陳金玉

(河北省人大常委會，河北 石家莊050000)

詢問和質(zhì)詢是人大對“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督的法定方式。專題詢問是詢問的衍生和拓展，是人大常委會會議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，有計(jì)劃、有準(zhǔn)備、有組織、有重點(diǎn)地集中開展的專門詢問活動。四年多來，地方人大紛紛學(xué)習(xí)借鑒全國人大經(jīng)驗(yàn)，積極開展專題詢問，取得了較好的政治、法律和社會效果，并日趨成為廣泛運(yùn)用的監(jiān)督方式。制度設(shè)計(jì)的權(quán)力由閑置到“激活”，是智慧和膽識，是與時(shí)俱進(jìn)的求索，依照制度原理有效實(shí)施才是法治、善治的真諦。如何完善并規(guī)范專題詢問，充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值功能和建設(shè)性、促進(jìn)性作用，進(jìn)一步提高質(zhì)量和效果，應(yīng)該說既是需要探索提升的實(shí)踐問題，也是亟待強(qiáng)化研究的理論問題。

一、從專題詢問的法律定位，充分認(rèn)識“能否問”、“為啥問”

從法條和字面上看，現(xiàn)行法律中沒有專題詢問的表述。專題詢問來源于詢問制度，是詢問的一種重要形式，最早由全國人大常委會提出并探索與示范。2010年3月9日，在十一屆全國人大三次會議上的常委會工作報(bào)告中指出，“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”，選擇代表普遍關(guān)心的問題聽取國務(wù)院有關(guān)部門專題匯報(bào)，請國務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人到會聽取意見，回答詢問，答復(fù)問題。同年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報(bào)告并首次開展專題詢問，引起社會極大關(guān)注，贏得了廣泛贊譽(yù)和好評，受到地方人大越來越多的青睞和推崇。

詢問是征求意見、打聽的意思，在漢語體系中只是一個(gè)普通的詞匯，作為法律用語，首次出現(xiàn)在地方組織法，并相繼在預(yù)算法、代表法、立法法、監(jiān)督法等法律中都對此作了明確規(guī)定。當(dāng)詢問成為人大的一種法定行權(quán)方式，就賦予其豐富的內(nèi)涵。我們注意到，監(jiān)督法以獨(dú)立成章的體例，將詢問和質(zhì)詢表述為兩種并行的人大監(jiān)督方式。應(yīng)該說，這種微妙的聯(lián)系在很大程度緣于兩者的基本行權(quán)形態(tài)都是“問”或“詢”;“詢問”在前，“質(zhì)詢”在后，其實(shí)是為“質(zhì)詢”增設(shè)了一道門檻，也可謂在“議”與“行”之間劃出一個(gè)緩沖地帶。在“詢問”前冠以“專題”，新詞組、新概念使“詢問”富有新意，成為人大監(jiān)督方式的有益探索。這種創(chuàng)設(shè)提法一經(jīng)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的表決通過并付諸實(shí)施，就具有法定性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性和可行性。無疑，這是國家政治制度設(shè)計(jì)從呆板的法律條款走向更為鮮活的具體實(shí)踐，人大監(jiān)督工作在向法律設(shè)計(jì)的原始初衷貼近。加之人大工作具有自上而下的復(fù)制性、聯(lián)動性，全國人大的創(chuàng)新“破冰”之舉，不僅為地方人大提供了信心和保障，更提供了師從和范例，極易導(dǎo)引地方產(chǎn)生風(fēng)生水起聯(lián)動效應(yīng)。

那么專題詢問與詢問、質(zhì)詢有什么區(qū)別和聯(lián)系呢?

“詢問”是人大常委會組成人員在人大常委會會議上審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出問題、要求解答的一種方式，具有程序簡便、方式靈活、氣氛緩和、互動性強(qiáng)、有利于對問題的深入審議等特點(diǎn)，其價(jià)值既是一種知情手段，也是一種最直接的監(jiān)督方式?？梢娙嗣襁x出的代言人在國家權(quán)力機(jī)關(guān)殿堂里提出的詢問，決不等同于社會上客氣的“打聽”、謙虛的請教、寒暄式的提問，而是國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法進(jìn)行監(jiān)督的莊嚴(yán)之問，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)對人民利益的關(guān)切之問。于人大常委會組成人員而言，“詢問”是一種代行民意的政治權(quán)利，不清則問、一問到底，則是實(shí)施監(jiān)督的應(yīng)盡職責(zé);于“一府兩院”而言，“回答”是一種回應(yīng)民意的政治義務(wù)，有問必答則是接受監(jiān)督的應(yīng)有姿態(tài)。人大監(jiān)督是依法履職，專題詢問所依之法即詢問的法律依據(jù)。專題詢問遵循詢問的主體、內(nèi)容和程序規(guī)定，將憲法和法律規(guī)定的“一府兩院”向人大報(bào)告工作、受人大監(jiān)督的法律關(guān)系具體化，拓展和深化了詢問權(quán)，提升了法定監(jiān)督方式詢問層次，是監(jiān)督方式的積極探索和創(chuàng)新發(fā)展。與一般詢問不同的是，專題詢問能夠克服一般詢問提問的隨意性和發(fā)散性等不足，具有議題更突出、組織性更強(qiáng)、集中性更高、公開性更廣、實(shí)效性更強(qiáng)的特點(diǎn)。通過專題詢問，不僅使人大常委會組成人員深度了解政情社情，提高審議質(zhì)量，同時(shí)還可以對應(yīng)詢者施加一定壓力，敦促有關(guān)方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作。

“質(zhì)詢”是人大常委會組成人員按照法定程序，在人大常委會會議上以質(zhì)詢案的形式提出，對被質(zhì)詢機(jī)關(guān)工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出澄清、解釋的一種活動。質(zhì)詢從表面上看也是行使知情權(quán)，但實(shí)際上帶有批評性、強(qiáng)制性和彈劾性，是一種比較嚴(yán)厲和強(qiáng)硬的監(jiān)督方式。質(zhì)詢的程序嚴(yán)格有序，詢問的程序簡便靈活。質(zhì)詢，人大常委會組成人員對有關(guān)機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案的答復(fù)不滿意時(shí)，可以要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)，從邏輯關(guān)系看，極易成為特定問題調(diào)查、撤職罷免的前奏或鋪墊，甚至招致不可預(yù)測的法律后果。正如一位曾親歷罷免案者所言，罷免一位領(lǐng)導(dǎo)的影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過選舉一位領(lǐng)導(dǎo)的影響。詢問，經(jīng)一“問”一“答”、“追問”、“補(bǔ)答”，當(dāng)情況明了后即告結(jié)束，人大常委會組成人員對被詢問機(jī)關(guān)的說明不滿意的，有關(guān)法律沒有規(guī)定可以要求再次說明。正如形象之說，質(zhì)詢看起來很美麗，用起來卻帶“刺”，好似“燙手的山芋。相比而言，詢問比質(zhì)詢要溫和許多，少有咄咄逼人的氣勢和言辭的犀利。質(zhì)詢和詢問既有相同點(diǎn)，更有性質(zhì)、目的、主體、對象、問題指向、形式和內(nèi)容等十個(gè)方面的不同。質(zhì)詢的法律層次高、效力大;詢問的法律層次較低，效力較小。而“專題詢問”則是一種介于一般詢問與質(zhì)詢之間的一種新的形式，是“柔”中有“剛”，溫和中帶有約束力的一種監(jiān)督方式，具有較強(qiáng)的針對性、更大的靈活性、便捷的操作性、良好的互動性、明顯的實(shí)效性等特點(diǎn)，是常委會組成人員知情知政、輔助審議的重要手段，也是增強(qiáng)人大監(jiān)督工作力度、提高監(jiān)督工作效果的重要方法。因此，深入開展專題詢問，一定要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，從法理和實(shí)踐的結(jié)合上明確開展專題詢問的合法性和可行性，深化對專題詢問性質(zhì)、作用和目的理解，充分認(rèn)識詢問權(quán)是法律賦予人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，組織和開展好專題詢問，不斷提高監(jiān)督實(shí)際效果，是法治建設(shè)的需要、法律的要求、人民的期盼，真正做到大張旗鼓地開鑼、有聲有色地操作、優(yōu)勢高效地收宮。如此，方能彰顯法律權(quán)威，樹立人大良好的社會形象，方能更加有力地督促和支持“一府兩院”不斷改進(jìn)工作，確保依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法。

二、從專題詢問的探索實(shí)踐，注意把握“問什么”、“怎么問”

從法律屬性上講，詢問權(quán)具有“非獨(dú)立性”特征，詢問不能單獨(dú)進(jìn)行而是依托于審議有關(guān)報(bào)告和議案而展開的。因此，開展專題詢問不能為問而問，也不能以問代審，要注意處理好審議與詢問的關(guān)系。從全國情況看，在地方人大大多將監(jiān)督目光投向政府的同時(shí)，有的已放寬視野，遵循“詢問”的立法本意，對法規(guī)案、執(zhí)法檢查情況、“兩院”工作等進(jìn)行了專題詢問。因此，選擇相關(guān)專題詢問議題應(yīng)與確定常委會年度立法監(jiān)督計(jì)劃統(tǒng)籌考慮，與審議有關(guān)報(bào)告或議案同步安排。

選好專題詢問的議題是關(guān)系到專題詢問能否成功的基礎(chǔ)與前提。堅(jiān)持“詢”大局、“詢”焦點(diǎn)、“問”大事、“問”熱點(diǎn)，運(yùn)用“三·三·四”的方法，是把握“問什么”的有益借鑒。即:一是在選題內(nèi)容上堅(jiān)持“三個(gè)圍繞”。圍繞全面深化改革的總目標(biāo)和事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要部署或重大事項(xiàng)進(jìn)行選題;圍繞“一府兩院”工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行選題;圍繞社會普遍關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈或迫切需要解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行選題。二是在選題原則上注重“三性”。可行性，要選擇那些經(jīng)過努力可以解決的問題，避免選題不切實(shí)際，好高騖遠(yuǎn);傾向性，要選擇那些帶有苗頭性、傾向性的問題，強(qiáng)化事前監(jiān)督，不放“馬后炮”;緊迫性，要針對問題的輕重緩急，區(qū)別對待，重點(diǎn)選取時(shí)限性強(qiáng)、急需解決的問題，以確保專題詢問的實(shí)際效果。三是在選題程序上把握“四個(gè)環(huán)節(jié)”。把握好人大專委會或常委會工作機(jī)構(gòu)提出議題的環(huán)節(jié)，通過調(diào)查研究，提出議題建議;把握好人大常委會主任會議的民主討論和遴選環(huán)節(jié)，通過廣泛征求意見和科學(xué)論證確定重點(diǎn)議題;把握好征求黨委意見和與“一府兩院”溝通環(huán)節(jié)，通過爭取支持、達(dá)成共識，營造有利于詢問的寬松環(huán)境;把握好人大常委會會議的審議決定環(huán)節(jié)，通過集思廣益和集中決策最終確定專題詢問議題，并向社會公告。這樣，才能使專題詢問的議題具有針對性和可行性，增強(qiáng)預(yù)見性。

在方式上把握“怎么問”，是專題詢問的重要步驟，是對會前準(zhǔn)備最實(shí)際的檢驗(yàn)，也是為后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)。因此，專題詢問的議題確定之后，要抓好“三·三”。即在學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)并征求有關(guān)方面意見基礎(chǔ)上，制定審議議案或報(bào)告并開展專題詢問的實(shí)施方案。方案內(nèi)容一般包括指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、主要內(nèi)容、方法步驟、職責(zé)分工及有關(guān)要求等。具體工作中應(yīng)把握好三個(gè)環(huán)節(jié):一是問前調(diào)研。這是掌握有關(guān)工作情況和發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的基本方法和有效途徑。確定詢問議題后，人大常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)與“一府兩院”聯(lián)系溝通，精心制定調(diào)研方案。通過問卷調(diào)查、走訪座談和利用網(wǎng)絡(luò)公開征求意見等方式，深入開展調(diào)查研究，全面掌握第一手資料，并形成高質(zhì)量的調(diào)研報(bào)告，為常委會審議議案或報(bào)告和遴選詢問問題提供重要的參考依據(jù)。二是合理設(shè)問。設(shè)計(jì)好詢問題目是專題詢問的核心。相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要按照確定詢問問題必須代表廣大人民群眾的利益，必須體現(xiàn)大多數(shù)常委會組成人員意見的要求，緊密聯(lián)系報(bào)告和綜合各方面意見建議，認(rèn)真梳理問題，反復(fù)斟酌研究，提出初選問題建議提綱，經(jīng)主任會議討論確定后，及時(shí)通報(bào)“一府兩院”做好應(yīng)詢準(zhǔn)備。同時(shí)，提供給擬提問的常委會組成人員參考。參詢?nèi)藛T要對確定的題目做深入細(xì)致的了解，掌握該方面的相關(guān)知識，做到問題了然于心。在設(shè)問時(shí)要堅(jiān)持“三突出”:突出“精”，專題詢問會議由于時(shí)間有限，提出問題不可能面面俱到，要做到既有的放矢，又精益求精;突出“深”，提出問題要突出重點(diǎn)，切中要害實(shí)質(zhì)，防止答復(fù)走形式，消極應(yīng)付;突出“?！?，圍繞確定議題有針對性地提問，不要海闊天空問與議題無關(guān)緊要的話題，又要防止“請教式”、“查問式”提問。三是認(rèn)真詢問。專題詢問一般在常委會會議分組審議議案或報(bào)告后，再聯(lián)組進(jìn)行專題詢問。會場布置要合理規(guī)范，應(yīng)詢?nèi)藨?yīng)面對詢問者和常委會組成人員，既要方便現(xiàn)場交流，也要體現(xiàn)詢問的莊嚴(yán)性。專題詢問應(yīng)由常委會主任或副主任主持，采取“一問一答”、追問補(bǔ)答、一人問一人主答其他輔答的形式。主持人應(yīng)注意把握詢問節(jié)奏，適時(shí)點(diǎn)評順勢引導(dǎo)，保證會議組織既井然有序又熱烈民主，既嚴(yán)肅緊張又氣氛活躍。詢問主體應(yīng)是常委會組成人員，根據(jù)實(shí)際需要，列席會議的人大代表等人員也可提問，有的還可邀請群眾代表旁聽提問。詢問對象主要是“一府兩院”的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人。詢問中，提出問題要開門見山，簡明扼要，問題準(zhǔn)確，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)皿w;回答問題要直奔主題，如實(shí)回應(yīng)，客觀解釋，虛心坦誠。既堅(jiān)持不脫離原定框架，又不拘泥于原有準(zhǔn)備，有的可根據(jù)會議進(jìn)展情況隨時(shí)提出。要脫稿問答，口語化、自然化，避免照本宣科，“演戲”作秀背“臺詞”。要防止泛泛而談，搞一般化，也要防止蜻蜓點(diǎn)水，搞表面化，真正做到問者鄭重，答者莊重，“精深”與“通俗”結(jié)合，在交流中加深了解，在碰撞中深化認(rèn)識，聚焦關(guān)鍵問題，有效達(dá)成共識。提問環(huán)節(jié)完畢后，“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)作綜合性的簡短表態(tài)發(fā)言，人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)作總結(jié)講話。

三、從增強(qiáng)專題詢問的實(shí)際效果，強(qiáng)化完善“跟蹤問”、“規(guī)范問”

專題詢問始于“問”而不止于“答”，督促整改、推動工作才是目的。檢驗(yàn)專題詢問的標(biāo)準(zhǔn)，是要“問”出關(guān)鍵與深度，“答”出責(zé)任與承諾，結(jié)果改得認(rèn)真與有效。因此，專題詢問完畢必須跟進(jìn)后續(xù)工作，確保善始善終。一是梳理交辦。如前所述，專題詢問實(shí)際是審議的有機(jī)組成部分。如果說審議側(cè)重總體評價(jià)基礎(chǔ)上指出問題提出建議，體現(xiàn)的是“全”，而專題詢問則是直指要害問題，體現(xiàn)的是“?！焙汀吧睢?，殊路同歸，二者合一，有利于提高審議質(zhì)量和效率。因此，在詢問會后，常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)要及時(shí)將審議和專題詢問情況進(jìn)行綜合歸納整理成審議意見，提交主任會議討論后函轉(zhuǎn)“一府兩院”研究辦理。為突出專題詢問作用，應(yīng)在撰寫審議意見標(biāo)題及內(nèi)容時(shí)有所體現(xiàn)，力求達(dá)到形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一。如河北省十二屆人大常委會第四次會議關(guān)于聽取省政府社會救助工作情況報(bào)告并進(jìn)行專題詢問的審議意見，并在引文中高度概括描述。二是跟蹤督促。要樹立“跳出問答看效果”的科學(xué)理念，建立健全落實(shí)情況問責(zé)機(jī)制。有關(guān)工作機(jī)構(gòu)要發(fā)揮聯(lián)系多、情況熟、渠道通的優(yōu)勢，加強(qiáng)對有關(guān)機(jī)關(guān)的督促辦理，并對專題詢問中提出的突出問題進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤監(jiān)督，防止重表態(tài)、輕落實(shí)，失信于民，真正做到變答復(fù)為行動，變承諾為現(xiàn)實(shí)，達(dá)到改進(jìn)和推動工作的目的。三是辦結(jié)回告。要把“抓落實(shí)”、“有回音”作為專題詢問的落腳點(diǎn)。“一府兩院”要認(rèn)真辦結(jié)專題詢問及審議意見事項(xiàng)，并按時(shí)向人大常委會報(bào)告。實(shí)踐中，有的地方對“一府兩院”整改報(bào)告列入常委會會議議程，進(jìn)行審議和滿意度測評，并向社會公布，回應(yīng)了人民群眾關(guān)切，取得了較好效果，值得大力推廣。

開展專題詢問是創(chuàng)新人大監(jiān)督工作方式方法的生動實(shí)踐，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的精神，堅(jiān)持了依法監(jiān)督、民主公開的原則，凸現(xiàn)了敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的活力，彰顯了突出重點(diǎn)、講求實(shí)效的理念。但專題詢問作為一項(xiàng)探索中的監(jiān)督形式，還存在一些需要完善和改進(jìn)的方面，如思想認(rèn)識不統(tǒng)一、制度保障還缺乏等。專題詢問尚存在法律規(guī)定不明、獨(dú)立性不強(qiáng)的“先天不足”，也存在“一哄而起”、操作程序不規(guī)范等“后天失調(diào)”，重形式輕內(nèi)容，重問答輕落實(shí)，甚至有的盲目地視專題詢問為一種全新的監(jiān)督方式，剝離于審議報(bào)告和議案之外，將其專門化、獨(dú)立化，為專題詢問而專題詢問，加之有的輿論宣傳不準(zhǔn)確不全面，影響了專題詢問深入開展。因此，一定要把強(qiáng)化法治思維和法治方式，堅(jiān)持創(chuàng)新必須在法治框架下進(jìn)行，作為檢驗(yàn)提高治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)和重要尺度，既要有高度的政治熱情，又要有審慎的法度理性，確保依法有效深入地開展專題詢問。人大履職行權(quán)的一項(xiàng)基本要求就是講究程序性，遵循規(guī)范性，沒有程序及其規(guī)范，監(jiān)督的合法性和實(shí)效性就難以保障。為此，建議在認(rèn)真總結(jié)開展專題詢問經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，遵循有關(guān)立法宗旨精神，結(jié)合實(shí)際情況，抓緊制定開展專題詢問實(shí)施辦法，對專題詢問對象、內(nèi)容、程序、處置等環(huán)節(jié)作出具體明確的規(guī)定，使專題詢問有規(guī)可循、有章可依，從而促其納入規(guī)范化、制度化、常態(tài)化軌道。在這方面，設(shè)區(qū)市尤其是省人大應(yīng)發(fā)揮承上啟下作用，充分利用自身優(yōu)勢，早抓、抓緊、抓好，這不僅是本身履職盡責(zé)適應(yīng)工作所必需，也是下級人大所期待。實(shí)踐證明，上級人大的做法為下級人大提供方法指導(dǎo)，下級人大借鑒上級人大的經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)，有利于規(guī)范專題詢問，保持法制統(tǒng)一和整體合力。適時(shí)運(yùn)用專題詢問，充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，并與多種監(jiān)督方式相結(jié)合，與媒體宣傳和輿論監(jiān)督相結(jié)合，有利于增強(qiáng)監(jiān)督效果，擴(kuò)大社會影響力，更好地保證法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。