文/林圻

推進(jìn)民主立法的又一次“破冰之旅”

文/林圻

曾有專家撰文，認(rèn)為自貿(mào)條例是試驗(yàn)區(qū)的“基本法”，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”。的確，制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)意義深遠(yuǎn)、責(zé)任重大，條例所規(guī)范的內(nèi)容、涉及的范圍廣度也是前所未有。條例草案的修改，僅僅靠立法工作部門的“單打獨(dú)斗”顯然是不夠的，必須要在“民主立法”的指引下，更好地集思廣益、匯集人民群眾的智慧，圓滿完成國(guó)家交給上海的光榮任務(wù)。

“老”座談，“新”開法

在立法過程中，召開有關(guān)座談會(huì)聽取方方面面的意見，已經(jīng)是立法工作部門的“規(guī)定動(dòng)作”了。條例草案一審后，法工委“照例”召開了多個(gè)座談會(huì)。只是這些看似“老生常談”的座談會(huì)，卻蘊(yùn)含著一些“微創(chuàng)新”的新開法。

以審議意見為“根”，會(huì)以“類”聚。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)涉及到方方面面：大到投資開放、海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫制度、金融創(chuàng)新等國(guó)家事權(quán)，小到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)哪些管理權(quán)限要放到管委會(huì)、以什么具體形式增加行政行為透明度等，法律關(guān)系的領(lǐng)域從行政、民事到金融、外貿(mào)等，從實(shí)體法到程序法，幾乎無所不包。面對(duì)這么復(fù)雜的法律關(guān)系，如果按照一般的做法，泛泛地按主體開座談會(huì)（如政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)、專家學(xué)者等），工作是簡(jiǎn)單了，操作上是容易了，但會(huì)議議題不集中，效果就會(huì)差強(qiáng)人意。法工委對(duì)條例草案的有關(guān)問題進(jìn)行了認(rèn)真研究，尤其是認(rèn)真分析了常委會(huì)審議的意見，決定緊緊圍繞常委會(huì)審議的一些焦點(diǎn)問題，細(xì)化主題、聚焦關(guān)鍵。這樣，前后召開了六個(gè)座談會(huì)：有關(guān)政府部門座談會(huì)就分成了投資開放和貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新、監(jiān)管高效便捷等三個(gè)專題進(jìn)行；有關(guān)行政管理相對(duì)人，就根據(jù)企業(yè)、社會(huì)組織的類型和不同的訴求，分別召開了區(qū)內(nèi)企業(yè)、外商投資企業(yè)、非公企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等三個(gè)座談會(huì)。這樣，議題集中了，討論熱烈了，常委會(huì)審議的焦點(diǎn)問題也有了回應(yīng)。

以焦點(diǎn)問題為“本”，搭脈抓藥。一般來說，法工委召開座談會(huì)，是在常委會(huì)一審之后。在這個(gè)階段前，市政府法制辦、市人大專門委員會(huì)也都召開過相關(guān)座談會(huì)。這就造成不少部門和企業(yè)有時(shí)會(huì)反映，“我們已經(jīng)前后參加過幾次座談會(huì)了，都是這一份稿子，還提什么意見？”的確，立法流程決定了參會(huì)者會(huì)有重復(fù)性。那么，發(fā)言能不能不重復(fù)？法工委在研究條例草案修改時(shí)認(rèn)為，相關(guān)部門和單位還是要請(qǐng)過來談的，但這個(gè)“談”不是“老生常談”。座談的法規(guī)稿雖然是一個(gè)稿子，但是座談的內(nèi)容可以和前期座談會(huì)不同。相關(guān)工作部門對(duì)常委會(huì)審議情況進(jìn)行了仔細(xì)研究，根據(jù)審議意見，為參加座談的每一個(gè)部門都準(zhǔn)備了“個(gè)性化”的座談提綱，每個(gè)提綱各有不同。對(duì)于一些重要問題，還附上了常委會(huì)的審議情況介紹。這樣與會(huì)對(duì)象在收到會(huì)議通知時(shí)，就可以有針對(duì)性地做相應(yīng)準(zhǔn)備。如此一來，同樣是這份法規(guī)稿、同樣是參加過座談的同志，在這些會(huì)議上，又有了新“想法”，發(fā)言更加言之有物，座談會(huì)開起來也就更加有的放矢。

多元意見，智慧凝聚

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法，不僅是常委會(huì)工作的重中之重，也是全市的一項(xiàng)重要工作，亟需凝聚全市人民的共同智慧。在立法中，常委會(huì)堅(jiān)持走群眾路線，注重將民主立法引向深入。

借力新興媒體廣泛征求社會(huì)意見。常委會(huì)在4月22日對(duì)條例草案進(jìn)行了一審，隨后即在本市各有關(guān)報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體上全文發(fā)布草案，征求社會(huì)各方意見。為了增強(qiáng)征求意見的針對(duì)性，常委會(huì)還將條例草案在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)門戶網(wǎng)站上同步發(fā)布。同時(shí)，借力新興媒介力量，通過“上海發(fā)布”的微博、微信公共賬號(hào)發(fā)布條例草案，借助其龐大的“粉絲群”助力討論。如此舉措，引得國(guó)家和本市媒體進(jìn)行了深入報(bào)道，各大網(wǎng)站紛紛進(jìn)行轉(zhuǎn)載，大大提高了條例草案的知曉率，甚至引起了國(guó)外駐華機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。歐盟駐華代表團(tuán)、歐盟商會(huì)等特別發(fā)來傳真，提出了他們的具體修改建議，英國(guó)駐上?？傤I(lǐng)事館也轉(zhuǎn)來世界500強(qiáng)企業(yè)英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)人壽董事長(zhǎng)的意見。一些兄弟省市的單位和人員，如浙江省法學(xué)會(huì)等也紛紛傳來了他們的意見。這個(gè)“盛況”，在地方立法史上還前所未有。

全面征求各級(jí)人大代表意見。人大代表是人民代表大會(huì)的主體。條例草案修改時(shí)，法工委非常注重聽取各級(jí)代表的意見，不但將條例草案征求全體市人大代表的意見，還將條例草案委托各區(qū)、縣人大常委會(huì)征求全體區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的意見。不少代表都結(jié)合自己的本職工作，對(duì)條例草案的修改提出了自己的希望和期許。

“立法互動(dòng)”現(xiàn)場(chǎng)征求意見。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)怎么建？可能區(qū)內(nèi)的企業(yè)最有想法。5月13日，法工委借鑒國(guó)外立法“o p e n h o u s e d a y”模式，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外高橋辦事大廳，設(shè)立了“條例草案征求意見點(diǎn)”，宣傳自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法活動(dòng)，向現(xiàn)場(chǎng)的企業(yè)辦事人員發(fā)放紙質(zhì)草案全文，并實(shí)錄相關(guān)企業(yè)和個(gè)人的意見。來辦事的人們對(duì)這種面對(duì)面聽取立法意見的形式非常新奇，紛紛駐足圍觀、了解情況，并提出了不少意見。他們紛紛評(píng)論，這是一種形式很好的民主立法宣傳活動(dòng)。

聽取政協(xié)委員的建言獻(xiàn)策。政協(xié)委員中匯聚了本市各領(lǐng)域的有識(shí)之士，法工委專門赴市政協(xié)召開座談會(huì)聽取意見。市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專委會(huì)負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域市政協(xié)委員及市政協(xié)特聘專家結(jié)合自身的業(yè)務(wù)工作，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)提出了不少有見地的思考。會(huì)后，市政協(xié)辦公廳將收集的委員意見匯編成冊(cè)，向常委會(huì)辦公廳發(fā)來包含逐條修改意見、對(duì)照表在內(nèi)長(zhǎng)達(dá)80多頁的修改建議，為法規(guī)的修改完善提供了重要參考。

借力外腦，務(wù)求科學(xué)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例制定不僅引發(fā)了商務(wù)領(lǐng)域的高度關(guān)注，更是專家學(xué)者學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)議題，各類有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的學(xué)術(shù)成果一段時(shí)期內(nèi)頻頻涌現(xiàn)。在立法活動(dòng)中，如何更好地吸納各方面的研究成果，也是法工委重點(diǎn)思考的問題。

組織專家進(jìn)行研討?！靶g(shù)業(yè)有專攻”，上海有各個(gè)領(lǐng)域的專家，他們的意見對(duì)于完善條例草案有著非常重要的參考價(jià)值。為了厘清立法中的法律問題，4月26日，法工委會(huì)同市法學(xué)會(huì)召開了專家研討會(huì)，邀請(qǐng)了華東政法大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、上海社科院法學(xué)所、同濟(jì)大學(xué)等多位專家和市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，圍繞立法的路徑和原則以及條例草案具體條款完善等，展開了深入的研討，對(duì)解決條例草案的有關(guān)問題大有裨益。

從學(xué)者建議稿中“汲取養(yǎng)分”。在政府起草模式之外，組織專家學(xué)者同步起草法規(guī)的專家建議稿，在本市之前的地方立法中尚未得到過實(shí)踐。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例首次“試水”，委托華東政法大學(xué)對(duì)有關(guān)問題作進(jìn)一步深化研究。華政組成由行政法、國(guó)際貿(mào)易法、國(guó)際金融法、國(guó)際投資法等多個(gè)學(xué)科有影響的學(xué)者組成的課題組，由校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任課題組長(zhǎng)，并邀請(qǐng)了本市各大高校和研究機(jī)構(gòu)的專家，進(jìn)行了充分討論，五易其稿，形成了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（學(xué)者建議稿）》及起草說明。其中的一些觀點(diǎn)很值得稱道，在草案修改過程中，部分建議得到了采納。

可以說，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的立法過程，是一次匯集各方智慧的民主立法活動(dòng)，也是一次民主立法的生動(dòng)實(shí)踐，更是推進(jìn)民主立法的又一次“破冰之旅”。