孫繼強(qiáng)

[摘 要]1995年1月發(fā)生的“阪神大地震”是日本自1923年關(guān)東大地震以來(lái)受災(zāi)損失最慘重的一次。在這次破壞性超強(qiáng)的地震發(fā)生后，日本政府立即采取了一系列應(yīng)急措施展開(kāi)了救災(zāi)工作，取得了一定成效，但這些應(yīng)急措施還存在一些不盡人意之處，致使救災(zāi)效率和成效大打折扣。我們應(yīng)該借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立一個(gè)完善的災(zāi)后應(yīng)急管理體制，方能為救災(zāi)提供制度保障，從而最大程度減少災(zāi)害帶來(lái)的損失。

[關(guān)鍵詞]阪神大地震；應(yīng)急措施；應(yīng)急管理體制

由于日本地處環(huán)太平洋火山地震帶，特殊的地理位置使其地震災(zāi)害不斷，除了今年3月11日發(fā)生的東北地區(qū)特大地震災(zāi)害之外，其中2005年1月17日發(fā)生的里氏7.2級(jí)的阪神大地震（1）是自1923年關(guān)東大地震以來(lái)規(guī)模較大的一次地震。這次地震共造成6432人死亡，3人失蹤，43792人受傷2，數(shù)十萬(wàn)人無(wú)家可歸。根據(jù)國(guó)土廳的不完全調(diào)查，截至當(dāng)年2月14日地震帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)9兆6000億日元，其中建筑物損失約為6兆3000億日元，交通設(shè)施損失約為2兆2000億日元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)損失約為6000億日元，其他約為5000億日元（3）。

災(zāi)后，日本政府立即采取了一系列應(yīng)急措施，并走上了災(zāi)后重建的復(fù)興之路，盡管耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)10年之久，但在這一過(guò)程中日本的相關(guān)法律、體系和制度日趨完備，對(duì)日后復(fù)興起到了積極的推動(dòng)作用。

一、災(zāi)后應(yīng)急措施的展開(kāi)

震后，日本政府開(kāi)始著手啟動(dòng)應(yīng)急措施，開(kāi)展救災(zāi)工作。這些應(yīng)急措施主要包括：

第一，多方及時(shí)投入救援，發(fā)揮政府管理效能。

1月17日5時(shí)46分地震發(fā)生后，大阪管區(qū)氣象臺(tái)于5時(shí)55分將地震信息送達(dá)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，6時(shí)4分，氣象廳本部向國(guó)土廳等相關(guān)部門(mén)通報(bào)災(zāi)情。與此同時(shí)，警察廳向全國(guó)機(jī)動(dòng)部隊(duì)發(fā)出隨時(shí)待命的命令，防衛(wèi)廳也隨后宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，并于7時(shí)開(kāi)始進(jìn)行航空偵察，10時(shí)接受兵庫(kù)縣知事要求派遣自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)入神戶(hù)市、淡路島等災(zāi)區(qū)救災(zāi)。海上保安廳于地震發(fā)生后立即指示附近海域的巡邏艇進(jìn)行受災(zāi)調(diào)查，7時(shí)許更多的巡邏艇和航空部隊(duì)向?yàn)?zāi)區(qū)集結(jié)。消防廳于6時(shí)發(fā)出指令，要求相關(guān)地方政府立即采取應(yīng)急措施，并及時(shí)匯報(bào)災(zāi)情，8時(shí)成立災(zāi)害對(duì)策聯(lián)絡(luò)室，9時(shí)成立災(zāi)害對(duì)策本部，10時(shí)向?yàn)?zāi)區(qū)周邊府縣發(fā)出防災(zāi)協(xié)助命令，并設(shè)立“各都道府縣協(xié)調(diào)窗口”，負(fù)責(zé)生活物資的調(diào)集、運(yùn)輸和通訊的暢通。國(guó)土廳于6時(shí)8分將地震信息送達(dá)總理大臣秘書(shū)官及國(guó)土廳災(zāi)害對(duì)策要員，并召開(kāi)緊急會(huì)議，6時(shí)50分開(kāi)始收集警察廳、消防廳等部門(mén)信息，7時(shí)于總理大臣秘書(shū)官建立信息聯(lián)絡(luò)體系，7時(shí)30分著手組建“非常災(zāi)害對(duì)策本部”，8時(shí)21分通知相關(guān)部門(mén)召開(kāi)“災(zāi)害對(duì)策相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。

盡管震后日本政府部門(mén)的反應(yīng)迅速，但是由于災(zāi)區(qū)相關(guān)地方公共團(tuán)體及政府機(jī)構(gòu)受災(zāi)嚴(yán)重，最初的應(yīng)急能力并沒(méi)有得以充分發(fā)揮，鑒于此，政府召開(kāi)緊急內(nèi)閣會(huì)議，并于10時(shí)成立以國(guó)土廳長(zhǎng)官為本部長(zhǎng)的“平成7年（1995年）兵庫(kù)縣南部地震非常災(zāi)害對(duì)策本部”，隨之召開(kāi)第一次會(huì)議，制定了余震預(yù)警、受災(zāi)狀況調(diào)查、失蹤人員救助、災(zāi)民救治、交通設(shè)施的修復(fù)等亟需開(kāi)展的工作，并決定向?yàn)?zāi)區(qū)派遣政府調(diào)查團(tuán)。17日午后，以國(guó)土廳長(zhǎng)官為團(tuán)長(zhǎng)的政府調(diào)查團(tuán)到達(dá)災(zāi)區(qū)，18日調(diào)查團(tuán)向非常災(zāi)害對(duì)策本部提交調(diào)查報(bào)告。19日，政府成立以?xún)?nèi)閣總理大臣為本部長(zhǎng)、各內(nèi)閣成員為成員的“兵庫(kù)縣南部地震緊急對(duì)策本部”，先后召開(kāi)10次緊急會(huì)議，對(duì)救災(zāi)起到了重要的指揮功能。20日政府任命“兵庫(kù)縣南部地震對(duì)策擔(dān)當(dāng)大臣”，負(fù)責(zé)各部門(mén)的協(xié)調(diào)和指揮，21日內(nèi)閣會(huì)議決定在神戶(hù)市成立現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部，負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)救災(zāi)指揮，并努力恢復(fù)災(zāi)區(qū)相關(guān)公共團(tuán)體和相關(guān)地方政府部門(mén)的職能，對(duì)救災(zāi)工作起到了積極的推動(dòng)作用。

第二，及時(shí)開(kāi)展搜救工作，積極開(kāi)展醫(yī)療救護(hù)。

由于日本房屋多為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，因此地震發(fā)生后多出引發(fā)火災(zāi)，成為造成死亡人數(shù)最多的隱患。神戶(hù)市消防局及相鄰地區(qū)消防隊(duì)全體參與滅火，據(jù)統(tǒng)計(jì)共在此次地震中中共有約7萬(wàn)1000人出動(dòng)救災(zāi)。此外，在當(dāng)日10時(shí)，消防廳向全國(guó)消防部門(mén)發(fā)出指令，要求參與救災(zāi)。13時(shí)40分大阪市消防局所屬50名消防隊(duì)員最先到達(dá)受災(zāi)嚴(yán)重的長(zhǎng)田區(qū)，在此后的24小時(shí)內(nèi)共有900人集結(jié)到災(zāi)區(qū)，1月25日達(dá)到2000人以上，此外警察廳和自衛(wèi)隊(duì)員也紛紛到達(dá)災(zāi)區(qū)展開(kāi)救援。大規(guī)模救援隊(duì)伍的及時(shí)就位使得救援行動(dòng)進(jìn)展迅速，成果顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)在搜救活動(dòng)中，警察部隊(duì)每日搜救災(zāi)民達(dá)1萬(wàn)6000人，消防隊(duì)約為6000人，自衛(wèi)隊(duì)約為1萬(wàn)9800人。（4）

對(duì)受傷災(zāi)民的救治同時(shí)展開(kāi)。由于災(zāi)區(qū)醫(yī)院受災(zāi)嚴(yán)重，再加上醫(yī)護(hù)人員短缺，因此政府緊急調(diào)派周邊地區(qū)醫(yī)院的醫(yī)生、護(hù)士前往災(zāi)區(qū)，并通知周邊地區(qū)醫(yī)院做好收治傷員的準(zhǔn)備。19日，又有多個(gè)醫(yī)療隊(duì)奔赴災(zāi)區(qū)，這些醫(yī)療隊(duì)大都由12人組成，可進(jìn)行基本的醫(yī)療救護(hù)，此外還派出了多個(gè)精神醫(yī)療小組，對(duì)災(zāi)民實(shí)施心理救治。自衛(wèi)隊(duì)也在災(zāi)區(qū)設(shè)立了由8人組成的救護(hù)所，這些救護(hù)所最多時(shí)達(dá)到15處，同時(shí)從24日起派出了巡回診療隊(duì)，最多時(shí)達(dá)到16個(gè)。

由于災(zāi)區(qū)醫(yī)療條件嚴(yán)重匱乏，加之災(zāi)區(qū)道路受損嚴(yán)重，因此傷員陸路轉(zhuǎn)移困難重重。因此，消防、自衛(wèi)隊(duì)、海上保安廳等部門(mén)均派出了多架次直升機(jī)飛赴災(zāi)區(qū)負(fù)責(zé)傷員的運(yùn)送。值得一提的是在這個(gè)過(guò)程中，兵庫(kù)縣急救醫(yī)療信息中心及時(shí)發(fā)布相關(guān)醫(yī)療信息，并積極聯(lián)絡(luò)鄰近醫(yī)療機(jī)構(gòu)收治傷員，起到了協(xié)調(diào)和組織功能。此外厚生省也向?yàn)?zāi)區(qū)救援機(jī)構(gòu)提供了具有收治病員條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)名單。

多部門(mén)的積極參與以及行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)災(zāi)后救援工作起到了積極的作用。

第三，打通生命通道，保障災(zāi)民生活供給。

災(zāi)后災(zāi)民救治中最重要的是保障災(zāi)民的生活供應(yīng)。各部門(mén)動(dòng)用包括飛機(jī)、汽車(chē)、船舶等運(yùn)輸工具于地震當(dāng)日緊急調(diào)運(yùn)水、食品和藥品等必要物資。其中，截止到18日22時(shí)消防廳共向早去運(yùn)送毛毯9萬(wàn)6000條，面包25萬(wàn)3000個(gè)，飲用水13萬(wàn)9000瓶；水產(chǎn)廳則出動(dòng)船艦13艘，運(yùn)送物資228噸；海上保安廳出動(dòng)巡邏艇282艘，飛機(jī)115架，運(yùn)送飲用水1萬(wàn)2300噸，毛毯1萬(wàn)2000條，以及大量的藥品、食品和日用品。各航空公司出動(dòng)航班341架次，運(yùn)送救援物資1027噸（5）。這些救援物資的及時(shí)到達(dá)為災(zāi)后救援奠定了基礎(chǔ)。

要使救災(zāi)物資及時(shí)到達(dá)災(zāi)區(qū)，運(yùn)輸系統(tǒng)的保障也就成為此項(xiàng)工作的重中之重。災(zāi)后交通部門(mén)派出警力勘察道路受損狀況，并實(shí)施交通管制，除緊急物資運(yùn)輸車(chē)輛允許通行外，其他任何車(chē)輛禁止通行，并還動(dòng)用警車(chē)為救災(zāi)車(chē)輛帶路，以力保救援通道暢通。

要加快救援進(jìn)度，就必須對(duì)已損壞的道路進(jìn)行修復(fù)。為此，高速公路管理部門(mén)加班加點(diǎn)，加快施工進(jìn)度，在最短的時(shí)間內(nèi)修復(fù)了阪神高速公路和相關(guān)國(guó)道。此外，各交通部門(mén)還實(shí)現(xiàn)了道路信息的共享，向救援車(chē)輛以及附近居民發(fā)布道路狀況，并呼吁非救援車(chē)輛不要占用道路資源，從而確保了救援物資的運(yùn)輸。

在保障救援通道暢通的同時(shí)，政府各相關(guān)部門(mén)也紛紛采取措施調(diào)配救援物資。農(nóng)林水產(chǎn)省在設(shè)立于神戶(hù)市的農(nóng)林水產(chǎn)消費(fèi)技術(shù)中心內(nèi)設(shè)立了“食品供給現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部”，負(fù)責(zé)食品、飲水、蔬菜的供應(yīng)。厚生省則動(dòng)員社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)調(diào)配災(zāi)區(qū)急需藥品，同時(shí)為保障災(zāi)區(qū)應(yīng)急供水，還動(dòng)員自來(lái)水公司提供給水車(chē)757輛、儲(chǔ)水罐10萬(wàn)個(gè)、水袋21萬(wàn)個(gè)、袋裝水39萬(wàn)個(gè)。通商產(chǎn)業(yè)省則號(hào)召社會(huì)各企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐助包括水、罐頭、毛毯等在內(nèi)的生活必需品。自衛(wèi)隊(duì)出動(dòng)炊事車(chē)為58萬(wàn)災(zāi)民提供飲食，此外還設(shè)立給水點(diǎn)，提供約5萬(wàn)4000噸飲水。日本紅十字會(huì)則緊急調(diào)配了6萬(wàn)條毛毯、3萬(wàn)套日用品、30萬(wàn)人的飲食以及40萬(wàn)個(gè)防塵口罩等物資。

除了政府相關(guān)部門(mén)以外，社會(huì)各界力量調(diào)配的救災(zāi)物質(zhì)紛紛涌向?yàn)?zāi)區(qū)。為此，兵庫(kù)縣特別成立了“救護(hù)物資儲(chǔ)備基地”，負(fù)責(zé)全國(guó)各地救援物資的集中、保管。由企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體派出的志愿者以及自衛(wèi)隊(duì)員對(duì)物資進(jìn)行登記之后分發(fā)給各地受災(zāi)群眾。

除了提供基本的飲食之外，保障避難所以及臨時(shí)住宅也是災(zāi)后重建的重要內(nèi)容。在地震當(dāng)日，大量災(zāi)民聚集到學(xué)校、市政府、公園等公共設(shè)施避難，僅兵庫(kù)縣，避難所最多時(shí)達(dá)到1153處，避難人數(shù)達(dá)到31萬(wàn)7000人。避難所不但為災(zāi)民提供飲食和容身之處，還能提供充足的醫(yī)療救護(hù)和精神撫慰。

然而避難所仍無(wú)法滿(mǎn)足災(zāi)民住宅需求，建設(shè)臨時(shí)住宅也就成為災(zāi)民安置工作中急需解決的問(wèn)題。兵庫(kù)縣在地震第二天決定建設(shè)應(yīng)急臨時(shí)住宅，隨后派出工作組調(diào)查房屋倒塌情況，同時(shí)在避難所展開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，決定原則上向失去房屋的所有居民提供應(yīng)急臨時(shí)住宅，并確定先期建設(shè)3萬(wàn)套住宅。后來(lái)根據(jù)實(shí)際需求，又向政府緊急追加了1萬(wàn)8300套，最終兵庫(kù)縣的應(yīng)急臨時(shí)住宅共建設(shè)4萬(wàn)8300套，基本滿(mǎn)足了災(zāi)民的安身需求。

這些臨時(shí)應(yīng)急住宅房租免費(fèi)、水電費(fèi)由個(gè)人負(fù)擔(dān)。每套住宅設(shè)兩個(gè)房間，內(nèi)有廚房、洗澡間和廁所等基本設(shè)施。為解決低收入者住房問(wèn)題，政府還在災(zāi)后重建公營(yíng)住宅，這類(lèi)住房由單間格局到四間格局共4個(gè)種類(lèi)。入住者多為災(zāi)前居住在月租金4萬(wàn)日元以下廉租房的低收入人群，還有約17%的入住者是災(zāi)前月租金2萬(wàn)日元以下住宅的居住者。此外政府還在郊區(qū)建設(shè)了房租特別便宜的住宅，最便宜的單間格局月租金僅為6000日元。（6）

二、災(zāi)后應(yīng)急措施的評(píng)價(jià)

阪神大地震后，一系列應(yīng)急措施取得了一定的效果，為救災(zāi)和復(fù)興打下了良好的基礎(chǔ)，其中有一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們借鑒。

首先，注重信息的收集、整理并及時(shí)公布。震后，無(wú)論是氣象廳還是自衛(wèi)隊(duì)、警察廳、消防廳等救災(zāi)部門(mén)開(kāi)始都將重點(diǎn)放在了震災(zāi)信息的收集和整理上。位于震區(qū)的地方行政在恢復(fù)職能之后也開(kāi)始在相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下投入賑災(zāi)，其中兵庫(kù)縣都市住宅部等部門(mén)統(tǒng)計(jì)了地震受災(zāi)情況，并對(duì)震后急需物品、震后災(zāi)民急需信息、震時(shí)人們反應(yīng)等狀況進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查。這些詳細(xì)數(shù)據(jù)對(duì)救災(zāi)物品的調(diào)撥、災(zāi)民安置以及防災(zāi)減災(zāi)提供了依據(jù)，并對(duì)日后災(zāi)后重建和災(zāi)害應(yīng)急管理的完善起到了積極的推動(dòng)作用。

其次，積極開(kāi)展心理救助和心理干預(yù)。地震給人們的生命和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大損失，由此造成的心靈創(chuàng)傷更是難以在短時(shí)間內(nèi)治愈，因此災(zāi)后除了對(duì)災(zāi)民提供必要的醫(yī)療救助之外，還應(yīng)開(kāi)展心理輔導(dǎo)和心理干預(yù)，以保證災(zāi)民的心理健康。在阪神大地震后，日本各界社會(huì)各界積極對(duì)災(zāi)民進(jìn)行心理干預(yù)，主要做法有：面向保育員及幼兒園教師等開(kāi)展心理治療和輔導(dǎo)，從根本上保證幼教的健康發(fā)展；開(kāi)通心理咨詢(xún)熱線(xiàn)，及時(shí)為災(zāi)民疏導(dǎo)心理問(wèn)題；提供娛樂(lè)設(shè)施，舉辦娛樂(lè)活動(dòng)，同時(shí)發(fā)揮災(zāi)民自助組織的積極性，安排集體聚餐會(huì)和民間節(jié)日慶祝會(huì)，邀請(qǐng)包括演藝界、體育界人士慰問(wèn)演出。這一系列措施不但能夠在一定程度上沖淡災(zāi)民的消極悲觀(guān)情緒，還能起到自我治愈的效果。在政府與民間組織的合作中，災(zāi)民的自我管理和社會(huì)支持的合力下，災(zāi)民的精神安定和心理健康得以良好恢復(fù)。

第三，建立政府主導(dǎo)、地方主體、民間參與的多元化救災(zāi)體系。在應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害過(guò)程中，政府以其掌握的豐富資源毫無(wú)疑問(wèn)地居于救災(zāi)的主導(dǎo)地位，完善救災(zāi)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)、調(diào)運(yùn)救災(zāi)物資、接受海外援助、確立救災(zāi)方向等都離不開(kāi)政府的指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。例如在阪神地震中成立的諸如“非常災(zāi)害對(duì)策本部”以及稍后成立的“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”等均由政府要員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。在政府的主導(dǎo)下，地方政府及各部門(mén)構(gòu)成救災(zāi)主體，執(zhí)行政府的決策，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)救治，并及時(shí)將各種信息反饋，以幫助政府完善、修訂救災(zāi)決策。然而僅靠政府和地方團(tuán)體的努力是不夠的，尤其在震后道路設(shè)施、通訊設(shè)施不暢的非常時(shí)期，政府管理結(jié)構(gòu)僵化使得決策的傳達(dá)和實(shí)施大打折扣，這就需要發(fā)揮民間團(tuán)體靈活、機(jī)動(dòng)、迅速的優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在阪神地震后一些民間組織迅速在災(zāi)區(qū)設(shè)立了指揮中心，協(xié)調(diào)從各地趕往災(zāi)區(qū)的諸多志愿者團(tuán)體的活動(dòng)開(kāi)展救災(zāi)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，先后有130萬(wàn)名志愿者參加了這次救援活動(dòng)，震后3個(gè)月內(nèi)，由志愿者募集的善款達(dá)到1600億日元，每戶(hù)受災(zāi)家庭最多可以得到50萬(wàn)日元的捐款。（7）

第四，多方籌措資金，保障賑災(zāi)財(cái)政支出。首先，鑒于阪神大地震的毀滅性后果，日本政府根據(jù)“應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的特別財(cái)政援助等相關(guān)的法律”，將其定性為“重大災(zāi)害”，并采取了相應(yīng)的財(cái)政措施，對(duì)公共設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)林水產(chǎn)、中小企業(yè)、機(jī)關(guān)學(xué)校的修復(fù)工作提供資金支持。內(nèi)閣會(huì)議還通過(guò)決議，要求政府金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)提供低利融資服務(wù)，以幫助中小企業(yè)盡快擺脫地震的不利影響。此外，政府還制定了針對(duì)阪神大地震的“特別財(cái)政援助法”，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育機(jī)構(gòu)、神社寺院等重建實(shí)施不同程度的財(cái)政支援，其中教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)所需資金的2/3由國(guó)庫(kù)支出，而國(guó)庫(kù)對(duì)交通道路、飲水系統(tǒng)等提供的財(cái)政支援則高達(dá)80%以上。（8）

日本的震后應(yīng)急管理體制發(fā)揮了重要作用，為救災(zāi)開(kāi)展與日后重建工作打下了良好的基礎(chǔ)，但其中也存在著一些不盡人意的地方。其中最為詬病的當(dāng)屬信息不通暢以及救援效率的低下。日本的地震預(yù)報(bào)工作由科技廳負(fù)責(zé)，觀(guān)測(cè)則由氣象廳以及大學(xué)和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而防災(zāi)救災(zāi)的主管部門(mén)卻是國(guó)土廳，救災(zāi)防災(zāi)職能部門(mén)過(guò)于分化，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的指揮中心，不僅加大了信息傳遞的成本和時(shí)間，更是導(dǎo)致信息傳遞通道的不通暢。例如地震發(fā)生20分鐘后，日本首相才通過(guò)電視新聞知道發(fā)生了地震，而第一次到達(dá)首相官邸的災(zāi)情報(bào)告已經(jīng)是震后2小時(shí)。

此外，救災(zāi)體制的缺陷導(dǎo)致救災(zāi)行動(dòng)的遲緩。盡管自衛(wèi)隊(duì)早已接到災(zāi)情報(bào)告，但根據(jù)日本自衛(wèi)隊(duì)相關(guān)法律規(guī)定，沒(méi)有首相命令或縣知事邀請(qǐng)是不能擅自出動(dòng)的，這就造成了兵庫(kù)縣知事在地震發(fā)生后的4小時(shí)才請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)幫助。加之集結(jié)和準(zhǔn)備的需要，自衛(wèi)隊(duì)救災(zāi)主力在第二天才開(kāi)始開(kāi)進(jìn)災(zāi)區(qū)。救災(zāi)體制方面存在的上述種種弊端致使震后救災(zāi)效率大打折扣，正如《朝日新聞》在社論中指出，“以首相官邸為中心，各個(gè)行政官僚機(jī)構(gòu)其政治指揮能力沒(méi)有真正發(fā)揮出來(lái)”（9）。

三、對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急體制的借鑒意義

中日兩國(guó)一衣帶水，從古到今都持續(xù)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的交流。（10）它山之石可以攻玉，日本在阪神大地震中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)應(yīng)急體制的建立和完善有著積極的借鑒意義。

我國(guó)也是一個(gè)地震等自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，2008年的汶川大地震是新中國(guó)成立以來(lái)破壞性最強(qiáng)、波及范圍最大的一次地震。截至2008年9月25日12時(shí)，汶川地震已確認(rèn)69227人遇難，374643人受傷，失蹤17923人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8452億元人民幣。在面臨巨大災(zāi)害時(shí)，行之有效的應(yīng)急管理體制是救災(zāi)和重建工作有序開(kāi)展的重要保障，為此應(yīng)該借鑒日本阪神大地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善我國(guó)的應(yīng)急管理體制，為防災(zāi)、救災(zāi)和重建提供制度支持。

首先，加強(qiáng)救災(zāi)法律體系的制定和完善，為救災(zāi)提供法律保障。日本政府非常重視依據(jù)法律對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行管理，構(gòu)建了完善的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系，按照法律內(nèi)容和性質(zhì)分為基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害應(yīng)急相關(guān)法、災(zāi)后重建和恢復(fù)法以及災(zāi)害管理組織法等五大類(lèi)，共由52部法律構(gòu)成。而我國(guó)目前防災(zāi)救災(zāi)災(zāi)后重建方面法律法規(guī)體制上尚不完善。目前針對(duì)災(zāi)害防范與救助的法律主要有《防震減災(zāi)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但多為原則性的解讀，有待進(jìn)一步完善。

其次，保障信息通道暢通無(wú)阻。救援體制能否最大限度地發(fā)揮作用，在很大程度上取決于決策機(jī)構(gòu)能否及時(shí)獲取全面、準(zhǔn)確的災(zāi)情信息，而災(zāi)情信息的傳遞則需要一個(gè)通暢無(wú)阻的信息系統(tǒng)。作為救災(zāi)主體的政府只有及時(shí)獲取信息才能制定行之有效的救災(zāi)措施，才能使社會(huì)力量形成合力，最大程度降低地震的損失。此外，信息通暢對(duì)減少災(zāi)民恐慌、防止次生災(zāi)害等也發(fā)揮著重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，阪神大地震后，人們最需要了解的信息中，居于前三位的分別是余震信息達(dá)39.5%，生命線(xiàn)系統(tǒng)信息為34.3%，安全信息為28.6%（11）。不難看出這些數(shù)據(jù)都與災(zāi)后安全息息相關(guān)，以上數(shù)據(jù)表明，如果救災(zāi)部門(mén)能夠及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)信息，則可在很大程度上減少二次災(zāi)害帶來(lái)的損失，同時(shí)對(duì)穩(wěn)定災(zāi)民心理、維護(hù)災(zāi)區(qū)穩(wěn)定具有重要意義。

第三，加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)宣傳，提高公民防災(zāi)意識(shí)。鑒于阪神地震的教訓(xùn)，日本政府加強(qiáng)了防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)的教育、訓(xùn)練和宣傳，在中小學(xué)將防災(zāi)救災(zāi)內(nèi)容納入到日常的教學(xué)體系中，并定期開(kāi)展防災(zāi)訓(xùn)練，即提高了危機(jī)意識(shí)，也培養(yǎng)了自救和逃生能力。同時(shí)日本內(nèi)閣將每年的1月17日定為“防災(zāi)和志愿者日”，并開(kāi)展一系列活動(dòng)普及防災(zāi)知識(shí)。目前我國(guó)的防災(zāi)教育和訓(xùn)練十分欠缺，這也造成了公民危機(jī)意識(shí)的淡薄，致使在面臨自然災(zāi)害時(shí)驚慌失措，從而錯(cuò)失逃生機(jī)會(huì)。為此應(yīng)該在各級(jí)機(jī)關(guān)、學(xué)校開(kāi)展逃生訓(xùn)練并使之常規(guī)化。在汶川大地震中四川安縣桑棗中學(xué)雖然校舍破壞嚴(yán)重，但由于平時(shí)經(jīng)常訓(xùn)練學(xué)生防震逃生，結(jié)果師生無(wú)一人受傷，這從側(cè)面說(shuō)明防災(zāi)訓(xùn)練的重要性不容忽視。同時(shí)還要發(fā)揮社區(qū)、街道的組織功能，對(duì)市民以及基層防災(zāi)組織進(jìn)行積極的指導(dǎo)和建議，給這些組織創(chuàng)造好的活動(dòng)環(huán)境和在防災(zāi)器材等設(shè)備上給以資助。

第四，加大財(cái)政投入，完善地震觀(guān)測(cè)和研究體制。目前為止盡管地震預(yù)報(bào)仍是一個(gè)全球性的難題，但日本依然不惜花費(fèi)巨額資金加大地震預(yù)警研究，東京大學(xué)地震研究所在東京灣和靜岡縣的伊勢(shì)灣投放了高精度的地震感知預(yù)警儀。同時(shí)中央防災(zāi)會(huì)議還和日本最大的電信公司NTT合作，于近年啟動(dòng)了全國(guó)地震預(yù)報(bào)系統(tǒng)。該系統(tǒng)在地震初期時(shí)，能夠迅即啟動(dòng)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，并迅速向手機(jī)用戶(hù)和各大電視臺(tái)發(fā)出地震警報(bào)。中國(guó)地震研究機(jī)構(gòu)也在努力提高預(yù)警水平，但其力度依然不夠，資金投入明顯偏低，其公信力也不為民眾所認(rèn)可。各級(jí)政府應(yīng)該拿出專(zhuān)項(xiàng)資金在全國(guó)各地尤其是地震活躍地帶設(shè)置觀(guān)測(cè)點(diǎn)和預(yù)報(bào)設(shè)備，多方收集相關(guān)數(shù)據(jù)并交由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析整理，定期發(fā)布研究報(bào)告，從而提高預(yù)警能力。

四、小結(jié)

日本阪神大地震后的應(yīng)急措施收到一定成效，但也存在這諸多不足。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善我國(guó)的應(yīng)急管理體制是救災(zāi)減災(zāi)的要求。我們應(yīng)該在前期加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和防災(zāi)教育的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)職能，明確各級(jí)部門(mén)的權(quán)責(zé)主體，發(fā)揮政府強(qiáng)有力的調(diào)控和協(xié)調(diào)能力，建立一個(gè)完善的災(zāi)后應(yīng)急管理體制，方能為救災(zāi)提供制度保障，從而最大程度減少災(zāi)害帶來(lái)的損失。

參考文獻(xiàn)：

[1]日本內(nèi)閣總理府阪神淡路復(fù)興對(duì)策本部事務(wù)局編：《阪神淡路大震災(zāi)復(fù)興志》，大藏省印刷局2000年；

[2]楊小川、杜玲莉：“中日地震災(zāi)害對(duì)比研究——以汶川和阪神大地震為例”，《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2010年第9期；

注釋?zhuān)?/p>

（1）關(guān)于此次地震的稱(chēng)呼有多種，由于震源位于兵庫(kù)縣南部，日本氣象廳始稱(chēng)“平成7年（1995年）兵庫(kù)縣南部地震”，但隨著受災(zāi)范圍不斷擴(kuò)大，于當(dāng)年2月24日由內(nèi)閣決議改稱(chēng)為“阪神淡路大地震”，國(guó)內(nèi)也有“關(guān)西大地震”、“阪神地震”等稱(chēng)呼，本文采用“阪神大地震”的說(shuō)法。

（2）該數(shù)據(jù)截至2000年1月。參考日本內(nèi)閣總理府阪神淡路復(fù)興對(duì)策本部事務(wù)局編：《阪神淡路大震災(zāi)復(fù)興志》，大藏省印刷局2000年，第3頁(yè)。

（3）數(shù)據(jù)截至1995年2月14日。參考上書(shū)，第9頁(yè)。

（4）參見(jiàn)日本內(nèi)閣總理府阪神淡路復(fù)興對(duì)策本部事務(wù)局編：《阪神淡路大震災(zāi)復(fù)興志》，第16頁(yè)。

（5）數(shù)據(jù)參見(jiàn)日本內(nèi)閣總理府阪神淡路復(fù)興對(duì)策本部事務(wù)局編：《阪神淡路大震災(zāi)復(fù)興志》，第17-18頁(yè)。

（6）艾萌：“日本阪神大地震災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)”，《中國(guó)農(nóng)村科技》2008年第6期，第55-56頁(yè)。

（7）田曉紅：“阪神大地震后重建給我們的啟示”，《社會(huì)觀(guān)察》2008年第7期，第13頁(yè)。

（8）數(shù)據(jù)參見(jiàn)日本內(nèi)閣總理府阪神淡路復(fù)興對(duì)策本部事務(wù)局編：《阪神淡路大震災(zāi)復(fù)興志》，第36-37頁(yè)。

（9）《朝日新聞》1995年1月22日。

（10）趙冬梅：“《甄嬛傳》和《大奧》中的女性人物對(duì)比分析”，《電影文學(xué)》2013年第4期。

（11）楊光、沈繁鑾：“日本阪神地震災(zāi)害的一些調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，《華南地震》，2005年第1期，第86頁(yè)。

基金項(xiàng)目：本文是公益性行業(yè)（氣象）科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“氣象科普體系建構(gòu)研究”（GYHY200306064）的階段性成果