黃+偉

[摘要]在加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變的背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為必然。但是，在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中違背“三個(gè)不得”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化，以及雖然從事農(nóng)業(yè)，但流轉(zhuǎn)的土地卻不是用來(lái)種糧的非糧化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化，對(duì)我國(guó)的糧食安全構(gòu)成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。文章力圖對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化及形成機(jī)理進(jìn)行分析，并闡釋其危害，進(jìn)而從發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、設(shè)置耕地保護(hù)金、加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持、提高糧食直補(bǔ)和設(shè)置永久性農(nóng)田基本保護(hù)區(qū)等方面進(jìn)行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)； 非農(nóng)化與非糧化； 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

[中圖分類號(hào)]F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）08-0039-05

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)及本文的拓展

自20世紀(jì)80年代，隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和農(nóng)民外出務(wù)工的增多，農(nóng)地開(kāi)始以代耕、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)。鑒于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處于緩慢發(fā)展的階段。當(dāng)時(shí)，在一些地方由于種田不賺錢(qián)，于是出現(xiàn)了把田租給別人耕種還要倒貼的現(xiàn)象，也有些干脆不種，把田地撂荒。等到國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民開(kāi)始擺脫了繁重的稅費(fèi)，又加上近些年國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，使農(nóng)民種田的積極性有所提高，也使農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加快的趨勢(shì)。由于各地情況不一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了不同的流轉(zhuǎn)模式，如成都“兩放棄三保障”和重慶“農(nóng)地入股”等。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)始加快的背景下，流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)也開(kāi)始顯現(xiàn)。根據(jù)筆者對(duì)四川、安徽和河北等地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的調(diào)查，把流轉(zhuǎn)的土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，或者雖然用于農(nóng)業(yè)，但用來(lái)搞農(nóng)家樂(lè)、果樹(shù)種植的時(shí)有發(fā)生。

國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)研究有代表性的包括：譚榮、曲福田（2006）認(rèn)為城市化與工業(yè)化需要更多的建設(shè)用地，而現(xiàn)階段建設(shè)用地的主要來(lái)源就是農(nóng)地資源的非農(nóng)化。對(duì)于人多地少的中國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)地是非常稀缺的資源，為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展需要對(duì)農(nóng)地進(jìn)行保護(hù)。將農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)地資源保護(hù)由兩難的境地轉(zhuǎn)變?yōu)殡p贏的局面，對(duì)于現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和農(nóng)地保護(hù)政策的執(zhí)行都有著重要的意義。基于此，他們提出了從尋找合理農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量出發(fā)，并將其與實(shí)際非農(nóng)化過(guò)程結(jié)合起來(lái)，并從減少農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)度性損失，加快完善國(guó)有土地市場(chǎng)體系，減少對(duì)土地價(jià)格的行政干預(yù)等方面提出政策建議。[1]張合林（2008）認(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果，這不僅需要以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，同時(shí)要求國(guó)家相關(guān)法規(guī)等制度的調(diào)整。[2]黎霆、趙陽(yáng)、辛賢（2009）認(rèn)為農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為基本上符合理性假設(shè)，在當(dāng)前一系列新的政策條件下，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)行為的經(jīng)濟(jì)特征變得更加顯著。另外，新形勢(shì)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“去糧化”現(xiàn)象值得關(guān)注。[3]楊瑞珍、陳印軍、易小燕、方琳娜（2012）認(rèn)為，種糧比較效益低、法律和政策規(guī)定對(duì)土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確、地方政府對(duì)種糧缺少應(yīng)有的支持與鼓勵(lì)、農(nóng)地管理制度和監(jiān)督缺乏、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高以及對(duì)流轉(zhuǎn)后耕地用途的片面理解等是“非糧化”種植的主要原因，并提出了相關(guān)對(duì)策。[4]陳偉、肖麗群、吳群（2012）從耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行管制區(qū)劃分的角度，總結(jié)各管制區(qū)土地利用特點(diǎn)和管制方向，認(rèn)為長(zhǎng)三角地區(qū)可劃分為4個(gè)級(jí)別管制區(qū)，不同管制區(qū)應(yīng)實(shí)行差別的耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)管制措施，以保證耕地總量不減少、質(zhì)量不下降。[5]楊振、劉會(huì)敏、余斌（2013）從土地非農(nóng)化生態(tài)價(jià)值損失過(guò)程機(jī)制進(jìn)行了理論探索，建立了價(jià)值損失估算方法，并以江漢平原為例進(jìn)行案例分析。認(rèn)為土地非農(nóng)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的必然現(xiàn)象，也是一個(gè)土地生態(tài)服務(wù)功能不斷減少和消亡的過(guò)程。土地非農(nóng)化雖然在一定程度上提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但生態(tài)效益損失巨大，可能會(huì)導(dǎo)致總效益凈減。這需要將生態(tài)價(jià)值納入土地價(jià)值體系，計(jì)入征地成本，并在一定程度上提高現(xiàn)行土地價(jià)格體系的合理性，防止建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)張，減少生態(tài)價(jià)值損失。[6]

由上可見(jiàn)，已有的研究多把農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化進(jìn)行單獨(dú)分析。有些學(xué)者從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益上進(jìn)行闡釋，這種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)已超出流轉(zhuǎn)真正的內(nèi)涵，不是通常意義的流轉(zhuǎn)，應(yīng)屬于征用的范疇；而有些則從非農(nóng)化或非糧化的成因上，或從非農(nóng)化的危害上進(jìn)行探討。前有的研究對(duì)筆者具有一定的啟迪和借鑒作用，本文的拓展之處在于吸收已有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的調(diào)研，對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定及形成機(jī)理進(jìn)行綜合分析，闡述其危害，然后從發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、設(shè)置耕地保護(hù)金、加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度和設(shè)置永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)上進(jìn)行規(guī)避。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)及形成機(jī)理

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是作為受讓方的農(nóng)戶或從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和承包方。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)受到經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、政策及自然等因素的影響。從整個(gè)國(guó)家的層面上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中面臨的主要是非農(nóng)化和非糧化風(fēng)險(xiǎn)。

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)是指流轉(zhuǎn)后農(nóng)地沒(méi)有用在農(nóng)業(yè)，不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是用在其他產(chǎn)業(yè)上，以致有損于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位風(fēng)險(xiǎn)。鑒于保有一定數(shù)量耕地才是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的必備條件，在我國(guó)目前耕地面積已連年減少的背景下，如果仍將主要用于耕作的土地流轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)用地，這將侵蝕到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，處理不好將會(huì)造成無(wú)法彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后患。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非糧化風(fēng)險(xiǎn)是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)后雖然還從事“大農(nóng)業(yè)”，但流轉(zhuǎn)后易種糧的土地不是用來(lái)種糧，而是用來(lái)種植果樹(shù)、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，有些甚至用來(lái)挖塘、養(yǎng)魚(yú)等改變農(nóng)地種糧的用途，對(duì)國(guó)家糧食生產(chǎn)造成的隱患。在某些地方盛行的“農(nóng)家樂(lè)”、種植經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖特種動(dòng)物等現(xiàn)象就是非糧化表現(xiàn)。近年來(lái)，伴隨著世界性的糧食危機(jī)不斷突現(xiàn)，糧食安全也成為一個(gè)國(guó)家不容忽視的難題。無(wú)論社會(huì)發(fā)展到什么程度，吃飯是個(gè)永遠(yuǎn)無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)重要也都不會(huì)過(guò)分的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響到“糧以地為本”和“民以食為天”，如果處理不好將帶來(lái)重大的災(zāi)難。

2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

首先，利潤(rùn)差異是非農(nóng)化與非糧化流轉(zhuǎn)的客觀成因。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)源自土地的非農(nóng)利用與農(nóng)業(yè)使用在經(jīng)濟(jì)效益上會(huì)產(chǎn)生較大的差異。土地的農(nóng)業(yè)使用與他用相比較處于弱勢(shì)地位，特別是位于城市周邊地區(qū)的土地，相同的田地是用來(lái)從事工業(yè)和商業(yè)還是用于農(nóng)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)效益上會(huì)懸殊很大。同樣，如果去建造房屋，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，就會(huì)使土地升值幾倍、幾十倍甚至更多。出于對(duì)利益的追逐，于是就有一些人或者企業(yè)不顧法律規(guī)定把承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用。在某些地方，對(duì)農(nóng)地“批租”的現(xiàn)象就是例證，一些非農(nóng)的公司打著發(fā)展現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)的幌子，把土地進(jìn)行長(zhǎng)期“批租”，租到后又改用于其他產(chǎn)業(yè)，于是原本用于耕作的農(nóng)地就流轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風(fēng)險(xiǎn)源于在農(nóng)業(yè)使用的范圍內(nèi)，種糧比較效益低下。土地是用來(lái)種糧還是用于培育花卉園林、養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟(jì)作物上，會(huì)有不同的利潤(rùn)差異。而且，我國(guó)糧食的價(jià)格同世界一些發(fā)展相近或發(fā)達(dá)國(guó)家的糧價(jià)相比明顯偏低。根據(jù)筆者調(diào)研，種植糧食所得，如果刨去勞動(dòng)力、化肥、種子、農(nóng)藥和機(jī)械等成本后所得不多，而如果改為種植經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖用地，經(jīng)濟(jì)效益就會(huì)明顯增加。追求成本最小化和利潤(rùn)最大化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的最原始動(dòng)力，因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中時(shí)時(shí)存在著非糧化風(fēng)險(xiǎn)，這是由農(nóng)地種糧弱勢(shì)性所決定。

其次，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)使用上的漠視是主觀成因。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民具有承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。但是在追求利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，有些農(nóng)民經(jīng)不住高回報(bào)租金的誘惑，當(dāng)有人要求去轉(zhuǎn)包自己的承包地時(shí)，在利益面前農(nóng)民往往選擇出租。而且隨著農(nóng)民外出務(wù)工的增多，農(nóng)地撂荒現(xiàn)象又再次抬頭。在筆者的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)一些農(nóng)地被荒蕪，特別是在山區(qū)、丘陵不適合使用農(nóng)機(jī)耕作的地方。在此境況下，如果有人愿意轉(zhuǎn)包，無(wú)論是養(yǎng)殖還是種植果樹(shù)等，農(nóng)民大多數(shù)都愿意出租自己所承包的土地。農(nóng)民是農(nóng)地最直接的利益者，當(dāng)農(nóng)民對(duì)自己的土地使用都不關(guān)注時(shí)，其他的又有誰(shuí)來(lái)關(guān)注？

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再次，地方政府與基層鄉(xiāng)村干部的行為不力是監(jiān)管成因。在我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體所有，而這個(gè)“集體”的概念就很模糊，到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是行政村或自然村？在各地都在追求GDP的態(tài)勢(shì)下，不去進(jìn)行招商引資的地方政府又有幾個(gè)？各地都忙于多搞工程，快上項(xiàng)目，很少有時(shí)間關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最終去處。而且招進(jìn)來(lái)的一些從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)中，有些是進(jìn)行養(yǎng)殖或種植的，純粹進(jìn)行糧食種植的企業(yè)并不多見(jiàn)。在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，也有個(gè)別企業(yè)確實(shí)是進(jìn)行糧食種植，但把流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行粗放經(jīng)營(yíng)，主要目的是為了套取政府對(duì)糧食規(guī)模種植的補(bǔ)貼，而地方政府多數(shù)是聽(tīng)之任之，不加監(jiān)管，表面看這些企業(yè)是在進(jìn)行糧食生產(chǎn)，但是由于目的不純，一方面沒(méi)有對(duì)土地進(jìn)行精耕細(xì)作，沒(méi)有使土地達(dá)到應(yīng)有的生產(chǎn)能力；另一方面也使這些企業(yè)通過(guò)不當(dāng)方式，套取了國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)資金。在這方面，地方政府和基層鄉(xiāng)村干部，特別是負(fù)責(zé)土地管理的干部具有不可推卸的責(zé)任。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化危害

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上看，短期會(huì)影響我國(guó)的糧食安全，中期會(huì)影響我國(guó)的土地安全，長(zhǎng)期則會(huì)影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化短期會(huì)影響到我國(guó)的糧食安全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)生極大的負(fù)面效應(yīng)。我國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，證明是我國(guó)農(nóng)村必須堅(jiān)持的正確的基本制度。但是，一家一戶的經(jīng)營(yíng)模式在滿足我國(guó)居民吃飯，解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題之后，隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著新瓶頸，最主要的是小農(nóng)經(jīng)營(yíng)在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化上不敏感，不能適應(yīng)市場(chǎng)需求，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不高。而解決這些的關(guān)鍵就是在堅(jiān)持農(nóng)村基本制度的前提下，使農(nóng)戶具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；通過(guò)流轉(zhuǎn)把家庭式的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)改造成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使其具有應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化和抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

盡管經(jīng)濟(jì)類作物或者養(yǎng)殖會(huì)使流轉(zhuǎn)的土地升值，但是糧食是人類最基本的食物，蔬菜和瓜果可以改善人民的生活，豐富人們的餐桌，使人們食物來(lái)源多樣化，但是這些是無(wú)法代替大米、小麥和玉米等基本糧食。況且，我國(guó)人口的最高峰還沒(méi)有到來(lái)，對(duì)糧食的需求會(huì)有增無(wú)減。由于糧食還作為工業(yè)原料和動(dòng)物飼料的原因，將來(lái)對(duì)糧食的需求也會(huì)進(jìn)一步增加。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響到糧食生產(chǎn)，這給人們敲響了警鐘，糧食安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)，拋開(kāi)糧食安全，去研究其他的安全一切都是妄談。

2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化中期會(huì)影響到我國(guó)的土地安全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致用于農(nóng)業(yè)的土地減少。而一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地是保證糧食總產(chǎn)量的前提條件，盡管一些農(nóng)作物的產(chǎn)量和以前相比已有很大的提高，但單產(chǎn)量提升的空間還有多少？這是一個(gè)很難預(yù)測(cè)的難題。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化，毫無(wú)疑問(wèn)，會(huì)對(duì)土地造成巨大的毀壞，而這種毀壞如果進(jìn)行修復(fù)又需要大量的資金和時(shí)間?，F(xiàn)在我國(guó)非農(nóng)用地除去舊村改造和土地整理外，其他能夠進(jìn)行修復(fù)為種糧用地的非農(nóng)用地并不多見(jiàn)。就是舊村改造和農(nóng)村溝、河、路、坎的整理多數(shù)是以政府出資進(jìn)行，農(nóng)民自己或者村集體進(jìn)行改造和整理的很少，其中一個(gè)原因就是需要大量的資金。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風(fēng)險(xiǎn)，使流轉(zhuǎn)的土地用于養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟(jì)類作物，從而會(huì)使糧食的總面積減少。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化在某種程度上也會(huì)危害到農(nóng)業(yè)種糧用地的安全，如果流轉(zhuǎn)中的土地用于養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟(jì)類樹(shù)木等就會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)土地造成毀壞。在一些地方的養(yǎng)雞場(chǎng)、養(yǎng)豬場(chǎng)和養(yǎng)牛場(chǎng)等，一般都會(huì)建場(chǎng)所占用農(nóng)地，而且產(chǎn)生的垃圾又缺乏處理，在危害所占土地的時(shí)候也對(duì)周邊土地造成一定不利影響。

3. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化長(zhǎng)期會(huì)影響到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全

一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全是在整體上主權(quán)獨(dú)立、基礎(chǔ)穩(wěn)固、運(yùn)行健康、增長(zhǎng)穩(wěn)定、發(fā)展持續(xù)；在國(guó)際經(jīng)濟(jì)生活中具有一定的自主性、防衛(wèi)力和競(jìng)爭(zhēng)力；不至于因?yàn)槟承﹩?wèn)題的演化而使整個(gè)經(jīng)濟(jì)受到過(guò)大的打擊和遭受過(guò)多的損失；能夠避免或化解可能發(fā)生的局部性或全局性的危機(jī)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)看似一個(gè)和經(jīng)濟(jì)安全關(guān)聯(lián)度不高的問(wèn)題，但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)果會(huì)影響到我國(guó)居民吃飯、工業(yè)原料和生態(tài)環(huán)境的等諸多方面。如果對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化不加重視，短期可能會(huì)影響到糧食生產(chǎn)和工業(yè)用糧，長(zhǎng)期則會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全造成威脅。試想如果一個(gè)國(guó)家連最基本的居民生活用糧都不能保障，又如何能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)穩(wěn)固，又怎能在國(guó)際經(jīng)濟(jì)生活中具有一定自主性和競(jìng)爭(zhēng)力。

雖說(shuō)我國(guó)糧食2013年實(shí)現(xiàn)了10連增，但這個(gè)統(tǒng)計(jì)里面有沒(méi)有水分？一方面是我國(guó)糧食產(chǎn)量增加，而另一方面則是我國(guó)糧食進(jìn)口在增加。在和平年代，在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口糧食相對(duì)容易，但如果發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者貿(mào)易爭(zhēng)端，糧食進(jìn)口就會(huì)大打折扣甚至買(mǎi)不到。這樣，不可避免的就會(huì)影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化，也會(huì)增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，長(zhǎng)遠(yuǎn)的方面將會(huì)影響到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

鑒于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)的成因是由于土地使用在非農(nóng)與農(nóng)業(yè)之間具有不同的利潤(rùn)，土地的“大農(nóng)業(yè)”范圍內(nèi)種糧與種植經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖在利潤(rùn)上也具有很大差異，以及有些地方政府執(zhí)行國(guó)家政策的不力所引致。因此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)避：

1. 大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)

當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新中，出現(xiàn)了如聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、家族互助、技術(shù)外包、勞務(wù)外包、土地托管、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和股份農(nóng)場(chǎng)等形式，而與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)，又能夠有效防御非農(nóng)化和非糧化風(fēng)險(xiǎn)的則是家庭農(nóng)場(chǎng)。家庭農(nóng)場(chǎng)以追求效益最大化為目標(biāo)，使農(nóng)業(yè)由保障功能向盈利功能轉(zhuǎn)變，克服了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)弊端，商品化程度高，能為社會(huì)提供更多、更豐富的農(nóng)產(chǎn)品，它是以農(nóng)戶家庭為主進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本組織，它符合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的的趨勢(shì)，可以充分利用家庭和農(nóng)場(chǎng)兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。一方面，以農(nóng)戶家庭為主，農(nóng)戶深諳種植技術(shù)，愛(ài)惜土地，而且生產(chǎn)上易于管理，權(quán)屬上明確，不會(huì)存在管理上的扯皮和混亂；另一方面，農(nóng)場(chǎng)可以使用現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)機(jī)具，進(jìn)行精耕細(xì)作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，首先，應(yīng)該對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行界定，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的土地規(guī)模、農(nóng)機(jī)具數(shù)量、從業(yè)人口及每年估計(jì)的產(chǎn)糧進(jìn)行量化，對(duì)達(dá)到家庭農(nóng)場(chǎng)條件的應(yīng)給予認(rèn)定，使其能夠充分享有各級(jí)政府對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的各種優(yōu)惠政策。其次，應(yīng)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)給予一定的扶持。應(yīng)該在資金、技術(shù)、財(cái)政與稅收、用地與金融服務(wù)等方面給予一定的扶持，通過(guò)扶持逐漸使家庭農(nóng)場(chǎng)能夠成為市場(chǎng)化的主體。再次，應(yīng)該對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行培訓(xùn)。家庭農(nóng)場(chǎng)主的素質(zhì)直接決定這個(gè)農(nóng)場(chǎng)的成敗，因此國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該涵蓋農(nóng)業(yè)法、農(nóng)機(jī)操作、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、產(chǎn)品營(yíng)銷等多方面的知識(shí)，培訓(xùn)后還要通過(guò)農(nóng)業(yè)技能鑒定以及培訓(xùn)考試，對(duì)合格者頒發(fā)職業(yè)農(nóng)民證書(shū)，使其成為新型的職業(yè)農(nóng)民或職業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)理人。[7]

2. 設(shè)置及推廣耕地保護(hù)基金

耕地保護(hù)金是為提高農(nóng)民保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性而由政府設(shè)立的。在全國(guó)各地中，成都市最早進(jìn)行相關(guān)探索并實(shí)施。耕地保護(hù)金具有以保護(hù)耕地為主要目的，從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕占稅、土地出讓收入等中籌集資金，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，主要用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的專項(xiàng)基金。成都市實(shí)施的耕地保護(hù)金制度對(duì)預(yù)防農(nóng)地的非農(nóng)化使用，提高農(nóng)民的種糧積極性，扭轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)業(yè)使用和非農(nóng)使用的利潤(rùn)差異，起到了顯著的作用。

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現(xiàn)在我國(guó)采用耕地保護(hù)金的地方逐漸增多，但還沒(méi)有全面鋪開(kāi)，應(yīng)該借鑒、吸收與創(chuàng)新成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革綜合配套實(shí)驗(yàn)區(qū)中一些地方實(shí)行的“耕保金”的做法，在擯棄兌現(xiàn)期限較長(zhǎng)和“連坐制”等不合理方面的基礎(chǔ)上加以完善，并在條件允許的情況下逐步向全國(guó)推廣。由于農(nóng)用地最主要的部分是耕地，對(duì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和使用中種糧性質(zhì)不變，且一直從事糧食生產(chǎn)的耕地設(shè)立專門(mén)性的?；?，會(huì)有利于農(nóng)地使用種糧性質(zhì)不變的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國(guó)最新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)，我國(guó)2013年全國(guó)GDP已經(jīng)達(dá)到568 845億元人民幣，而公共財(cái)政收入也已達(dá)到129 143億元人民幣，在這樣大環(huán)境下設(shè)置耕地保護(hù)基金，以中央政府財(cái)政為主及地方政府適當(dāng)配套補(bǔ)助來(lái)共同負(fù)擔(dān)具有一定可操作性。

3. 加大對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度和提高對(duì)糧食的補(bǔ)貼力度

要改變土地非農(nóng)用途與農(nóng)業(yè)使用的利潤(rùn)差異，就需要國(guó)家加大對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科研的投資。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于保障糧食生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)量具有重要作用，但是隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)行，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出滯后現(xiàn)象。近些年，我國(guó)自然災(zāi)害的發(fā)生頻率有明顯增加趨勢(shì)，每年總會(huì)有些地方發(fā)生程度不同的旱災(zāi)和水災(zāi)等。加大對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并且修建與之相配套的工程，這樣既可以增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，也可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力。加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研投資是為了改良農(nóng)作物品種、增加農(nóng)業(yè)利潤(rùn)和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。當(dāng)前，在我國(guó)居民消費(fèi)等級(jí)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式都在轉(zhuǎn)型的背景下，關(guān)鍵是在農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量增加的同時(shí)，也能使其質(zhì)量相應(yīng)地提高，而這就需要農(nóng)業(yè)科研去攻關(guān)。

當(dāng)前，應(yīng)把現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)和糧食直補(bǔ)進(jìn)行整合，整合成糧食綜合直補(bǔ)。自從實(shí)行糧食補(bǔ)貼以來(lái)，農(nóng)民的種糧積極性有了一定程度的提高，但現(xiàn)行補(bǔ)貼方式存在明顯的不足，一是補(bǔ)貼按地畝算，種一畝地給補(bǔ)多少錢(qián)，田地種好種壞一個(gè)樣，沒(méi)有差別；二是補(bǔ)貼金額較少，一畝地補(bǔ)貼多則幾十元，少則十多元，家里田地一年的補(bǔ)貼趕不上農(nóng)民在外務(wù)工幾天的工資；三是糧食補(bǔ)貼的種類有待擴(kuò)大，補(bǔ)貼不能只限于水稻、小麥、玉米、土豆等，要盡量擴(kuò)大糧食的范圍。同時(shí)，今后要把對(duì)糧食的補(bǔ)貼真正用在種糧的田地上，對(duì)于非糧種植及流轉(zhuǎn)后用于非農(nóng)用途則不予補(bǔ)貼。而且，應(yīng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，逐步地提高對(duì)種糧田地的補(bǔ)貼幅度。

4. 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理及建立永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)地管理主要由地方各級(jí)土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)，而對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理卻由農(nóng)業(yè)管理部門(mén)來(lái)實(shí)施，這易于造成多頭管理現(xiàn)象。據(jù)筆者調(diào)查，在農(nóng)村一些地方，對(duì)宅基地使用管理要相對(duì)嚴(yán)些，而對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理則相對(duì)較松。在冀南和皖北農(nóng)村的一些地方，農(nóng)民大多反映沒(méi)聽(tīng)過(guò)當(dāng)?shù)赜修r(nóng)地流轉(zhuǎn)管理或相關(guān)的部門(mén)，而成渝地區(qū)的農(nóng)民則大都聽(tīng)說(shuō)過(guò)本地有此類組織。因此，應(yīng)把基層土地管理和農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行重新組合，組成新的農(nóng)業(yè)監(jiān)管和服務(wù)機(jī)構(gòu)，使其在服務(wù)農(nóng)民的同時(shí)，也能加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)使用的方向監(jiān)管，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的種糧用途農(nóng)業(yè)使用不變。

我國(guó)在1994年頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，1998年又重新制定，這顯示出我國(guó)中央政府對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的重視。但是，自進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)各地都興起了開(kāi)發(fā)熱潮。在一些地方，特別是城市周?chē)?，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)早已徒有虛名，已被高樓大廈所取代。為此，要在對(duì)功能指標(biāo)進(jìn)行地域分異特征分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮各項(xiàng)功能的重要程度和空間尺度特征，以及農(nóng)業(yè)功能實(shí)現(xiàn)的制約因素的空間差異，采用自下而上與自上而下相結(jié)合，劃分農(nóng)業(yè)功能區(qū)。要盡快確定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，并作為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)，不得作為他用，并真正賦予農(nóng)民敢對(duì)損害自己承包經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)“不”的權(quán)利，以此遏制各地?zé)o序開(kāi)發(fā)，只看當(dāng)前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)象。同時(shí)規(guī)定，永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，只能用于種糧，堅(jiān)決杜絕利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名，從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象再次發(fā)生。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)處在方興未艾的階段。由于各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的程度不同，而使流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模上也有所差異，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化風(fēng)險(xiǎn)，還沒(méi)有引起足夠的重視，這與農(nóng)地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有全面鋪開(kāi)，矛盾有個(gè)逐漸顯露的過(guò)程有關(guān)，也和人們的風(fēng)險(xiǎn)觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄有關(guān)。在本文中，筆者在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)理論，在借鑒已有成果的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，起到拋磚引玉的作用，但由于調(diào)研地區(qū)的局限和作者能力的限制，文章還有一些不足之處，相關(guān)問(wèn)題的研究和探索還有待延伸。

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