劉敬東

摘 要： 在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的當(dāng)代中國，發(fā)展符合市場經(jīng)濟(jì)要求的、社會化程度較高的行業(yè)社團(tuán)已經(jīng)成為共識。但眾多觀念和制度障礙使得行業(yè)社團(tuán)的社會化進(jìn)程困難重重。中國行業(yè)社團(tuán)究竟走哪條路，才能以最小的代價和最有效的方式實現(xiàn)其社會化進(jìn)程。社團(tuán)社會化的路徑選擇需要從中國行業(yè)社團(tuán)發(fā)展的大環(huán)境出發(fā)，只有適合國情，才具可操作意義。改革開放的成功實踐為社團(tuán)改革提供了重要經(jīng)驗。社團(tuán)社會化是一個漸進(jìn)的過程，其路徑應(yīng)該是立體的、綜合的、非均衡的、滾動式的發(fā)展過程。社團(tuán)社會化的內(nèi)容包羅萬象，只有找準(zhǔn)切入點(diǎn)才能事半功倍，而借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建行業(yè)社團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)將是成功的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞： 行業(yè)社團(tuán)； 社會化； 路徑選擇； 現(xiàn)代企業(yè)制度； 法人治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號： C23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0046-05

Path Research on the Modern Chinese Industry

Associations in Transition： The Corporate Governance Structure

LIU Jing-dong

（School of Government， Peking University，Beijing 100871， China）

Abstract： With the rapid economic development of contemporary China， to develop a sort of social industry association which meets the requirements of market economy has become a consensus. But many ideas and system obstacles make its social process difficult. This article does a research exactly on the way that can only be minimum cost and the most effective to realize its socialization process. The author believes that the path of socialization of Chinese industry association must be in line with the national conditions， like that， there will be an operational significance； Second， the reform and opening up practice provides important experience for the social community transformation， socialization is a gradual， ladder-like process， its path should be three-dimensional and comprehensive； Third， because of the diverse content of socialization， we must be sure to find out the breakthrough point to get twice the result with half the effort. This article proposes to draw lessons from the modern enterprise system and prove that the corporate governance structure is the key to success.

Key words： industry association； socialization； path choice； modern enterprise system； corporate governance structure

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、主體多元的當(dāng)代中國，發(fā)展符合市場經(jīng)濟(jì)要求的、社會化程度相對較高的行業(yè)社團(tuán)已成為共識，并被納入下一階段中國深化政治社會改革的步驟安排。但轉(zhuǎn)型過程中眾多的觀念和制度障礙使得行業(yè)社團(tuán)的社會化進(jìn)程困難重重。中國行業(yè)社團(tuán)究竟走哪條路，才能以最小的代價和最有效的方式實現(xiàn)它的社會化進(jìn)程？筆者認(rèn)為，首先，社團(tuán)社會化的路徑選擇要從中國行業(yè)社團(tuán)發(fā)展的大環(huán)境出發(fā)，只有適合國情，才具可操作意義；其次，改革開放的成功實踐為社團(tuán)改革提供了重要經(jīng)驗，社團(tuán)社會化也是一個漸進(jìn)的過程，其路徑選擇應(yīng)該是立體的、綜合的，體現(xiàn)非均衡的、滾動式的發(fā)展過程；最后，社團(tuán)社會化的內(nèi)容包羅萬象，只有找準(zhǔn)切入點(diǎn)才能事半功倍，而借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建行業(yè)社團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)將是成功的關(guān)鍵。

一、行業(yè)社團(tuán)社會化發(fā)展的大環(huán)境

北京大學(xué)的李景鵬教授用“政退市（場）進(jìn)”、“政退社（會）進(jìn)”、“政退民（眾）進(jìn)”、“權(quán)退法（律）進(jìn)”來形容轉(zhuǎn)型期中國的社會狀態(tài)。[1]黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！倪M(jìn)社會治理方式，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[2] 行業(yè)社團(tuán)面臨社會化發(fā)展的大好環(huán)境。

作為國家經(jīng)濟(jì)體制中除政府、企業(yè)之外的第三方組織，行業(yè)社團(tuán)應(yīng)擔(dān)負(fù)起具體指導(dǎo)和管理行業(yè)產(chǎn)業(yè)有效運(yùn)行的責(zé)任，成為政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理與企業(yè)微觀經(jīng)營活動之間的中觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。而我國的行業(yè)社團(tuán)大都由政府部門牽頭設(shè)立，或在機(jī)構(gòu)改革中由相關(guān)政府部門直接“翻牌”而成。政府依然掌握著大量控制行業(yè)發(fā)展和直接管制企業(yè)行為的政策和行政手段，企業(yè)不得不通過直接影響政府以謀求生存和發(fā)展的機(jī)會，行業(yè)社團(tuán)處境尷尬。同時，很多政府部門對于行業(yè)社團(tuán)的發(fā)展還沒有形成統(tǒng)一明確的認(rèn)識，將社團(tuán)作為政府工作人員分流的蓄水池、退休后的養(yǎng)老院。行業(yè)社團(tuán)的服務(wù)職能被封閉在本系統(tǒng)內(nèi)，很難突破部門、地區(qū)和所有制的限制，無法發(fā)揮其社會協(xié)調(diào)功能。行業(yè)社團(tuán)的職能定位不清，市場規(guī)則不能有效建立，就沒有條件為企業(yè)提供服務(wù)，為政府提供智囊，更好地發(fā)揮橋梁紐帶作用。

長期的中央集權(quán)的計劃體制環(huán)境，使得社會組織管理僵化，如果不下定決心從上到下打破常規(guī)，就無法克服利益固化的現(xiàn)實。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段行業(yè)社團(tuán)社會化最需要的就是頂層設(shè)計，改革現(xiàn)有的社團(tuán)管理體制和產(chǎn)權(quán)制度，引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的“法人治理結(jié)構(gòu)”。

二、“現(xiàn)代企業(yè)制度”及其操作原理

現(xiàn)代企業(yè)制度（modern enterprise system）是一種適應(yīng)現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)體制要求的企業(yè)制度。《辭?！方忉屓缦拢含F(xiàn)代企業(yè)制度是按公司制要求建立的一整套企業(yè)管理制度。核心是按照獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅的要求，形成完善的企業(yè)法人制度和有限責(zé)任制度，在企業(yè)內(nèi)部建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制與管理制度。[3] 法人治理結(jié)構(gòu)，又譯為公司治理（Corporate Governance），是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。公司作為法人，也就是作為由法律賦予了人格的團(tuán)體人、實體人，具有決策能力、管理能力，行使權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任。按照《公司法》的規(guī)定，法人治理結(jié)構(gòu)由四個部分組成：1. 股東會或者股東大會，由公司股東組成，所體現(xiàn)的是所有者對公司的最終所有權(quán)，是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；2. 董事會，由公司股東大會選舉產(chǎn)生，對公司的發(fā)展目標(biāo)和重大經(jīng)營活動做出決策，維護(hù)出資人的權(quán)益，是公司的決策機(jī)構(gòu)；3. 監(jiān)事會，是公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對公司的財務(wù)和董事、經(jīng)營者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用；4. 經(jīng)理，由董事會聘任，是經(jīng)營者、執(zhí)行者。法人治理結(jié)構(gòu)是以法制為基礎(chǔ)，按照公司本質(zhì)屬性的要求形成的，主要目標(biāo)是提高企業(yè)績效，科學(xué)進(jìn)行權(quán)力配置和利益協(xié)調(diào)。[4]

作為國有企業(yè)改革的方向和目標(biāo)，中國大力推行現(xiàn)代企業(yè)制度，不僅有產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和政企分開的特點(diǎn)，而且具有科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)和法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)永續(xù)發(fā)展的保障。解決了制度問題，創(chuàng)新精神、經(jīng)營管理變革等就會隨之而來；有了好的制度，企業(yè)管理者的崗位上就可以永遠(yuǎn)屹立著優(yōu)秀的管理者。現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，一是需要企業(yè)內(nèi)部制度合理，營造一個使企業(yè)管理者能夠與時俱進(jìn)的內(nèi)部環(huán)境；二是需要為企業(yè)創(chuàng)造一個靠市場機(jī)制選擇管理者的外部環(huán)境，如政府宏觀調(diào)控體系、完備的市場體系和獨(dú)立有效的中介組織等。中國的國有企業(yè)改革其實是一個政企分離的過程，是一個企業(yè)法律人格不斷健全獨(dú)立的過程，是一個企業(yè)權(quán)利不斷擴(kuò)大的過程，也是一個企業(yè)治理水平不斷提高的過程。[5]

三、“現(xiàn)代企業(yè)制度”對社團(tuán)社會化改革的制度借鑒意義

在我國境內(nèi)依法設(shè)立的企業(yè)和社團(tuán)都具備法人條件，享受法人資格?！吨腥A人民共和國民法通則》 規(guī)定，我國的法人主要有四種：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人。[6]140社團(tuán)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所，有相應(yīng)的財產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。從法律層面講，企業(yè)和法人作為法學(xué)主體，都具有法律確認(rèn)的行為資格，即民事權(quán)利能力；同時，都需要加強(qiáng)通過自己的獨(dú)立行為行使民事權(quán)利的資格，即民事行為能力。[6]76，84

現(xiàn)代企業(yè)制度與社團(tuán)社會化都符合改革、開放的現(xiàn)代化發(fā)展要求。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，有利于實現(xiàn)政企職責(zé)分開，同國際慣例接軌，有利于規(guī)范企業(yè)經(jīng)營者行為，和國有資產(chǎn)保值增值。行業(yè)社團(tuán)目前由國家行政體系包攬的發(fā)展現(xiàn)狀與社團(tuán)的性質(zhì)完全不符，與社會化、市場化趨勢相悖?！罢薄皶狈珠_，職能分離，對于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，搞好、搞活社會中介組織具有重大意義。

現(xiàn)代企業(yè)制度與社團(tuán)社會化的制度要點(diǎn)相似。（1）現(xiàn)代企業(yè)制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、依法規(guī)范的企業(yè)制度。所有企業(yè)都應(yīng)朝這個方向努力，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制。（2）現(xiàn)代企業(yè)制度要求全面實行“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”，必須改變國有企業(yè)是政府機(jī)構(gòu)的附屬物，國家對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任的狀況。（3）現(xiàn)代企業(yè)制度是一個完整的制度體系，涉及企業(yè)與政府、市場、社會之間多方面生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，實行同步配套改革尤為重要。（4）企業(yè)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的精神建立法人治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)各自行業(yè)特點(diǎn)提高經(jīng)營管理水平。

社團(tuán)的社會化改革也有類似要求：（1）更新社團(tuán)管理觀念，確立以市場為中心和依托的現(xiàn)代化管理理念。（2）建立市場適應(yīng)性能力強(qiáng)的組織系統(tǒng)，完善各項規(guī)章制度，徹底改變無章可循、有章不循、違章不究的現(xiàn)象。（3）制定和實施明確的社團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略和市場營銷戰(zhàn)略，并根據(jù)市場變化適時調(diào)整。（4）廣泛采用現(xiàn)代管理方法，包括轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行金融、財政、稅收、投資、計劃等方面的改革，為社團(tuán)進(jìn)入市場，重歸社會，創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和外部市場條件。

四、行業(yè)社團(tuán)社會化的路徑選擇——法人治理結(jié)構(gòu)

社會組織轉(zhuǎn)型是中國下一步改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，其改革方向之一應(yīng)當(dāng)是不斷增強(qiáng)社會組織的自主性和公共性。而增強(qiáng)社會組織自主性的前提，同時也是形成組織公共性的核心手段，就是完善該組織的法人治理結(jié)構(gòu)。[7] 設(shè)計行業(yè)社團(tuán)社會化的實現(xiàn)路徑，要綜合考慮社團(tuán)與政府、企業(yè)之間的辯證關(guān)系，需要營造氛圍，重點(diǎn)突破，典型示范，綜合推進(jìn)；需要打造制度環(huán)境、提供政策保障，明確社團(tuán)的法律地位，著力解決好社團(tuán)的行政歸屬、人事定位、資金來源、運(yùn)行機(jī)制等現(xiàn)實問題。

（一）打造制度環(huán)境

打造制度環(huán)境，不可避免牽涉到政府職能的轉(zhuǎn)變問題。政府職能轉(zhuǎn)變就是對傳統(tǒng)的政府管理方式和范圍進(jìn)行變革，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，由以管為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)監(jiān)督為主，把原來不應(yīng)該由政府承擔(dān)政府也做不好的職能還給社會。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國各種專業(yè)社團(tuán)如雨后春筍，幾乎涵蓋了所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但由于種種原因，大多數(shù)行業(yè)社團(tuán)都帶有強(qiáng)烈的計劃經(jīng)濟(jì)的烙印，官辦色彩濃厚。為形成完善的國家—市場—社會資源分配與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，我們還需要從行業(yè)社團(tuán)成立的原則、登記管理、治理結(jié)構(gòu)、行為約束、籌資、監(jiān)管、稅收優(yōu)惠等方面進(jìn)行制度構(gòu)建。

目前，正在被中國政府廣泛借鑒和采用的“政府向社會組織購買公共服務(wù)（Purchase of Service Contracting， POSC）”，就是中國有關(guān)制度改革的一大亮點(diǎn)。為適應(yīng)社會公共服務(wù)不斷提升的要求，政府將原來由其直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用。政府向社會組織購買公共服務(wù)，實際是政府將公共服務(wù)的“生產(chǎn)過程”讓渡給社會組織，以擴(kuò)展公共服務(wù)范圍，提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量。[8]9這既是培育發(fā)展社會組織的重要措施，也是引導(dǎo)社會組織按照政府意愿、社會需求開展活動的重要手段。[8]9

盡管目前中國政府向社會組織購買公共服務(wù)總體上還處于啟動階段，但部分地區(qū)的實踐已經(jīng)顯示出較大的發(fā)展?jié)摿?，成效明顯：（1）為政府從計劃經(jīng)濟(jì)體制下“大包大攬”的全能型政府向“有所為，有所不為”的有限責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變提供了實際可行途徑，有利于政府角色的調(diào)整定位。[9] （2）提高了公共服務(wù)質(zhì)量。社會組織貼近社區(qū)，反應(yīng)迅速，能為公眾提供多樣化、個性化的公共服務(wù)，有利于實現(xiàn)政府、市場和社會組織三大機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。而政府引入“購買服務(wù)”機(jī)制，使得公共服務(wù)從行政性生產(chǎn)轉(zhuǎn)為市場性生產(chǎn)，這意味著在傳統(tǒng)上具有自然壟斷性的公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，公共資源得到優(yōu)化配置，公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和水平得到大幅提高。[8]25 （3）提供了事業(yè)單位改革的新途徑。我國很多應(yīng)該由社會組織承擔(dān)的職能是由事業(yè)單位承擔(dān)的。事業(yè)單位長期依賴財政撥款生存，機(jī)構(gòu)臃腫，成為國家的沉重負(fù)擔(dān)。而政府通過招標(biāo)方式向社會組織購買服務(wù)，實際上是從購買“人”轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I“事”，降低了財政成本，提高了公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率。（4）政府購買社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)，既為社會組織提供經(jīng)濟(jì)支持，也為社會組織成長發(fā)展提供了空間，有利于“政府—企業(yè)—社會”三元結(jié)構(gòu)的形成。[8]26

在政府職能精簡、歸并、“縮小”之后，隨之而來的是社會如何放大的問題。應(yīng)該由誰來填補(bǔ)政府退出后的空白呢？一定是行業(yè)社團(tuán)等社會中介組織。因為從公共管理的角度看，行業(yè)社團(tuán)既是非政府組織（NGO），它不以行政指令干預(yù)經(jīng)濟(jì)實體行為，作為政府與經(jīng)濟(jì)實體之間的紐帶，具有公益性特征，有利于政府還權(quán)于民。同時，行業(yè)社團(tuán)又是非營利組織（NPO），它不以營利為目的，具有非企業(yè)性，有利于體現(xiàn)社會管理的公平、公正。所以說，把行業(yè)自治、行業(yè)管理、行業(yè)服務(wù)的職能下放到行業(yè)組織是政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

職能的下放是必然的，更是謹(jǐn)慎的。在完善社團(tuán)政治參與的制度安排上，我們既要考慮到充分發(fā)揮社團(tuán)的利益表達(dá)和矛盾緩解作用，推動社會治理結(jié)構(gòu)的形成，又要設(shè)計出避免社團(tuán)被少數(shù)人控制的機(jī)制，保持公民個人權(quán)利的行使與公共利益保護(hù)之間的平衡。國務(wù)院一直致力于行業(yè)社團(tuán)的整頓規(guī)范，最有名的莫過于“中國保健食品協(xié)會”被注銷。這個“國”字頭的行業(yè)協(xié)會按理說應(yīng)該是一個權(quán)威的行業(yè)中介組織，但它只想著撈錢，結(jié)果因亂評比、亂排名、亂收費(fèi)和擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等違規(guī)行為，被中紀(jì)委和監(jiān)察部調(diào)查，把自己送上了斷頭臺。為滿足市場化需求，行業(yè)社團(tuán)要樹立與行業(yè)企業(yè)共生共榮的理念，真正發(fā)展成為財政獨(dú)立、盈虧自負(fù)、組織科學(xué)、自主決策的社會化組織。這樣的社團(tuán)組織才能真正得到政府支持和行業(yè)企業(yè)認(rèn)同，完成行業(yè)管理的歷史使命。

（二）明確法律地位

社團(tuán)的法律地位類似現(xiàn)代企業(yè)制度中的“產(chǎn)權(quán)”，這是社團(tuán)社會化的基本保障，更是社團(tuán)保持健康發(fā)展的動力。未來行業(yè)社團(tuán)的社會化轉(zhuǎn)型，首先就要明確行業(yè)社團(tuán)的獨(dú)立的法人資格。法人制度的力量，來源于法人對財產(chǎn)的擁有。在沒有靈魂的法人那里，法人的獨(dú)立財產(chǎn)就是法人存在的意義。改革開放后，國有企業(yè)的改革過程，其實就是企業(yè)法人如何擁有獨(dú)立的財產(chǎn)，如何擁有更加獨(dú)立的財產(chǎn)的過程。[10] 總結(jié)我國國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，國企缺乏效益的主要原因是國家干預(yù)，國家干預(yù)不可避免地導(dǎo)致企業(yè)官僚化，官僚化企業(yè)不可能產(chǎn)生競爭力。這個邏輯對行業(yè)社團(tuán)同樣適用。因此，當(dāng)前行業(yè)社團(tuán)的轉(zhuǎn)型不是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)如何分離，而是所有權(quán)如何脫離公共權(quán)力，企業(yè)如何脫離權(quán)力機(jī)關(guān)。[11]

社團(tuán)是公民行使結(jié)社自由權(quán)利的結(jié)果，其形式多種多樣。目前，行業(yè)社團(tuán)的組建、登記、監(jiān)管等都適用《社會團(tuán)體登記管理條例》，法律框架并不完整，很多規(guī)范只適用于那些通過登記程序而成為法人的社團(tuán)，而民間商會的登記注冊就很困難。截至2010年底，全國各級工商聯(lián)共有14251個行業(yè)商會組織，涉及的行業(yè)中非公經(jīng)濟(jì)占主要成分。這些企業(yè)幾乎找不到相應(yīng)的政府部門作為主管單位，按照現(xiàn)行法規(guī)就不能獲準(zhǔn)登記，因此根本不具備合法身份。而沒有法人資格，商會組織很難獨(dú)立開展活動，甚至連自己的獨(dú)立賬戶都沒有，地位非常尷尬。有的地方索性變通為先經(jīng)過經(jīng)貿(mào)委批準(zhǔn)，再委托工商聯(lián)行使職責(zé)。此外，現(xiàn)行《條例》中“一區(qū)一會，一業(yè)一會”的原則也廣受詬病。廣東人大代表黃三和曾尖銳指出：“目前由政府部門組織的社團(tuán)已經(jīng)遍布所有行業(yè)，如果一業(yè)只能一會，就不可能出現(xiàn)由民間產(chǎn)生、自愿發(fā)起的行業(yè)組織，這其實保護(hù)了一些先天組建、但活動功能差的官辦社團(tuán)?！?統(tǒng)計資料表明，全國性行業(yè)社團(tuán)中，非國有企業(yè)會員不超過50%的占79%，也就是說，將近80%的全國性行業(yè)社團(tuán)中，民營企業(yè)會員還不到一半。黃三和認(rèn)為：“一個行業(yè)組織不可能代表行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)的利益，不可能滿足所有企業(yè)的需求。在市場環(huán)境下，應(yīng)該允許一業(yè)多會，鼓勵競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰?！?為適應(yīng)社會治理對社團(tuán)組織的需求，廢除雙重管理體制，修訂《社會團(tuán)體登記管理條例》的呼聲日高。有法律專家甚至認(rèn)為，從行業(yè)社團(tuán)的特殊發(fā)展需要考慮，應(yīng)將其從社會團(tuán)體中獨(dú)立出來，進(jìn)行專門立法。我國社團(tuán)立法的完善要以保障憲法規(guī)定的公民結(jié)社自由為宗旨，借鑒英美及我國臺灣、香港地區(qū)的社團(tuán)立法經(jīng)驗，健全行業(yè)社團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)，吸收他國社團(tuán)的自律與他律結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制、財務(wù)制度、員工待遇制度等，形成有機(jī)統(tǒng)一、多層次的社團(tuán)法律體系。[12]

在具體管理形式上，要推進(jìn)社會組織登記管理創(chuàng)新，明確政府主管部門與行業(yè)社團(tuán)的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，而不是隸屬關(guān)系。對內(nèi)健全行業(yè)社團(tuán)的會員代表大會、理事會制度，認(rèn)真執(zhí)行換屆選舉，實行民主管理。理事會成員要嚴(yán)格按照民主程序選舉產(chǎn)生，會長（理事長）應(yīng)由理事會提出人選，通過會員代表大會以無記名投票方式差額選舉產(chǎn)生。鼓勵選舉企業(yè)家擔(dān)任會長（理事長）。秘書長可通過選舉、聘任或向社會公開招聘等方式產(chǎn)生。明確規(guī)定行業(yè)社團(tuán)應(yīng)有一定數(shù)量的發(fā)起人和會員，并占到本行業(yè)企事業(yè)組織數(shù)量的一定比例，銷售額應(yīng)占到同行業(yè)銷售額的一定比例等，以確保行業(yè)社團(tuán)的行業(yè)代表性；明確規(guī)定組織發(fā)起人應(yīng)是在本行業(yè)連續(xù)經(jīng)營達(dá)到一定期限的經(jīng)營者，對本行業(yè)有深入了解并有較高威望，以保證有能力制定切合實際的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定行業(yè)社團(tuán)必須具備章程，有一定數(shù)量的專業(yè)人員，有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，并能保證一定的經(jīng)費(fèi)來源等等。[13]

同時，我們要肯定行業(yè)社團(tuán)的行業(yè)協(xié)調(diào)地位，要求大宗重要商品以及易引發(fā)貿(mào)易摩擦的敏感商品實行“業(yè)必入會”，接受行業(yè)組織協(xié)調(diào)，以加強(qiáng)行業(yè)社團(tuán)的統(tǒng)一管理。進(jìn)一步推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域。推行政府購買社會組織服務(wù)，扶持社會組織發(fā)展公益項目，實施社會組織孵化培育工程。[14] 在有關(guān)行業(yè)發(fā)展決策上，給予其一定的話語權(quán)；支持行業(yè)社團(tuán)更多參與政府的重大專項和課題，更多地參與政府有關(guān)政策、法規(guī)制定；鼓勵行業(yè)組織之間開展競爭，淘汰行政色彩過重、服務(wù)能力不強(qiáng)的官辦中介組織。

為促進(jìn)行業(yè)組織的規(guī)范發(fā)展，不少國家在其《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》中都對行業(yè)社團(tuán)作了界定。我國現(xiàn)在正處于大力調(diào)整法律以適應(yīng)加入世貿(mào)組織新要求的轉(zhuǎn)型時期，在修訂各類經(jīng)濟(jì)法規(guī)時也應(yīng)充分考慮到行業(yè)社團(tuán)的獨(dú)特作用，強(qiáng)化對行業(yè)社團(tuán)社會職能的法律界定，立體規(guī)范和保護(hù)行業(yè)社團(tuán)行為。

五、落實政策保障

（一） 解決人的問題

行業(yè)社團(tuán)作用的大小取決于其內(nèi)在素質(zhì)，其中人才配備是核心。目前，大部分“官辦”行業(yè)協(xié)會的工作人員還屬于事業(yè)編制，僅有部分合同編制。要進(jìn)行社會化改革，就必須打破這種人員結(jié)構(gòu)，比如，規(guī)定合同制工作人員占全體工作人員的比例應(yīng)不少于60%。只有打破鐵飯碗，增加危機(jī)意識，才能增強(qiáng)社團(tuán)的活力和創(chuàng)新力。首先要取消“紅頂會長”，公開選拔一批有專業(yè)背景、有商業(yè)能力，同時又有社會管理經(jīng)驗的精英人群負(fù)責(zé)社團(tuán)運(yùn)行。為保證其中立立場，社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)在職期間不再兼任以盈利為目的的企業(yè)、單位、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人。公開招聘一批具有管理、研究、策劃能力的高素質(zhì)人才充實社團(tuán)建設(shè)，保證在思維模式、知識結(jié)構(gòu)和行為能力等方面勝任行業(yè)社團(tuán)的發(fā)展需要。同時協(xié)調(diào)國家有關(guān)指導(dǎo)部門出臺配套措施，疏通落實渠道。

（二） 解決錢的問題

政府財政撥款至今仍在行業(yè)社團(tuán)的資金來源中占較大比例，這一定程度上助長了行業(yè)社團(tuán)對政府的“等、靠、要”思想。社團(tuán)社會化改革，一方面必須切斷政府對行業(yè)社團(tuán)的財政撥款。當(dāng)然，為了改革的循序漸進(jìn)，不可能突然“斷奶”。如我們可以在5年內(nèi)保持30%的撥款比例，并逐年減少。還可以通過有償服務(wù)渠道，讓行業(yè)社團(tuán)自己尋找發(fā)展資源，在市場中優(yōu)勝劣汰。行業(yè)社團(tuán)可以密切跟蹤市場、司法和國際慣例等方面的最新動態(tài)，通過年會、會展、論壇、學(xué)術(shù)交流等活動，及時提供國內(nèi)外市場信息、技術(shù)信息、先進(jìn)經(jīng)驗，以及與企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的社會和政治情報，滿足會員企業(yè)的現(xiàn)實需求。[15] 另一方面，必須規(guī)范行業(yè)社團(tuán)的收費(fèi)行為?，F(xiàn)有法規(guī)雖就行業(yè)社團(tuán)的會費(fèi)收入、國內(nèi)外捐贈、有償服務(wù)收費(fèi)等做了規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，為保證健康發(fā)展，行業(yè)社團(tuán)要建立健全財務(wù)管理、會計核算制度和資產(chǎn)管理制度。會費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和辦法由行業(yè)社團(tuán)自主確定，經(jīng)會員大會同意后生效。行業(yè)社團(tuán)不得從事以營利為目的的經(jīng)營活動，依法所得不得在會員中分配、不得投入會員企業(yè)進(jìn)行營利。行業(yè)社團(tuán)舉辦展覽會、展銷會、交易會、研討會、技術(shù)咨詢、培訓(xùn)等活動可以實行有償服務(wù)，收費(fèi)應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)定，并公開收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和收支情況；對依法或經(jīng)授權(quán)強(qiáng)制實施具有壟斷性質(zhì)的仲裁、認(rèn)證、檢驗、鑒定以及資格考試等活動的收費(fèi)，要按照國家行政事業(yè)性收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

只有建立必要的自我生存機(jī)制，行業(yè)社團(tuán)才能合理、合法地開源節(jié)流。因此，我們有必要推行政府購買社會組織服務(wù)，扶持社會組織發(fā)展公益項目，實施社會組織孵化培育工程。據(jù)民政部民間組織管理局局長孫偉林介紹：“十二五”時期，民政部門將進(jìn)一步加大對社會組織發(fā)展的資金支持力度，建立利用財政資金支持社會組織參與社會服務(wù)的機(jī)制，推廣利用彩票公益金購買社會組織服務(wù)的成功經(jīng)驗；進(jìn)一步加大對社會組織的宣傳力度，加強(qiáng)對服務(wù)能力強(qiáng)、公信力高、影響力大的社會組織服務(wù)品牌的宣傳推廣；進(jìn)一步支持和指導(dǎo)各地建立社會組織培育基地、設(shè)立社會組織發(fā)展基金、實施社會組織培育發(fā)展項目等，通過這些措施進(jìn)一步增強(qiáng)社會組織綜合實力。[14]

（三）解決運(yùn)行機(jī)制的問題

雖已入世十年，我國企業(yè)對世貿(mào)組織運(yùn)行規(guī)則普遍缺乏了解，面對嚴(yán)峻的國際市場競爭環(huán)境，行業(yè)社團(tuán)應(yīng)著重提高快速反應(yīng)能力和綜合協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)化服務(wù)功能、咨詢功能和橋梁功能，幫助企業(yè)開拓市場，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警、調(diào)查，維護(hù)行業(yè)利益。尤其是加強(qiáng)與國外行業(yè)同類組織的聯(lián)系與交流，與國外行業(yè)組織運(yùn)作機(jī)制接軌。同時，廣泛吸收非公經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)入會，提高行業(yè)代表性，擴(kuò)大會員覆蓋面，在行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)自律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)爭端協(xié)調(diào)和涉外案件調(diào)查與公訴等方面，滿足行業(yè)社團(tuán)的市場性歸位要求。

我們可以采用企業(yè)管理機(jī)制，通過建立以問責(zé)為導(dǎo)向的績效評估體系，發(fā)揮行業(yè)自律作用，通過章程、行業(yè)公約、行業(yè)服務(wù)規(guī)范、行業(yè)交易規(guī)則或慣例、行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范經(jīng)營示范條件、違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律、職業(yè)道德或懲戒規(guī)則，商業(yè)處理規(guī)則等多種形式來嚴(yán)格執(zhí)行激勵和懲罰措施，提高行業(yè)社團(tuán)的國際競爭力。具體來講：在行業(yè)社團(tuán)內(nèi)部，（1）自籌經(jīng)費(fèi)，借鑒國際經(jīng)驗，開拓服務(wù)內(nèi)容，獨(dú)立開展工作。（2）明確把服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、技能資質(zhì)的考核及行業(yè)自律等社會職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)社團(tuán)，把適宜于行業(yè)社團(tuán)承擔(dān)的行業(yè)管理職能委托給社團(tuán)行使。支持行業(yè)社團(tuán)開展行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)調(diào)查、制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、價格協(xié)調(diào)和公信證明等工作。清理不適應(yīng)行業(yè)社團(tuán)發(fā)展的政策措施。（3）建立規(guī)范的資產(chǎn)管理制度，增收節(jié)支。同時，業(yè)務(wù)主管部門可適當(dāng)放寬對行業(yè)社團(tuán)從事經(jīng)營活動的限制，允許其利用服務(wù)性收費(fèi)結(jié)余開展相關(guān)經(jīng)營活動，如設(shè)立經(jīng)營性網(wǎng)站、展會公司、信息公司等，以確保資產(chǎn)安全和保值增值，拓展社團(tuán)的生存空間。國家要大力推行政府購買服務(wù)制度，從機(jī)制上幫助行業(yè)社團(tuán)開源節(jié)流。四是支持行業(yè)社團(tuán)吸納企業(yè)家和專家入會，選舉熱心行業(yè)發(fā)展和有影響力的企業(yè)家擔(dān)任社團(tuán)理事。按照宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的基本定位，承辦好政府部門委托的職能和服務(wù)。

管理監(jiān)督也是社團(tuán)法人制度的重要一環(huán)。我們要完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的社會組織監(jiān)管體系，實行社會組織分類評估制度，引導(dǎo)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自律性，增強(qiáng)透明度和公信力。[14]

構(gòu)建行業(yè)社團(tuán)的“法人治理機(jī)構(gòu)”是個復(fù)雜的大工程，以上幾個問題都比較具體，要設(shè)定時間表，才能逐步實現(xiàn)；要有利益保障和利益引誘，才能調(diào)動積極性；要有法律保障和政策促進(jìn)，才可能真正推行。2007年國務(wù)院36號文《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)社團(tuán)商會改革和發(fā)展的若干意見》為行業(yè)組織的職能拓展、體制改革和自身建設(shè)指明了方向。國家“十二五”規(guī)劃綱要首次設(shè)專章闡述未來五年加強(qiáng)社會組織建設(shè)的工作思路，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這種改革大環(huán)境使社會組織面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]