵(lì)等切身利益，建議將此類考核結(jié)果也列入可提出申訴、再申訴的范圍。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)公務(wù)員局考核獎(jiǎng)勵(lì)處）