(中共廣州市委政法委，廣東 廣州 510045)

一、改革試點(diǎn)的歷史背景

(一)對近年來我國司法體制改革歷程的簡要回顧

自1997 年黨的十五大確定依法治國的基本方略，明確提出推進(jìn)司法改革的任務(wù)以來，我國的司法改革大致已進(jìn)行過三輪。第一輪是司法機(jī)關(guān)根據(jù)十五大精神自我主導(dǎo)、重點(diǎn)突破的階段，主要以1999 年最高法印發(fā)《人民法院五年改革綱要》提出39 項(xiàng)改革任務(wù)、2000 年最高檢頒布《檢察改革三年實(shí)施意見》提出35 項(xiàng)改革舉措為標(biāo)志，改革主要內(nèi)容是全面建立主審法官制、主訴(主辦)檢察官辦案責(zé)任制等。第二輪是2004 年至2008 年的整體統(tǒng)籌推進(jìn)階段，主要以2004 年12 月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》提出35 項(xiàng)改革任務(wù)、2005 年最高法的“第二個五年改革綱要”以及最高檢《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》為標(biāo)志，改革主要內(nèi)容是完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和司法管理制度。由此，我國的司法改革從司法機(jī)關(guān)自我主導(dǎo)的“單打獨(dú)斗”、“零打碎敲”走向整體統(tǒng)籌、有序推進(jìn)的階段。第三輪是重點(diǎn)深化、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段，主要以2008 年中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》、最高法發(fā)布的“第三個五年改革綱要”和最高檢《關(guān)于深化檢察改革2009-2012 年工作規(guī)劃》等文件為標(biāo)志，主要內(nèi)容包括優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等，主要著眼于解決司法權(quán)力運(yùn)行中的體制性、機(jī)制性和保障性障礙。［1］

在改革成效方面，官方評論認(rèn)為，這三輪司法改革“促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法，推動了中國司法工作和司法隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)發(fā)展，贏得了公眾的認(rèn)可與支持”。［2］但學(xué)界對此承認(rèn)有限，一些學(xué)者還對2008 年以來的“新一輪”司法改革提出很多批評，認(rèn)為司法改革在很多方面出現(xiàn)倒退。不可否認(rèn)，司法體制是政治體制的重要組成部分，在政治體制改革沒有大的進(jìn)展的情況下，司法體制改革不可能單兵突進(jìn)，這三輪改革“絕大部分改革措施只是司法工作機(jī)制調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端”［3］，因此效果相當(dāng)有限;甚至在高壓維穩(wěn)觀念的影響下，為了解決短期問題，不惜以違反司法規(guī)律、過分強(qiáng)調(diào)“能動司法”、“調(diào)解優(yōu)先”等方式來推進(jìn)所謂“改革”，結(jié)果南轅北轍，既沒有實(shí)現(xiàn)有效化解矛盾糾紛的改革初衷，又破壞了司法權(quán)威，一定程度上形成了“大鬧大解決、不鬧不解決”的局面，造成了我國法治建設(shè)進(jìn)程的倒退，這些都當(dāng)為今后的改革所鏡鑒。

(二)全面深化改革背景下的司法體制改革

十八大后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以中國夢凝聚力量，以抓改革激發(fā)活力，以改作風(fēng)振奮人心，勵精圖治、攻堅(jiān)克難，帶領(lǐng)全黨全國各族人民取得新成就、形成新風(fēng)氣、開創(chuàng)新局面。［4］1在此宏觀背景下，各界對深化司法體制改革、加快法治建設(shè)進(jìn)程的熱切期望再一次被點(diǎn)燃，而決策層顯然也意識到，是時候清理改革“呆賬”了，且以深化司法體制改革、推進(jìn)法治建設(shè)為突破口來開啟帶動整個改革進(jìn)程不失為一個既“積極”又“穩(wěn)妥”的選擇。由此，本以經(jīng)濟(jì)體制改革為主要內(nèi)容的十八屆三中全會《全面深化改革決定》對司法體制改革也給予了相當(dāng)篇幅且?guī)缀跞恰案韶洝?，剛閉幕不久的十八屆四中全會將法治第一次上升為黨的全會的主要議題并對司法體制改革作了更進(jìn)一步的部署，這些都贏得了社會各界的廣泛贊譽(yù)，也給予全體法律人以美好期待。

與前三輪司法體制改革相比，全面深化改革背景下的第四輪司法體制改革有著鮮明的特點(diǎn):第一，之前的改革主要由司法機(jī)關(guān)自身主導(dǎo)或由中央政法委主導(dǎo)①雖然2008 年的改革文件是由中央政治局審查并原則同意的，但主要“操盤手”仍然是設(shè)在中央政法委的中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。、局限于司法或政法系統(tǒng)內(nèi)部，這一輪改革則由中央主導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)的意味更強(qiáng)，改革也不再局限于政法系統(tǒng)自身而被納入國家的整體改革進(jìn)程。第二，改革的宏觀背景是真正意義上的全面深化改革時代的到來②雖然“改革”也一直是十六大、十七大期間的關(guān)鍵詞，但不可否認(rèn)的是，這種“改革”往往是“只聞樓梯響，不見人下來”，沒有人認(rèn)為過去的十年是真正意義上的改革年代。，司法體制改革第一次與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)文明等體制改革同時進(jìn)行并成為政治體制改革的重要內(nèi)容和突破口。第三，改革的方向直面我國司法體制中長期存在的“行政化”、“地方化”等痼疾，符合司法規(guī)律，改革力度空前、超過預(yù)期，不再局限于以往技術(shù)性的修修補(bǔ)補(bǔ)，涉及到人財物管理等深層體制性問題，對加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義，法學(xué)理論界實(shí)務(wù)界對此表達(dá)了難得的眾口一詞的高度肯定和期待。

鑒于司法人員分類管理、司法責(zé)任制、加強(qiáng)職業(yè)保障以及人財物由省統(tǒng)管這4 項(xiàng)改革在整個司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是牽一發(fā)動全身的改革，也是改革的重點(diǎn)難點(diǎn)，因此，中央選擇在18 項(xiàng)改革任務(wù)51 項(xiàng)重要舉措③中辦、國辦年初印發(fā)的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見》及分工方案，對三中全會決定部署的改革任務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化分工，將此輪司法體制改革任務(wù)分解為18 項(xiàng)改革任務(wù)51 項(xiàng)重要舉措并明確了工作進(jìn)度和成果要求。中選擇以這4項(xiàng)改革作為突破口，先行在6 個省市進(jìn)行試點(diǎn)④見中央司改辦負(fù)責(zé)人就司法體制改革試點(diǎn)工作答記者，來源于http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/15/c_1111149887.htm。。隨著這一輪司法體制改革的漸次開展和上海市、廣東省等改革方案的逐步披露，體制內(nèi)外開始出現(xiàn)了不同的聲音。既有理論界對于改革可能難于突破利益固化的藩籬，在落實(shí)過程中可能變形走樣的憂慮，也有實(shí)務(wù)界特別是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部不同群體對改革可能會影響損害其利益的擔(dān)憂，甚至還有地方黨政機(jī)關(guān)對于地方“兩院”即將脫離其“懷抱”的復(fù)雜心態(tài)。對這些不同的聲音進(jìn)行認(rèn)真梳理，深入分析本輪司法體制改革試點(diǎn)工作中可能出現(xiàn)的問題并及時研究提出應(yīng)對之策，尋找推進(jìn)改革的最大公約數(shù)，將會對改革的順利推進(jìn)有所裨益。

二、改革試點(diǎn)中存在的問題

(一)司法機(jī)關(guān)與地方的“和諧”共生關(guān)系可能被打破

在討論影響制約獨(dú)立司法①“司法獨(dú)立”的觀念雖然在學(xué)界深入人心且甚至被認(rèn)為是包治百病的靈丹妙藥，但在中國特色社會主義政治制度下，并不承認(rèn)超越黨的領(lǐng)導(dǎo)的絕對的司法獨(dú)立，因此，在官方話語體系中從來沒有“司法獨(dú)立”的提法，一般以“依法獨(dú)立行使職權(quán)”來表達(dá)其部分意思，在語匯、概念尚未完全去政治化脫敏的情況下，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“獨(dú)立司法”(類似于“依法獨(dú)立行使職權(quán)”的含義)來替代容易引起誤會的三權(quán)分立式的“司法獨(dú)立”可能是比較妥當(dāng)?shù)淖龇ā＞唧w見張文顯:《全面推進(jìn)法制改革，加快法治中國建設(shè)——十八屆三中全會精神的法學(xué)解讀》(載《法制與社會發(fā)展》2014 年第1 期)對“獨(dú)立司法”概念的引入和運(yùn)用。的因素，造成司法不公、公信力不高甚至司法腐敗的問題時，一個被認(rèn)為不證自明的問題就是司法機(jī)關(guān)的“地方化”，因此“去地方化”成為這一輪改革最為重要的目標(biāo)和任務(wù)之一。但與過去一提起司法“地方化”，各界均對此予以嚴(yán)厲批判、大加韃伐不同，在中央提出司法機(jī)關(guān)人財物由省統(tǒng)管的司法體制改革試點(diǎn)任務(wù)后，社會上開始出現(xiàn)一些為司法“地方化”進(jìn)行辯護(hù)的聲音。且出乎意料的是，發(fā)出這些聲音的主要不是將要失去可以影響司法權(quán)力的地方黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，而是將要離開地方黨政“懷抱”的司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)或工作人員。②類此《法院“去地方化”引熱議:基層法官喜憂參半》(載《廉政瞭望》2014 年05 月07 日)、《省以下地方法院、檢察院“人財物統(tǒng)一管理”的喜與憂》(中國青年報2014 年6 月27 日)這樣的報道屢屢見諸報端。

這些觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前一些中基層法院和屬地政府已建立起互相服務(wù)、互相利用的“和諧”共生關(guān)系，地方從人財物方面支持司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)主動為地方工作大局服務(wù)，地方不愿意交權(quán)，司法機(jī)關(guān)也不愿一下子脫鉤③中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌教授回憶:“肖揚(yáng)時代曾提過把法院財政和地方政府分開，已經(jīng)列入五年規(guī)劃，后來沒有推行下去，主要原因是法院自己不想分開”，見《法院“去地方化”引熱議:基層法官喜憂參半》，載《廉政瞭望》，來源于http://news.sohu.com/20140507/n399249316.shtml。，越是發(fā)達(dá)地區(qū)這種心態(tài)就越明顯。在此背景下，司法機(jī)關(guān)人財物由省統(tǒng)管、與地方脫鉤后，可能面臨一系列問題需要解決:第一，發(fā)達(dá)地區(qū)司法機(jī)關(guān)工作人員的工資與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員一樣，相對比較高，甚至比上級司法機(jī)關(guān)還高，且可以通過與屬地的“良性互動”爭取到更多的經(jīng)費(fèi)保障支持，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的基層司法機(jī)關(guān)擔(dān)心由省統(tǒng)管后一方面被省里“均貧富”，另一方面少了地方這個直接的“奶媽”，只能層層向垂直上級爭取，待遇和經(jīng)費(fèi)將更難以得到有效保障。第二，在職級晉升方面，當(dāng)前司法機(jī)關(guān)的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部還有一個流動到屬地黨委政府部門的渠道，由省級統(tǒng)管后，進(jìn)入法官、檢察官序列的人員，在體制內(nèi)恐怕只能通過逐級遴選向上級司法機(jī)關(guān)流動，“一棵樹上吊死”、“一條路走到黑”，如不想再從事法律職業(yè)，想調(diào)整交流到黨政機(jī)關(guān)任職，恐怕要比目前困難得多。第三，在司法權(quán)力相對弱勢、司法權(quán)威不高的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行難、涉法涉訴信訪等問題，都要依賴于地方黨政部門的支持配合解決，改革后如地方不再那么大力支持配合，省級統(tǒng)管部門是否能強(qiáng)有力地幫助基層司法機(jī)關(guān)解決這些困難尚有待觀察。第四，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，由省統(tǒng)管后的司法機(jī)關(guān)當(dāng)前仍要在同級人大的監(jiān)督下開展工作，并向同級人大作報告，在當(dāng)前司法工作本來社會認(rèn)可度就不夠高、司法工作報告通過率較低甚至多次出現(xiàn)法院工作報告未獲通過的情況下④據(jù)報道，在全國人民代表大會上所做的報告，“兩高”總是得票最低，2008 年至2012 年，除了2012 年的預(yù)算草案的贊成率為80.1%，比當(dāng)年最高法報告的得票率低0.8%外，這五年中，每年全國人代會上法定要做的五種報告的得票率，每次不是最高法墊底，就是最高檢墊底。而在上個世紀(jì)90 年代，“兩高”報告都處于不能獲得半數(shù)通過的邊緣，以至于“兩高”一度曾經(jīng)提出，是否能只報告、不審議，來源于http://news.sohu.com/s2013/lianggaobaogao/。而在報告未獲通過方面，據(jù)媒體報道，2001 年沈陽中級人民法院的工作報告未獲得同級人大通過;2007 年，衡陽中級人民法院的工作報告未獲得人大通過。，脫鉤后的司法機(jī)關(guān)的工作報告在同級地方人大的通過率會不會進(jìn)一步下降甚至出現(xiàn)更多的通不過的現(xiàn)象?

(二)司法行政化的問題可能會進(jìn)一步加劇

與司法的“地方化”問題相比，司法的“行政化”特別是上下級司法機(jī)關(guān)的“行政化”問題并未得到充分關(guān)注。實(shí)際上，這一問題與司法“地方化”一樣嚴(yán)重。一方面，雖然當(dāng)前在名義上司法機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)由上級司法機(jī)關(guān)和屬地黨委協(xié)商確定，但由于法檢“兩長”比同級政府部門一把手高半格，屬于上級組織部門管理干部;現(xiàn)有的法檢班子副職因?yàn)榻涣魅温毜囊?guī)定而很難直接在本單位獲得晉升，只能異地獲得提撥;“兩長”的人選一般要具有一定的法律職業(yè)背景，將很多有意于此的地方干部擋在門外。因此，影響力主要局限于本地本級的地方黨委在兩院“兩長”的人事任命博弈中相對處于弱勢地位，上級司法機(jī)關(guān)比地方黨委更能影響下級司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免。現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)也顯示，在中院和基層法院這兩個層級，都表現(xiàn)為上級法院任命的院長占據(jù)較大比重［5］，上級司法部門顯然可以通過操控這種人事任命大大加強(qiáng)對下級司法機(jī)關(guān)的控制。另一方面，當(dāng)前上級司法機(jī)關(guān)均以結(jié)案數(shù)、調(diào)解率、審理期限以及批捕率、起訴率、有罪判決率等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為主要內(nèi)容對下級司法機(jī)關(guān)進(jìn)行考核，這些考核不僅內(nèi)容異常繁雜，而且已經(jīng)成為評價經(jīng)辦司法人員、下級司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)工作成績的幾乎唯一依據(jù)，給基層司法工作人員帶來巨大壓力。顯然，這種“數(shù)字管理”式的績效考核已將司法活動異化為行政運(yùn)作，加劇了上下級司法機(jī)關(guān)之間的科層化、官僚化。除此之外，在司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法官檢察官的人事管理、司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部運(yùn)作、上下級司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等方面，均存在嚴(yán)重行政化的問題。［6］

雖然本次改革也將去行政化作為重要改革目標(biāo)，提出要“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系”，但這些改革內(nèi)容目前還沒有獲得像去地方化的改革措施那樣的足夠重視，也沒有成4 項(xiàng)改革試點(diǎn)之一;與此同時，旨在去地方化的人財物省級統(tǒng)管這一改革舉措如果在制度設(shè)計(jì)上對這一問題沒有給予充分考慮的話，則很有可能會大幅加劇目前這種行政化趨勢。

第一，在法官、檢察官遴選方面，如廣受關(guān)注的上海司改方案將法官、檢察官遴選、懲戒委員會設(shè)在市高級法院和市檢察院，對法官、檢察官的法律職務(wù)，由市高級法院和市檢察院黨組根據(jù)遴選、懲戒委員會提供的建議名單統(tǒng)一審批提名后，由各級法院院長、檢察院檢察長按照法定程序提請同級人大常委會依法任免。雖然理論上遴選、懲戒委員會由多個部門和廣泛代表組成，但根據(jù)我國特有的權(quán)力運(yùn)行實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，委員會主要負(fù)責(zé)人由誰擔(dān)任和其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在哪里，誰就可能掌握該委員會的主要權(quán)力。因此，在這一方案中，省級司法機(jī)關(guān)可能會壟斷法官檢察官遴選、提名這樣兩個最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，屬地人大常委會幾乎只剩下了不通過特定提名人員的“否決權(quán)”，且眾所周知的是，在實(shí)踐中，由于地方人大對擬任命通過的法官、檢察官并不了解、雙方信息嚴(yán)重不對稱，一般這種“否決權(quán)”基本上不會得到有效行使。

第二，在財物統(tǒng)管方面，雖然中央已明確由省統(tǒng)管不是簡單地直接由省級司法機(jī)關(guān)直接管理，而是由省級政府財政部門統(tǒng)一管理。但顯然省級政府財政部門既無法掌握各級司法機(jī)關(guān)的具體經(jīng)費(fèi)保障情況，也沒有足夠人力精力直管省、地市、區(qū)縣三級共幾百個司法機(jī)關(guān)。①以廣東省為例，除省級司法機(jī)關(guān)外，還有2 個副省級市、19 個地級市、23 個縣級市、56 個市轄區(qū)、42 個縣，共142 個地方284 個法院、檢察院。因此，實(shí)踐中有些地方可能會將此變通為，將省級司法機(jī)關(guān)確定為一級預(yù)算單位、地市級司法機(jī)關(guān)確定為二級預(yù)算單位、基層司法機(jī)關(guān)確定為基層預(yù)算單位，下級司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)等情況由省級司法機(jī)關(guān)匯總、審批、調(diào)配和管理后再統(tǒng)一報告給省級財政部門，省級司法機(jī)關(guān)由此直接掌握了“切蛋糕、分蛋糕”的權(quán)力。

在當(dāng)前上級司法機(jī)關(guān)通過各種方式影響下級司法機(jī)關(guān)辦案的情形已比較突出的情況下，在將來可能人財物大權(quán)盡在掌握的上級司法機(jī)關(guān)面前，本就深處行政化漩渦中的下級司法機(jī)關(guān)是否能夠唯法是從，不畏上級司法強(qiáng)權(quán)而保持獨(dú)立的“人格”值得所有關(guān)心法治建設(shè)的人們的擔(dān)憂。如果不及時采取有效措施來扭轉(zhuǎn)這種趨勢，根據(jù)權(quán)力的天然擴(kuò)張屬性，上級司法機(jī)關(guān)對下級司法機(jī)關(guān)的干預(yù)可能會愈演愈烈，這不但會嚴(yán)重破壞基層司法機(jī)關(guān)、司法人員的獨(dú)立性，影響其依法獨(dú)立行使職權(quán)，甚至?xí)躺碌乃痉ǜ瘮　?/p>

(三)員額制可能會帶來“逆淘汰”等問題

眾所周知，在任何地方、任何時候，人事問題都有高度的敏感性，且相較于人財物由省統(tǒng)管這樣宏觀的問題，普通司法工作人員最為關(guān)注的還是員額制這樣與其切實(shí)利益直接相關(guān)的改革，因?yàn)檫@直接關(guān)系到誰能成為改革后相對權(quán)責(zé)更大、更有職業(yè)尊榮和更好待遇保障的法官、檢察官。就筆者了解的情況看，“兩院”幾乎所有工作人員都對這項(xiàng)改革予以密切關(guān)注，任何關(guān)于改革具體內(nèi)容的信息都被他們反復(fù)討論揣摩，所以，有評論認(rèn)為，以員額制為為此輪司法改革突破口，既是一步險棋、也是一著高棋。［7］

員額制的核心問題主要是選任比例和選任標(biāo)準(zhǔn)，即有多少人可能被重新選任為法官檢察官、符合哪些條件的人才能被選上。根據(jù)目前已披露的方案，情況似乎沒有改革之初大家所想象的那么樂觀。按照已經(jīng)公布的上海市司法改革試點(diǎn)方案，上海法院擬設(shè)置3 至5 年的過渡期，逐步將法官、審判輔助人員、行政管理人員的員額比例控制到33%、52%和15%。而廣東省的剛剛公布的方案是，以全省法院、檢察院政法專項(xiàng)編制總數(shù)為測算基數(shù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、常住人口數(shù)量和案件數(shù)量等情況，綜合確定各類人員的員額比例。其中，法官、檢察官員額5 年內(nèi)逐步減少到39%以下，司法行政人員員額比例調(diào)整至15%左右，46%以上人員為司法輔助人員。無論這一具體比例是多少，顯然大的方向是以優(yōu)而精為標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有的法官檢察官隊(duì)伍進(jìn)行大幅縮減，在此基礎(chǔ)上，才有可能提高相應(yīng)職業(yè)保障。其潛在邏輯是，當(dāng)前的法官檢察官都是龐大公務(wù)員隊(duì)伍中的一員，如果要給其比其他公務(wù)員更為優(yōu)厚的待遇，就必須要證明其所從事的工作比其他公務(wù)員更加重要、且這些人確實(shí)更為優(yōu)秀。雖然廣大法律人對此均能給予普遍認(rèn)同，但由于法治基因的缺乏、法治觀念的淡薄和司法公信力的低下，在一般的黨政領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾的認(rèn)知里，并非都當(dāng)然地認(rèn)為司法工作處于極端重要的地位、法官檢察官屬于社會精英群體。因此，決策者需要以眼前正在展開的的這種大縮減、大篩選的方式來加以證明，經(jīng)過優(yōu)化篩選被重新任命的法官檢察官接近于西方法治國家中的司法精英，值得給予更好的待遇，承擔(dān)更重要的權(quán)責(zé)。其實(shí)，還有一個決策者可能諱言但我們完全可以猜度到的考量是，在社會主義初級階段，一下子大幅提高現(xiàn)有所有司法職業(yè)人員的待遇，超過了當(dāng)前我們的財政承受能力，也會招致其他盼著改善待遇的公務(wù)員和社會群體的不滿，盡管這筆錢相較于政府投資等在其他領(lǐng)域的開支來說可能是九牛一毛。

這種改革思路既非常符合我國當(dāng)前“實(shí)際”，又非常“穩(wěn)妥”，顯然會在將來的全面改革過程中得到堅(jiān)持。但考慮到“中國特色”的權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐，這種通過大幅壓縮規(guī)模的形式來對其進(jìn)行專業(yè)化、職業(yè)化和精英化改造的措施，可能會導(dǎo)致出現(xiàn)違背改革初衷的“反效果”:第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)案多人少矛盾比較突出的情況下，大幅壓縮法官檢察官比例，顯然會使主審法官經(jīng)辦負(fù)責(zé)的案件數(shù)量大大增加，在超過一定數(shù)量、不堪重負(fù)的情況下，他們可能不得不從繁重的審判一線退回來，轉(zhuǎn)而以審批其團(tuán)隊(duì)的法官甚至司法輔助人員起草的法律文書來代替其親歷性的審判，從而違背“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的改革初衷，在解決了庭長行政化的問題后，又將出現(xiàn)審判長行政化的新問題。如據(jù)統(tǒng)計(jì)，以“審判長負(fù)責(zé)制”為核心開展審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的佛山中院，2013 年個別審判長在其團(tuán)隊(duì)辦理的300 多件案件中，親自撰寫法律文書的數(shù)量不足10件［8］，嚴(yán)重違背了該院在改革之初確定的，改革后所有案件審判長必須親自閱卷、親自開庭或參與庭審調(diào)查的初衷。

第二，雖然最高院司改辦負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在選擇法官時，不能簡單地論資排輩，而要根據(jù)法官的業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)品德來選拔，不搞“一刀切”，要讓優(yōu)秀的年輕法官留在法官隊(duì)伍里。但在現(xiàn)實(shí)面前，不“唯資歷論”或“唯職務(wù)論”知難行易，在這一輪有級別帶職務(wù)的資深法官檢察官與無職無級但卻是辦案主力的青年法官檢察官的博弈中，一定程度上掌握政策制定權(quán)執(zhí)行權(quán)的前者將處于優(yōu)勢地位，后者有充分理由相信，他們將處于弱勢地位，甚至有可能被“一刀切”地拿下成為輔助人員。實(shí)際上，有些地方在確定法官員額時，已經(jīng)擬讓所有助理審判員“就地臥倒”，大部分轉(zhuǎn)化為法官助理，因?yàn)檫@種做法易操作、阻力小、見效快［9］。若此，將嚴(yán)重傷害廣大青年法官的工作積極性，當(dāng)前已越來越嚴(yán)重的青年骨干法官檢察官流失的現(xiàn)象將會進(jìn)一步加劇［10］，基層司法機(jī)關(guān)案多人少的問題將越來越突出，辦案質(zhì)效、司法公正都將難以保證。

(四)“司法權(quán)獨(dú)立行使”可能異化為司法專橫甚至司法腐敗

某種程度上，司法獨(dú)立成為一些論者所認(rèn)為的解決當(dāng)前我國所有司法問題的終極武器。但是，我們必須清醒認(rèn)識到，獨(dú)立司法是為了促進(jìn)和保證司法公正，其是手段而非目的。“獨(dú)立的關(guān)鍵是為了實(shí)現(xiàn)司法的公平公正，檢察院、法院無論人事怎么改革，權(quán)力怎么分配，并不是給檢察官、法官增加他們的優(yōu)越感，也不是讓法院、檢察院的權(quán)限更大，地位更高，最重要的是促進(jìn)司法公正，以此來改善目前司法嚴(yán)重脫離了社會需求、脫離百姓期望的現(xiàn)狀”。但是，“有一點(diǎn)令人擔(dān)憂的是，現(xiàn)在還有人大監(jiān)督，還有黨委、上下級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，司法腐敗尚且如此嚴(yán)重，如果以后更加獨(dú)立了，權(quán)限大了，監(jiān)督少了，那么司法的腐敗會不會更加加劇?現(xiàn)在很多院長已經(jīng)管不了庭長，庭長管不了審判員，那么以后誰去管?”［11］

應(yīng)該說，這種擔(dān)憂并非完全沒有道理。因?yàn)?，?quán)力是一種雖必不可少但卻天生的惡，只要缺乏有效制約，它一定會肆意妄為，司法權(quán)也不例外。馴服權(quán)力，要么靠行使權(quán)力者的自律，要么靠外在的他律。就自律而言，我們無法期望通過短期的司法改革一夜間就能大幅改觀當(dāng)前我國司法人員道德水平總體上不符合社會期待的現(xiàn)實(shí)，也無法確保通過新的遴選機(jī)制就一定能將具有更高道德水平值得完全信任的司法人員選任出來。因此，靠司法人員的道德自律來防止專橫和腐敗，可期望不可指望。就他律而言，一為分解權(quán)力二為監(jiān)督制約，但改革的方向顯然就是為了排除對司法權(quán)的各種不當(dāng)干擾①地方化、行政化的多頭司法，在對司法權(quán)行使造成不當(dāng)干擾的同時，某種程度上也起到了一部分合理的分權(quán)作用，在對此予以全面排除的同時，必須要有相應(yīng)的替代措施和制度設(shè)計(jì)。，讓司法人員依法獨(dú)立集中行使權(quán)力。因此，只能靠監(jiān)督制約來將司法權(quán)關(guān)在籠子里。

在當(dāng)前的司改試點(diǎn)方案中，這種監(jiān)督制約主要體現(xiàn)為強(qiáng)化辦案責(zé)任制、繼續(xù)力推司法公開。作為既不用大幅改變既有體制又能很好地回應(yīng)社會關(guān)切的改革措施，司法公開在前三輪司法改革中都得到了大力貫徹實(shí)施，可以說是前些年司法改革中能得到公眾認(rèn)可的為數(shù)不多的成果之一。但一方面，推動公開的主體和被要求公開的義務(wù)機(jī)關(guān)具有同一性，公開的范圍、方式基本由其自行確定，保證司法公開的配套制度仍不夠完善，對不履行公開義務(wù)的行為缺乏有效的制約;另一方面，與政府部門信息公開不同，司法公開的內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)，一般不涉及除當(dāng)事人以外的其他社會公眾的普遍利益，大多數(shù)社會公眾既無興趣也缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識對這些公開的內(nèi)容進(jìn)行深度關(guān)注并發(fā)現(xiàn)存在問題。因此，司法公開對司法權(quán)力的監(jiān)督制約作用具有局限性，陽光之下同樣會有陰影。

強(qiáng)化辦案責(zé)任制是這一輪司改4 項(xiàng)試點(diǎn)改革任務(wù)的重要內(nèi)容，但從各地初步公布的方案來看，除了在嚴(yán)格錯案責(zé)任追究上有比較明確的規(guī)定外，對當(dāng)前普遍存在的案件質(zhì)量不高、有少量一般性違法特別是違反程序法以及有其他瑕疵等問題的責(zé)任追究均沒有作詳細(xì)規(guī)定。且如前所述，如果將來負(fù)責(zé)責(zé)任追究的法官檢察官懲戒委員會實(shí)際運(yùn)作上由省級司法機(jī)關(guān)自身主導(dǎo)，就避免此種監(jiān)督制約為同體監(jiān)督、在體系內(nèi)循環(huán)、效果不彰的問題，如臺灣由于其法官的升遷調(diào)動懲處完全在司法體系里完成，幾乎不受民主政治的監(jiān)督和影響，其約1700 名法官中被彈劾記過的每年大概只有3 個人［12］，根本不符合“對司法體系的民怨如野火蔓延”［12］的社會現(xiàn)實(shí)。

正如臺灣民間司法改革基金會執(zhí)行長林峰正在總結(jié)臺灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)與癥結(jié)時所指出的那樣，“單純的司法獨(dú)立并不能解決司法體系的所有問題，和一切權(quán)力一樣，不受制約的司法權(quán)，一樣會對社會造成傷害”，“(單純的)司法獨(dú)立反而形成一種新的人治，過猶不及，臺灣的司法體系從原來維護(hù)國民黨統(tǒng)治的工具，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€自主隔離的團(tuán)體，又到了另一個極端”。［12］因此，任何一項(xiàng)制度或原則必須有相應(yīng)的配套制度及其可能得以生長的環(huán)境土壤，否則，將會產(chǎn)生“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的結(jié)果，不但達(dá)不到單純移植此項(xiàng)制度或原則的目的，還可能產(chǎn)生反效果。

(五)缺乏廣泛參與的封閉式改革可能嚴(yán)重影響改革效果

改革共識需要探討溝通，改革動力需要廣泛積蓄，改革舉措需要社會認(rèn)同，改革效果需要公眾評價，司法改革也同樣如此。但當(dāng)前，考慮到司法改革內(nèi)容涉及國家司法基本制度，需要頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃，所以都遵循自上而下的改革路徑;由于每一項(xiàng)具體司法改革措施的出臺和落實(shí)，都涉及到諸多利益群體，內(nèi)容非常敏感，所以對具體的改革方案，往往都需要保密。如與本輪司法改革相關(guān)的重要文件，除三中全會《全面深化改革決定》是全文公開外，其他的如中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及其貫徹實(shí)施分工方案》(中辦發(fā)2014 ﹝24 ﹞號)、中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》以及最近最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》都被確定為秘密文件，沒有向社會公開全文，除一定級別的領(lǐng)導(dǎo)干部和政法系統(tǒng)內(nèi)部參與改革方案研究制訂的工作人員外，一般人都無法了解其具體內(nèi)容，更不用說在深入研究的基礎(chǔ)上提出意見建議。

這種以改革較為敏感為由將改革封閉化、神秘化的做法可能會帶來一些問題:第一，任何一項(xiàng)改革，都將涉及權(quán)力的再分配和利益再調(diào)整，從改革中獲得的利益預(yù)期直接影響著改革參與者對改革的支持配合程度。前幾輪司法改革的實(shí)踐已表明，與司法改革相關(guān)的地方、司法部門和法官檢察官群體因特定的利益、立場衍生出擴(kuò)張自身權(quán)力范圍的“屁股指揮腦袋”傾向，已經(jīng)將自身的利益訴求滲透在了司法改革的進(jìn)程之中，有利于自己利益時，往往極具改革熱情積極參與，而在有損自身利益時，則更多是淺嘗輒止，甚至找出種種理由變相抵制，從而使得改革的效果大打折扣。這一輪改革如果在今后推進(jìn)過程中不對此作出適當(dāng)糾正，以開門搞改革代替封閉性改革，可能會使改革再次僅僅成為部門利益之間的調(diào)整和博弈，而基層法官檢察官在改革過程中的嚴(yán)重缺席，使其在與既是具體改革方案的設(shè)計(jì)者又是重要的被改革對象的司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之間的博弈中處于完全被動地位，其利益訴求很難被吸收到改革方案中。在這種情況下，很難期望他們能夠全力支持和配合改革，實(shí)際上，在改革大幕即將拉開的當(dāng)下，一些一線的法官檢察官已經(jīng)對此表示了失望，“用腳投票”選擇了離開。［10］

第二，作為司法改革真正主體的人民群眾，在司法改革過程中更加缺乏有效參與的途徑，造成普通公民既不能根據(jù)自己的實(shí)際需要和切身利益提出其所關(guān)切的實(shí)際問題，又不能參與到司法改革的具體討論與設(shè)計(jì)過程中。這種傾向使我們的司法改革舉措更多地建立在“限權(quán)(力)”、“權(quán)力制約權(quán)力”等認(rèn)識層面之上，缺少“授權(quán)(利)”、“權(quán)利制約權(quán)力”等民本意識［13］，也一定程度上使得司法改革與普通公民的距離越來越遠(yuǎn)，以至于我國司法的公信和司法的權(quán)威仍然停留在較低水平。前三輪司法改革面臨動力缺失、利益集團(tuán)障礙等種種問題，與作為司法這一公共產(chǎn)品使用者的社會公眾的缺位緊密相關(guān)，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得正在開展的第四輪司法改革認(rèn)真吸收。

三、推進(jìn)改革試點(diǎn)的對策思路

發(fā)現(xiàn)問題的目的在于解決問題。解決試點(diǎn)工作中可能出現(xiàn)的問題，既要中央的頂層設(shè)計(jì)，也需要各省的大膽探索。同時，改革本身也是一個不斷“試錯”的過程，各項(xiàng)具體制度和機(jī)制的建構(gòu)，要在改革實(shí)踐中不斷探索和修正。為解決改革試點(diǎn)可能存在的問題，本文提出以下對策思路:

第一，應(yīng)當(dāng)理性認(rèn)識司法機(jī)關(guān)與地方的“和諧”共生關(guān)系。司法機(jī)關(guān)與地方的“和諧”共生關(guān)系被打破后怎么辦的問題，核心在于地方特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機(jī)關(guān)擔(dān)心在改革后將被地方政府“斷奶”，少了一個能給予其有力人財物支持的“奶娘”。應(yīng)當(dāng)看到，司法改革的各個環(huán)節(jié)都不是孤立的，而是相互聯(lián)系的。司法改革需要相互配套的制度化建設(shè)，需要站在全局的眼光來審視，不能顧此失彼。解決的辦法在于司法改革的決策機(jī)關(guān)和試點(diǎn)單位要依據(jù)憲法和法律，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的環(huán)境和條件，確保司法機(jī)關(guān)在改革后其人財物保障水平總體上不下降。同時，負(fù)責(zé)試點(diǎn)的各省要按照“邊試點(diǎn)邊探索、邊總結(jié)邊推廣”的原則，加大對司法工作的重視支持和人財物保障力度，努力提高所有基層司法機(jī)關(guān)的待遇保障水平，并根據(jù)中央的部署和步驟安排，將司法改革試點(diǎn)工作逐步向其他市分批鋪開。

第二，應(yīng)當(dāng)研究建立科學(xué)合理的司法機(jī)關(guān)人財物管理體制機(jī)制。對人財物由省統(tǒng)管后、司法行政化有可能會進(jìn)一步加劇的問題，要研究建立科學(xué)合理的司法機(jī)關(guān)人財物管理體制機(jī)制，切實(shí)防止基層司法機(jī)關(guān)在擺脫地方化的干擾后，又重新陷入由于省級司法機(jī)關(guān)掌握資源分配權(quán)而被行政化干擾的風(fēng)險中。要建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級政府財政部門直接管理的預(yù)算管理體制。市、縣法院、檢察院作為省級政府財政部門一級預(yù)算單位，向省級財政部門直接編報預(yù)算，預(yù)算資金通過國庫集中支付系統(tǒng)直接撥付。在這方面，剛剛公布的廣東省的司法體制改革方案已經(jīng)作出比較好的探索。在人事管理方面，法官檢察官遴選委員會應(yīng)超然于任何具體部門，其成員必須都是在符合一定條件范圍內(nèi)隨機(jī)抽選出的、有廣泛代表性的、以個人身份參加的法律專家，其辦公室或秘書處只負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)工作，不擁有任何實(shí)質(zhì)意義上的決定權(quán)［14］;在財和物管理方面，短期著眼于建立一套相對獨(dú)立于省級司法機(jī)關(guān)的科學(xué)透明、公平合理的分配保障機(jī)制，長期應(yīng)根據(jù)十八屆四中全會《決定》關(guān)于“改革司法機(jī)關(guān)人財物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”的精神，逐步建立司法行政事務(wù)管理民主化機(jī)制，即充分發(fā)揮法官檢察官民主決策在司法行政事務(wù)管理中的決定性作用，由法官檢察官會議討論決定的預(yù)算案，財政主管部門不得刪減，只能在加注意見后編入總預(yù)算案，送立法或權(quán)力機(jī)關(guān)審議。

第三，應(yīng)當(dāng)建立法官檢察官統(tǒng)一提名管理并按法定程序任免的制度。司法改革的成敗關(guān)鍵在于制度，也在于人，沒有精強(qiáng)的司法隊(duì)伍，司法機(jī)關(guān)的長遠(yuǎn)發(fā)展就無從談起。所以，誰能夠算進(jìn)“員額”里面，中央和省需要以審判為中心慎重考慮這一問題，需要與司法人員的職業(yè)保障、職業(yè)尊榮等進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。解決員額制可能會帶來的問題，重點(diǎn)在于科學(xué)設(shè)定法官檢察官的選任比例和選任標(biāo)準(zhǔn)。可以以全省法院、檢察院政法專項(xiàng)編制總數(shù)為測算基數(shù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、常住人口數(shù)量和案件數(shù)量等情況，綜合確定各類人員的員額比例。真正做到“根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級法院的法官員額”，而不是主要從縮減財政供養(yǎng)的可能將“高收入”的人員規(guī)?；蚺c其他公務(wù)員群眾的平衡等角度出發(fā)，過度壓縮員額比例。在選任標(biāo)準(zhǔn)方面，不能過分強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)驗(yàn)的重要性，簡單地論資排輩，而要根據(jù)其業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、辦案業(yè)績、職業(yè)品德等來綜合考量選拔，防止出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象。

第四，應(yīng)當(dāng)處理好維護(hù)司法權(quán)威和加強(qiáng)監(jiān)督管理之間的關(guān)系。對“司法權(quán)獨(dú)立行使”異化成司法專橫甚至是司法腐敗的問題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)對司法權(quán)力的外在制約。要依據(jù)憲法和法律，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，排除對司法的非法干預(yù)，同時也要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，防止司法權(quán)濫用，重點(diǎn)加強(qiáng)偵查、起訴、審判、執(zhí)行等權(quán)力的相互制約，加強(qiáng)上級法院、檢察院對下級法院、檢察院監(jiān)督。要充分發(fā)揮律師的監(jiān)督制約作用。律師除具有其他監(jiān)督主體一般沒有的監(jiān)督司法的專業(yè)素養(yǎng)。同時，律師作為訴訟代理人、辯護(hù)人，還是司法權(quán)力運(yùn)行的利益相關(guān)者，他們最有動力和能力對司法專橫甚至司法腐敗進(jìn)行有力監(jiān)督。因此，要探索建立律師參與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)等司法權(quán)的有效監(jiān)督。

第五，應(yīng)當(dāng)提升民眾的法律意識，建立民眾參與司法改革的體制機(jī)制。一方面，要提升民眾的法律意識，營造濃厚的法治氛圍和文化。法律制度的改革每行一步都來之不易，但如果沒有法治文化的積淀和支撐，則如無源之水，就算制度方面取得了進(jìn)步，恐怕也難以發(fā)揮其應(yīng)有的活力。法治文化的提升一是法學(xué)教育，二是法律普及。應(yīng)該承認(rèn)，經(jīng)過多年的努力，這兩方面都取得了很大的進(jìn)步，但放在“依法治國”的目標(biāo)來看，還有不少有待完善的地方。例如，法學(xué)教育如何與法律職業(yè)化的建設(shè)相結(jié)合，在注重職業(yè)技能傳授的同時，注重法律人職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范的培養(yǎng)。另一方面，要探索建立民眾公開參與司法改革的體制機(jī)制。對缺乏廣泛參與的封閉式改革將嚴(yán)重影響改革效果的問題，要首先改革司法改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變泛政治化的思想觀念，避免將具體的司改方案上升為國家機(jī)密，破除司法改革的封閉化和神秘化，真正做到開門搞改革。把堅(jiān)持自上而下的改革路徑和引入自下而上的底層動力結(jié)合起來，主動征求吸納基層法官檢察官以及社會科研機(jī)構(gòu)和民間智庫的意見，真正做到以公眾參與凝聚改革共識，以社會輿論壓力倒逼改革動力，以群眾滿意檢驗(yàn)改革成效，確保改革達(dá)到預(yù)期效果。

結(jié)語:總之，在司法體制改革“改什么”已經(jīng)由中央文件一錘定音作了總體部署后，“如何改”也就是改革的方法論問題就成了極其重要的問題。第一，要堅(jiān)持從影響改革效果的極具中國特色的權(quán)力運(yùn)行的潛在邏輯，也就是各種各樣的“潛規(guī)則”這個最大的實(shí)際出發(fā)，并有針對性地提出破解之策，否則，我們很多初衷良好的改革措施恐怕很難落地。第二，對每一項(xiàng)改革措施都要特別注重其配套制度設(shè)計(jì)，改革在設(shè)計(jì)思路和推進(jìn)方向上一定要全盤考慮、配套推進(jìn)，否則有可能會導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)失衡，使改革出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的問題。第三，要堅(jiān)持底線思維，凡事要從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，立足于我們特有的國情和社會現(xiàn)實(shí)，對改革過程中可能出現(xiàn)的問題有充分的認(rèn)識，從而完善每一項(xiàng)改革措施的配套制度設(shè)計(jì)，以此確保取得預(yù)期的改革效果。

［1］汪習(xí)根.新一輪司法改革理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建——全國“深化司法體制改革”高端論壇綜述［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2014，(2).

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