楊瑩瑩+張曉明

近期我國新修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》中實現(xiàn)了四大轉(zhuǎn)變：一是實現(xiàn)組織方式由單一政府部門組織編制轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑照M織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事的原則組織。二是重點內(nèi)容從突出增長速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，從側(cè)重確定開發(fā)建設(shè)項目向?qū)Ω黝愘Y源實施有效保護(hù)和空間管制轉(zhuǎn)變。三是范圍從城市規(guī)劃區(qū)轉(zhuǎn)向更 加突出強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌和全市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。四是實現(xiàn)城市規(guī)劃技術(shù)屬性向公共政策屬性轉(zhuǎn)變。其中所強(qiáng)調(diào)的城市規(guī)劃的公共政策屬性其本質(zhì)為公共性，而實現(xiàn)城市規(guī)劃的公共性與社會化的根本途徑就是公眾參與。

一、國內(nèi)公眾參與所存在的問題

所謂公眾參與，是在社會分層、公眾和利益集團(tuán)需求多樣化的情況下所采取的一種協(xié)調(diào)對策。它強(qiáng)調(diào)公眾參與城市社會發(fā)展的決策和管理過程，使公眾自下而上的參與和政府部門自上而下的管理形成合力，以促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。根據(jù)以上對于公眾參與的解釋，對照我國城市規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀可歸納出以下國內(nèi)公眾參與的缺陷：（1）缺乏應(yīng)有的法律保障；（2）參與的內(nèi)容、方式與途徑不明確；（3）公眾參與的意識淡泊。

二、國外公眾參與的實踐

美國：公眾參與是政府決策的重要步驟，聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為確定政府對地方項目投資的重要依據(jù)。從1956年的聯(lián)邦高速公路法案，到70年代的環(huán)境法規(guī)，再到90年代的新聯(lián)邦交通法，公眾參與城市規(guī)劃的程度、內(nèi)容不斷加深。公眾參與的方式也多種多樣，常見的有問題研究會、鄰里規(guī)劃會議和機(jī)動小組。規(guī)劃方案制定后要通過公眾會議和公眾聽證會展示，其中意見分歧很大的問題，將責(zé)成規(guī)劃編制部門修改并留交下次聽證會繼續(xù)討論。最終的規(guī)劃方案須獲得城市議會規(guī)劃委員會2/3以上的贊成票才能通過。

德國：城市規(guī)劃的編制過程按照聯(lián)邦的《建設(shè)法典》和州法律所規(guī)定的程序?qū)嵤?。首先做出編制的決定，通過報紙、宣傳冊、居民大會等形式，對規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行宣傳。然后編制者及公眾代表共同編制幾種規(guī)劃草案，由市民參與討論，根據(jù)公眾意見確定規(guī)劃方案，進(jìn)行公眾展示，并邀相關(guān)人士進(jìn)行評論。規(guī)劃部門對收集的意見和建議作進(jìn)一步的調(diào)查和審評后，納入規(guī)劃方案，若內(nèi)容的變動很大，則重新進(jìn)行公眾參與。最終確定的方案成果，要連同對市民參與的意見處理書上報上一級管理機(jī)構(gòu)審批，并公布審批結(jié)果。

綜上所述，西方國家公眾參與城市規(guī)劃有如下特點：第一、具有法律保障。法律明確規(guī)定城市規(guī)劃過程中要有公眾的參與，沒有經(jīng)過公眾討論、反饋的規(guī)劃不能獲得上級主管部門的審批，規(guī)劃如果被公眾反對就必須修改。第二、參與方式多樣。通過各種宣傳冊、公告、市民會議、展示會等，使公眾普遍參與到規(guī)劃中去，不局限于幾個代表或利益團(tuán)體的參與。第三、參與程度深。不僅參與規(guī)劃的編制過程，還介入規(guī)劃的審批和實施。尤其是規(guī)劃實施階段，公眾可以對不合規(guī)劃要求的行為向法院或仲裁監(jiān)督機(jī)構(gòu)提起申訴。

三、推進(jìn)我國公眾參與城市規(guī)劃的建議

雖然中國和主要的西方國家在歷史、政治、法律、社會方面有明顯的差異。但是，筆者認(rèn)為國外所進(jìn)行的實踐對于我國改善公眾參與城市規(guī)劃的工作，具有一些借鑒作用。由此針對國內(nèi)公眾參與所存在的問題提出以下建議：

（一）制度層面——確立城市規(guī)劃公眾參與的制度建構(gòu)

理念、社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變是一個漸進(jìn)的過程。當(dāng)政府政務(wù)走向公開透明，民主文明的市民社會逐步確立，相應(yīng)的體制也將逐漸完善以適應(yīng)發(fā)展潮流。表現(xiàn)在城市規(guī)劃公眾參與方面，可以從以下方面著手改進(jìn)規(guī)劃的行政體制。

1.實體法上確立公眾參與的法律地位。實體法是確定各種法律主體的法律地位，賦予有關(guān)當(dāng)事人以具體的權(quán)利和義務(wù)的法律。規(guī)劃行政要實現(xiàn)民主與法制的統(tǒng)一，就必須一方面以法確定規(guī)劃行政權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)力的分配、權(quán)限等；另一方面以法確定參與權(quán)力的主體，包括主體是誰，主體的范圍，參與權(quán)力運行的哪一個階段等。其核心是權(quán)力主體廣泛和有效地行使權(quán)力，特別是廣泛有效的公眾參與。

2.完善程序法中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容。程序法主要涉及到立法程序、行政程序和訴訟程序三塊內(nèi)容。規(guī)劃部門在行政執(zhí)行中必須按照法律規(guī)定的程序。但在現(xiàn)實中，一方面規(guī)劃行政方面的大量規(guī)范性內(nèi)容是由規(guī)劃部門自己制訂并執(zhí)行的，這種雙重身份使得政府具有極大權(quán)威，容易產(chǎn)生官僚主義現(xiàn)象和腐敗問題。另一方面公眾參與在我國目前法律性文件中僅僅停留在原則性概念階段，缺乏可供操作的程序性規(guī)范如公眾參與的范圍、參與方式、參與途徑及其保障等。因此要保證規(guī)劃行政的民主合法不但要在行政程序上對行政權(quán)力的行使設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)定同時也要對公眾參與的有效程序予以設(shè)定。

（二）操作層面——規(guī)劃師與公眾團(tuán)體的互動

受工具理性的影響，我國規(guī)劃師往往存在一種觀念，認(rèn)為規(guī)劃是一項需要復(fù)雜技術(shù)的職業(yè)，因此不能由門外漢（公眾）的決定所代替。更多時候，他們受計劃經(jīng)濟(jì)時代自上而下觀念的影響，視己為政府的技術(shù)官僚，自然地與政府構(gòu)成互動體，成為公共利益的代言人。然而若把城市規(guī)劃作為產(chǎn)品，那么市民則是最終用戶。按照這個邏輯，在規(guī)劃編制這個經(jīng)濟(jì)活動過程中，規(guī)劃師生產(chǎn)產(chǎn)品，政府和行政部門選擇生產(chǎn)商，而市民則對生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行選擇，評判。結(jié)合我國的社會環(huán)境，政治體制改革正在不斷地深化，對公權(quán)的監(jiān)督和限制，對私權(quán)的尊重和保護(hù)是新時代的發(fā)展目標(biāo)。

四、結(jié)語

一個好的規(guī)劃應(yīng)該在公眾的廣泛參與下制定，并在公眾的廣泛參與下實施。公眾參與規(guī)劃實質(zhì)上體現(xiàn)了規(guī)劃以人為本、維護(hù)社會公平和追求社會民主的人類的永恒精神。作為公共利益的維護(hù)者，公眾參與規(guī)劃將是城市規(guī)劃工作中一個永恒的、需要不斷強(qiáng)化和提升的必不可少的內(nèi)容。

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