普惠時代的社會福利漏洞問題研究

趙寶愛 李偉峰

(濟南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250022)

中國正邁進普惠型福利社會的門檻。近來社會福利資金投入之大、社會福利項目之多、惠及群體之廣，都是歷史上從未有過的，這一方面提高了社會的福利水平、減少了社會風(fēng)險，另一方面各種福利資金的非合理損失也明顯增加，這種現(xiàn)象可以稱為社會福利漏洞(以下簡稱為福利漏洞)。所謂福利漏洞，是指在福利政策實施過程中因管理、服務(wù)和受益對象等違規(guī)造成福利資金的損失和浪費，從而降低福利效益并偏離政策所設(shè)定的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和群體的一種現(xiàn)象，防范漏洞與增加投入都是普惠時代福利制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、福利漏洞的表現(xiàn)形態(tài)

按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，福利漏洞有不同的表現(xiàn)形態(tài)，這可從以下幾個角度來分析。

(一)從行為主體看，可分為管理型、服務(wù)型和受益者型

福利資金的輸送過程一般涉及到管理者、服務(wù)者和受益者三方面，這三方都可能借助各種機會來獲取不該得到的福利資金，造成福利漏洞。

一是管理型福利漏洞。指福利行政管理部門將本該用于福利的資金改作他用或化為己有或疏于管理等所造成的資金損失。政府部門等將福利資金用于其他項目，福利管理部門和人員利用福利制度和管理的缺陷，挪用部分福利金來補充辦公經(jīng)費和單位福利，或?qū)⒒鹚阶酝顿Y并將部分收益化為己有，或虛構(gòu)福利項目以及福利對象來冒領(lǐng)福利資金，或與福利服務(wù)機構(gòu)等合謀套取福利資金，或采購價高質(zhì)次的福利服務(wù)和物品等。另外，福利行政管理部門未盡職盡責(zé)，管理流于形式，致使福利資金出現(xiàn)了不合理的損耗，也是管理型漏洞的一種表現(xiàn)。

二是服務(wù)型漏洞。以服務(wù)形式存在的福利通常需要借助社會服務(wù)機構(gòu)來傳遞給需求對象，而一些服務(wù)機構(gòu)借服務(wù)之機，將本該用于福利對象的資金轉(zhuǎn)化為機構(gòu)的運行費用以及工作人員工資或福利，甚至以服務(wù)為手段來非法套取福利資金等。如：利用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的相對模糊性，變相降低服務(wù)質(zhì)量或夸大服務(wù)水平，或者說沒有提供與所獲得的資金相對應(yīng)的服務(wù)水準(zhǔn)；利用信息不對稱的優(yōu)勢或制度中的漏洞，虛增并未真實提供的服務(wù)或與服務(wù)對象合作來套取福利資金，這在第三方支付的社會保險領(lǐng)域比較突出；過度供給服務(wù)，增加不必要的服務(wù)項目或誘導(dǎo)福利對象接受不必要的服務(wù)等，致使國家不得不投入更多的福利資金。

三是受益者型漏洞。作為福利政策的指向客體，福利對象也會獲得額外的福利等。具體表現(xiàn)為：因政策自身的缺陷或因?qū)φ呷狈α私猓＠麑ο髲耐活愋偷母＠椖恐兄貜?fù)享受好處特別是國家的福利補助；受益者雖符合享受的條件，但所獲得的福利明顯超過了政策所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，如最低生活保障在實施過程中，申請者通過掩蓋實際收入或夸大困難等而獲得了高于標(biāo)準(zhǔn)的補助；福利對象按相關(guān)政策喪失享受某項福利的法定資格，但仍享受原福利補助或原待遇等，這種不該受益的現(xiàn)象在社會救助和社會保險領(lǐng)域比較明顯，有的失業(yè)人員重新就業(yè)后，仍刻意隱瞞就業(yè)信息，繼續(xù)享受失業(yè)保險待遇。

(二)按行為人的動機，可分為故意、無意和有意無意等類型

從違規(guī)獲益者的主觀動機看，福利漏洞可以分為無意、故意以及無意和有意等三種情況。

一是無意造成的福利漏洞。通常是，福利管理部門因技術(shù)、人力、信息等因素，無法及時發(fā)現(xiàn)福利供給中的漏洞，福利對象對政策不了解或因政策體系不健全，最終無意中獲得了超過政策標(biāo)準(zhǔn)的福利或不該享受的福利。如在養(yǎng)老保險制度中，一些農(nóng)村居民既參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險也參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險的重復(fù)參保也屬于一種無意獲利行為；福利對象喪失了資格后，自己和家人等未能及時將相關(guān)信息上報給福利管理機構(gòu)而多領(lǐng)取了福利金，福利對象將自己的福利用于家庭成員和其他關(guān)系人等，都是無意中給社會造成福利損失的案例。

二是故意非法套取資金形成的福利漏洞。這是指福利管理者、服務(wù)者、福利對象及非福利政策直接受益人等明知非法獲取福利好處是一種違法犯罪行為，卻仍利用其中的一些漏洞并有意識地用欺詐手法獲得不該或超標(biāo)準(zhǔn)的福利資金。如管理者偽造福利對象來謀取非法好處；福利對象利用信息不對稱的優(yōu)勢，夸大需求和困難程度，以便獲得更多的福利援助；服務(wù)機構(gòu)通過偽造一些并不存在的服務(wù)項目、服務(wù)對象來套取福利資金，尤其是醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)通過偽造患者、增加住院時間以及開虛假處方等來非法套取醫(yī)?；鸬默F(xiàn)象較為典型。

三是無意和有意共同作用所導(dǎo)致的福利漏洞。相關(guān)方雖知曉自己或他人的福利行為可能不合規(guī)，但出于種種考慮而沒有約束這種行為，以至于造成了福利損失。有關(guān)部門和社區(qū)組織等出于維護本地居民利益的需要，總設(shè)法用足政策而將不符合條件者納入到福利保障的范圍，服務(wù)機構(gòu)為照顧服務(wù)對象而善意地幫助其利用規(guī)則中的漏洞而“合法”地獲得額外好處，有時服務(wù)機構(gòu)明知持服務(wù)對象偽造信息，但因自己也能獲益而有意無意地放松了警惕。服務(wù)機構(gòu)在非法套取福利資金的過程中，有些福利對象也無意、有意地起到了配合作用，如在新農(nóng)合制度中，有的農(nóng)民因?qū)ο嚓P(guān)政策不了解且為獲得了一點好處就將自己的醫(yī)療卡租借給醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，[注]張新瑞、薛興利：《套取新農(nóng)合資金行為分析：基于博弈分析的視角》，《衛(wèi)生經(jīng)濟研究》2012年第2期。就是無意和有意中造成了福利資金的損失。

(三)按行為的性質(zhì)，可分為道德型、違規(guī)型和犯罪型

按照性質(zhì)和后果，福利漏洞可以分為道德型、行政違法型和犯罪型三種。

一是道德型的福利漏洞。就是福利資金的損失在程序上是合理的，既不能給予相關(guān)方行政處罰也無須司法介入，但在道德上，其福利行為卻又需要給予譴責(zé)。如福利管理部門的職責(zé)之一就是規(guī)范和嚴格管理以減少福利資金的損失，在管理過程中，有些管理部門或設(shè)定苛刻的領(lǐng)取條件，或變相延緩支撥付福利資金，或阻止福利基金的合理轉(zhuǎn)移等，造成了福利資金的大量結(jié)余，雖然說這些做法降低了福利對象的受益程度，但在制度上和形式上卻是合規(guī)的。再如，管理人員在福利發(fā)放過程中因?qū)Σ牧系膶徍肆饔谛问剑殃P(guān)不嚴，致使福利對象超標(biāo)準(zhǔn)享受福利，這只能說其責(zé)任心不強。同樣，社會服務(wù)機構(gòu)固然存在著服務(wù)誘導(dǎo)和過度服務(wù)的問題，卻也提供了真實的服務(wù)，而服務(wù)對象只是接受了不必要或者不需要的服務(wù)而已，對這種濫用福利的行為只能給予道德和輿論批評，卻不能處罰相關(guān)責(zé)任人。

二是違法型的福利漏洞。即福利相關(guān)人違背相關(guān)法律法規(guī)，給國家和福利對象等造成了福利損失的現(xiàn)象。福利相關(guān)方明知其福利行為不合法，卻仍設(shè)法鉆空子而獲得福利，只是非法獲得福利資金數(shù)額相對較小，尚達不到刑事處罰的標(biāo)準(zhǔn)，如管理方挪用福利資金。當(dāng)前，國家投入和社會投入以及民眾繳納的各種福利基金數(shù)額巨大，而政府部門或擅自改變福利資金的用途或挪用到其他公共項目中。由于這種違規(guī)主體是政府，個人和有關(guān)部門未必獲得好處，其行為也沒有達到犯罪的程度，處理結(jié)果一般是給予相關(guān)人員行政處分并責(zé)令限期整改。再如醫(yī)?？ǔ钟姓邔⒖▋?nèi)的資金套現(xiàn)，所套現(xiàn)的僅是自己的私有財產(chǎn)，只能算是一種違規(guī)行為，一般被查處的結(jié)果就是給予行政處罰。

三是犯罪型的福利漏洞。就是按照相關(guān)法律，貪污、欺詐福利資金的行為應(yīng)課以刑罰。福利制度雖被視為預(yù)防和減少犯罪現(xiàn)象的一種穩(wěn)定機制，但本身也可能成為一個犯罪的領(lǐng)域。在普惠型福利時代，各種主觀惡意、情節(jié)嚴重、社會危害大的福利犯罪也日漸增加。如福利管理人員貪污和瀆職造成的資金重大損失，福利服務(wù)機構(gòu)的惡意套取福利基金以及福利對象和非福利對象惡意詐騙巨額的福利金等，都是犯罪型的福利漏洞。

二、福利漏洞的形成機理

普惠型福利意味著更多的福利資金、服務(wù)機構(gòu)、福利項目、福利對象以及福利標(biāo)準(zhǔn)等，福利漏洞也隨之增加和增大。具體而言，福利漏洞的形成機理較為復(fù)雜，是社會福利發(fā)展階段、政策設(shè)計、福利治理和社會慣習(xí)等因素相互作用的結(jié)果。

(一)福利事業(yè)的快速擴張

不同發(fā)展階段的國家所面臨的福利問題是有差異的。20世紀70年代末西方福利國家出現(xiàn)危機后，其應(yīng)對措施主要是提高福利運行的效率，增加受益者的責(zé)任，加大防范和打擊各種福利欺詐等行為的力度，減少和堵塞福利漏洞。中國的福利制度建設(shè)則著重解決供給不足的問題，以更好地滿足社會的福利需求，因此國家在較短時間內(nèi)就密集出臺了一系列的福利政策，投入了巨額資金，初步構(gòu)建起了普惠型的福利體制，但福利制度缺乏整體性的規(guī)劃，管理體制、管理機構(gòu)和運行機制等滯后于福利資金投入的速度，福利資金的跑冒漏無法避免；另一方面，福利管理機構(gòu)尤其是基層部門的管理經(jīng)驗、管理能力等也一時難以跟上福利發(fā)展的節(jié)奏，加之福利對象眾多，管理者限于經(jīng)濟、時間和精力等成本無法逐一精確審核，客觀上使得少數(shù)福利服務(wù)者和受益者等看到了其中的空子。另外，政府、媒體和學(xué)界等對福利漏洞的嚴重性和風(fēng)險缺乏清醒的認識和估計，一般認為，中國主要的福利問題在于重視程度不夠、受益面過小，要緩解貧困、減少社會風(fēng)險、促進社會平等、實現(xiàn)社會正義，就必須增加福利資金投入，減少資金漏洞則屬于次要問題。何況社會福利問題形成的一般規(guī)律是，先出現(xiàn)問題，引起輿論關(guān)注，再形成治理的思路和政策。在普惠時代，只有更多的福利資金非正常損耗之后，有關(guān)部門才會警覺并采取措施堵塞漏洞。

(二)福利政策設(shè)計的缺陷

福利政策設(shè)計本身的缺陷會使得資金輸送不暢，管理者、服務(wù)者和受益者等容易發(fā)現(xiàn)其中的漏洞。一是各種福利政策間的整合程度較低，整體性的制度框架尚未形成。普惠時代的福利制度建設(shè)不是從零開始的，而是對于既有體制的補充與完善，地區(qū)性、行業(yè)性、階層化的福利分割模式并未真正打破，同一福利項目管理卻分屬于不同的政府部門，一方面國家難以全面、有效地監(jiān)控福利資金的使用和運行情況，另一方面也給福利管理部門、服務(wù)機構(gòu)乃至福利對象等提供了更多非法獲益的機會和可能。比如農(nóng)民重復(fù)參保與其說是鉆制度的空子，毋寧說是保險制度間缺乏銜接與整合所造成的。二是資源分配的不合理造成了福利資金的浪費。福利旨在滿足人們的需要，設(shè)計相關(guān)政策時應(yīng)體現(xiàn)出均等化和積極差別的原則，兼顧人們的共同需要和特殊需要，但有些差別對待的福利政策是以目標(biāo)對象的身份而非其真實需要為基礎(chǔ)的，由此不同群體間所占有的福利資源相差懸殊，有些群體福利供給過度，超過了其實際需求，或濫用福利或揮霍性地消費掉或轉(zhuǎn)移給非政策指定對象，有些人因福利需求得不到滿足而不得不設(shè)法尋找其中的空子，同時不合理的資源分配機制也刺激了服務(wù)機構(gòu)過度服務(wù)的欲望，最終浪費了有限的福利資源。三是福利標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)模糊、操作性不強以及目標(biāo)群體不明確，[注]徐道穩(wěn)：《社會福利：從法制化到標(biāo)準(zhǔn)化》，載楊團、高鑒國主編：《當(dāng)代社會政策研究》，中國勞動社會保障出版社2010年版，第351-361頁。既給了管理者很大的自由裁定空間及解釋、變通規(guī)則的余地，也增加了管理者“甄別”出合格對象的難度，福利對象和服務(wù)機構(gòu)等則不易發(fā)覺自己的行為是否違規(guī)。

(三)福利違規(guī)懲處的難度

福利是需要道德和政治支持的一種制度，[注]錢寧：《現(xiàn)代社會福利思想》，高等教育出版社2006年版，第8頁。且被視為一種社會穩(wěn)定機制，這就意味著福利漏洞往往是合情合理與不合法交織在一起，福利對象的超標(biāo)準(zhǔn)受益等畢竟也是符合基本條件的，只是超過了政策設(shè)定的享受標(biāo)準(zhǔn)而已，何況有的福利對象偽造資料掩蓋信息而冒領(lǐng)福利金確實也是無奈之舉，這種違規(guī)卻合乎福利倫理準(zhǔn)則，若取消或降低超標(biāo)享受的福利待遇，其生活可能會陷入困境，福利管理部門有時只得默認這種不該獲得的福利，甚至因輿論壓力或出于維穩(wěn)的需要而不得不變通規(guī)則而將不合格者納入到保障范圍之內(nèi)。這種福利違規(guī)現(xiàn)象究竟應(yīng)懲罰福利對象還是有關(guān)部門失職無疑也是一個難題。福利行政管理部門和服務(wù)機構(gòu)套取福利資金后未必是當(dāng)事人自己獲利，可能用于其他公益領(lǐng)域或部門、機構(gòu)的辦公經(jīng)費和員工福利等，這也難以懲罰相關(guān)責(zé)任人。福利欺詐和套利當(dāng)屬一種違法乃至犯罪行為，我國《刑法》以及福利法規(guī)中有相應(yīng)的懲罰條款，事實上因非法套取福利資金而被課以刑罰的案例不是沒有，但總的來看，除了管理人員貪污或挪用巨額福利資金、服務(wù)機構(gòu)和福利對象惡意套取大量福利資金等少數(shù)極端情況外，大多數(shù)福利違法行為甚少受到相應(yīng)的懲處。通常的作法是，管理者挪用福利資金等可能僅含混地通報批評并責(zé)令改正或以對機構(gòu)的批評代替對個人行為的懲處，服務(wù)機構(gòu)則暫?；蛉∠浞?wù)資質(zhì)，不符合條件者則取消資格或追回領(lǐng)取的福利金等，這種懲罰缺乏足夠的威懾力。[注]張婧媛：《騙取公共福利行為的刑法定性研究》，南昌大學(xué)2012年碩士論文。較低的違法成本和較高的收益，使得部分福利管理者、服務(wù)機構(gòu)和受益對象等敢于冒險套取資金。

(四)文化慣習(xí)的負面影響

鑒于日漸突出的福利漏洞問題，政府也采取了各種措施予以防范，不過政府似乎更關(guān)注正式制度的建設(shè)與運行，相對忽視或低估了文化慣習(xí)等非正式制度的消極影響，非正式的文化慣例從兩個方面影響福利制度的運行。一個是小團體主義文化鼓勵了福利管理者的違規(guī)行為。在濃厚的小團體主義文化傳統(tǒng)的熏陶下，民眾的思想與行為往往呈現(xiàn)出矛盾的一面，既追求公平也特別看重自身利益和小群體利益，那些能夠為本地方和本單位等謀取更多好處的領(lǐng)導(dǎo)往往被評價為有魄力、有能力，只要其能爭取到額外資金即使是過度享受乃至貪污部分都會得到寬容，于是社會上形成了一種“誰爭取的資金誰使用”習(xí)慣，這無疑扭曲了福利資金的公平分配原則，使得福利資金很容易流向非政策對象手中。二是民間文化慣習(xí)客觀上也刺激了福利違規(guī)行為的發(fā)生。中國人既崇尚勤勞致富也信奉“馬不吃野草不肥，人不得外財不富”的邏輯，現(xiàn)代市場經(jīng)濟進一步激發(fā)了國人逐利的欲望，致富已成為衡量一個人成功與否的最直接標(biāo)準(zhǔn)。在“外財文化”[注]張曉楠、趙寶愛：《論社會工作在農(nóng)村最低生活保障漏洞治理中的作用》，《社會工作》(下半月)2010年第1期。和發(fā)財致富思想的支配下，有些人視獲取不該獲得的福利為一種本事，極少會產(chǎn)生道德上的焦慮感，民眾也鮮質(zhì)疑違規(guī)者的道德品性，甚至羨慕其獲得額外福利的能力和機會等。三是熟人—關(guān)系縱容了福利不法行為。中國是個熟人社會，關(guān)系、人情等因素總會不同程度地滲透到福利制度之中，放大了福利違法現(xiàn)象，尤其是管理者礙于關(guān)系和人情等而有意照顧服務(wù)機構(gòu)和福利對象，或改變資金的分配標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)⒉环弦?guī)定的對象納入到福利保障之中，或不愿制止服務(wù)機構(gòu)或福利對象的違規(guī)行為。

三、福利漏洞引發(fā)的風(fēng)險

從人類的社會福利實踐看，任何時代和任何國家的福利資金都不可能百分之百地按照政策標(biāo)準(zhǔn)傳遞給政策所指向的對象，但過多的漏洞不僅可能降低福利資金的使用效率、妨礙制度的運行，而且會偏離福利的公平目標(biāo)，引發(fā)福利道德風(fēng)險和福利制度的運行安全等問題。

(一)偏離福利政策目標(biāo)，引發(fā)新的不公平

社會福利是政府給予國民的“社會工資”，旨在彌補市場機制的失靈，促進社會整合，具有很強的政治性、工具性和功利性。普惠型福利政策的推行與實施，意味著不分城鄉(xiāng)戶籍的居民都有機會分享滿足基本生活需求的福利，盡管如此，每項福利政策和每個福利項目也都有明確的受益對象，福利資金應(yīng)最大限度地流向政策所設(shè)定的目標(biāo)群體，實現(xiàn)福利政策的正義目標(biāo)，但這個目標(biāo)的實現(xiàn)程度則需要進行事實和價值的綜合判斷。[注]王元亮：《價值和事實相互關(guān)系考論》，《山東社會科學(xué)》2013年第5期。任何社會福利政策都蘊含著強烈的價值目標(biāo)，這是毋庸置疑的，而在實際運行過程中，一些福利資金卻并未真正地惠及于既定的對象，或福利對象沒有按照政策標(biāo)準(zhǔn)享受福利，而是流向了不該受益的群體或機構(gòu)，這既降低了福利資金的使用效率和效益，也降低了政策對象的福利水平。盡管說弱勢群體也可能獲得額外的福利，但總的來說越是社會優(yōu)勢階層套取福利資源的機會就越多、渠道越廣、可能性越大，如此稀缺的福利就成為優(yōu)勢群體的一種潛在補貼或隱性收入，無形中進一步拉大了階層間的收入和地位差距。另外，由于人情和關(guān)系的影響，那些能夠借助所謂關(guān)系網(wǎng)的地區(qū)和部門可能會爭取到更多的福利資金，在既定的資金框架下，這意味著其他地區(qū)和機構(gòu)福利資金的減少、福利水平的降低，有些地方、部門和群體卻因此受益過度乃至不該受益等。福利資金的非正常流失既扭曲了福利的工具和倫理價值，也會引發(fā)福利守法者的不公平感。[注]劉喜中：《增設(shè)騙取福利罪是上策》，《檢察日報》2010年4月28日。

(二)造成福利資金緊張，增加福利制度運行風(fēng)險

福利漏洞意味著資金的損失，若不能及時堵塞的話，問題將日益嚴重，加之有些福利資金流失的手法與渠道非常隱蔽，由此形成的風(fēng)險往往數(shù)年乃至十余年后才會暴露出來，給未來的福利安全留下了隱患，最終引發(fā)類似于西方福利國家式的危機。另外，國家和社會雖逐年增加福利資金投入，但相對于民眾的福利訴求還是有限的，各種福利漏洞無疑進一步加劇了資金緊張狀況，政府在實施福利項目時只好采取變通的方式以緩解資金壓力，真正需要的人可能無法得到應(yīng)有的福利援助。比如，低保制度固然確定了應(yīng)保盡保的原則，而不少地方礙于財力不足和不該受益者過多等現(xiàn)實難題，只好采取總量控制和降低保障標(biāo)準(zhǔn)的策略，致使應(yīng)保對象的福利水平大打折扣。福利漏洞還可能引發(fā)未來支付風(fēng)險，影響福利制度的可持續(xù)性運行，這在社會保險領(lǐng)域尤為突出。社會保險作為社會福利與社會保障的核心與支柱，是最容易遭受侵蝕的福利領(lǐng)域，近來一些地方社?；鹨虮慌灿?、被貪污或“增值失敗”等而導(dǎo)致巨額損失的現(xiàn)象時有發(fā)生，給社保制度的正常運行和未來的支付帶來了很大的不確定性，甚至個別地方社?；痖_始出現(xiàn)入不敷出、收不抵支的跡象。盡管原因是多方面的，但社保資金的非合理損耗或非正常支出卻是不容忽視的。再如各地頻發(fā)的醫(yī)?？ㄌ赚F(xiàn)現(xiàn)象，表面上，持卡人套取的是自己的“保命錢”，給自己造成了福利損失，[注]曹燕：《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險個人賬戶套現(xiàn)的經(jīng)濟福利損失》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟》2010年第3期。但相關(guān)操作方會虛構(gòu)住院的事實等來套取醫(yī)?；鹛貏e是統(tǒng)籌基金，這就損害了其他參保人和國家的利益。為防止發(fā)生支付危機和保障福利制度的正常運行，國家要么增加財政撥款，要么提高福利對象的繳費數(shù)額，或二者兼用，甚至不得已時降低既定的福利標(biāo)準(zhǔn)，無論哪種措施都意味著政府與守法的福利對象分擔(dān)了不合理的福利損失，這顯然是不公平的。

(三)引發(fā)福利道德風(fēng)險，降低福利制度信任

福利是對稀缺資源的公平分配，面對著能夠給自己帶來好處與利益的福利，部分公眾、服務(wù)機構(gòu)乃至管理者于無形之中會產(chǎn)生“不要白不要”的心態(tài)，或形成一種“騙取福利沒有真正受害者”的想法，于是刻意尋找或利用福利政策中的漏洞，進行福利套利和福利欺詐等以獲得額外的好處。若其行為沒有受到相應(yīng)的懲罰，那么就很容易形成一種學(xué)習(xí)和模仿效應(yīng)，[注]Tunley, Martin, “Need, greed or opportunity? An examination of who commits benefit fraud and why they do it”,Security Journal,Vol.24.4(2011),p309.守法者也會感到心理上的不平衡，甚至?xí)e極效仿，尋找其中的空子，如故意掩蓋真實信息、偽造資料來非法獲取福利等。有時福利管理者、服務(wù)機構(gòu)和福利對象間也會合作共謀以套取福利、獲取額外的經(jīng)濟利益，不惜給國家和社會造成巨額資金損失。各種挪用福利資金、濫用福利以及惡意套取福利資金的危害性不僅在于引起福利資金的相對緊張，而且還可能會形成群體性的福利欺詐和濫用風(fēng)氣。[注]張伯晉：《騙取社會福利行為新問題當(dāng)有新對策》，《檢察日報》2011年3月30日。本來，中國的普惠型福利制度框架剛剛構(gòu)建成型，制度信任尚未完全建立起來，頻發(fā)的福利漏洞不僅令國家財政和公眾福利基金蒙受損失，也會損害制度的嚴肅性、降低人們對制度的信任程度，甚至懷疑能否持續(xù)下去，不愿承擔(dān)相應(yīng)的福利責(zé)任和繳費義務(wù)的可能性就會增加。如前幾年深圳等地所發(fā)生的農(nóng)民工退保潮，固然有對于新制度不了解的因素，或基于追求現(xiàn)實利益的考量，但恐怕主要還是對未來福利收益不確定性的擔(dān)憂，從而形成了及早套現(xiàn)、落袋為安的心理。

四、福利漏洞的預(yù)防與治理

鑒于福利漏洞可能引發(fā)的諸多風(fēng)險和危害，福利發(fā)達國家和地區(qū)逐步形成了一套行之有效的預(yù)防、治理制度，中國應(yīng)在借鑒國外福利漏洞治理的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對福利資金損耗的原因，著手加強福利制度建設(shè)，完善福利法規(guī)，改善運行機制以及形成可操作的福利標(biāo)準(zhǔn)等。

(一)福利政策體系的一元化與管理的網(wǎng)絡(luò)化

前已述及，福利漏洞與福利制度的碎片化有直接關(guān)系，故必須把福利政策一元化列為普惠型福利制度建設(shè)的核心議題，通過頂層設(shè)計形成全國統(tǒng)一的福利制度體系，在此基礎(chǔ)上再優(yōu)化福利管理機構(gòu)、管理體系以及運行機制，既可以降低福利行政成本，也可以盡快實現(xiàn)基本福利的均等化，減少群體間福利水平差距過大所造成的損耗。政府應(yīng)著重提升福利管理的網(wǎng)絡(luò)化水平，實現(xiàn)相關(guān)信息共享，形成各種福利政策間的有效銜接，加強各福利行政部門之間的協(xié)調(diào)，特別是充分借助基層組織和社會力量。[注]劉同戰(zhàn)、張益剛：《完善城鄉(xiāng)社會救助的若干思考》，《山東社會科學(xué)》2013年第10期。這樣，福利資金流向更加公開透明，避免政府出現(xiàn)“福利信息孤島”，既便于上級政府的監(jiān)控和社會的監(jiān)督，也能夠通過數(shù)據(jù)挖掘和比對等來發(fā)現(xiàn)問題，及時預(yù)防和堵塞漏洞。應(yīng)該說，這方面的物質(zhì)和技術(shù)條件已完全具備，關(guān)鍵在于打破或消除部門、行業(yè)或地區(qū)的福利利益分割，當(dāng)前不少福利管理機構(gòu)和地方政府等之所以抵制相關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)與信息公開等，與其說是技術(shù)和認識問題，毋寧說是自身利益在作祟，有些福利資金與福利項目等甚至已異化為管理部門利益的一部分。因此，治理和預(yù)防福利漏洞必須超越地方利益和部門利益，徹底扭轉(zhuǎn)“部門利益至上”的行動邏輯。[注]畢天云：《論大福利視閾下我國社會福利體系的整合》，《學(xué)習(xí)與實踐》2012年第2期。同時，中國可以借鑒海外的反福利欺詐經(jīng)驗，設(shè)立調(diào)查機構(gòu)，建立福利征信體系，對高風(fēng)險的福利欺詐人群和服務(wù)機構(gòu)等進行必要的監(jiān)控和調(diào)查。

(二)完善福利管理法規(guī)并依法懲罰違規(guī)行為

社會福利制度不但需要道德和政治支持，而且更需要法律為運行保障，如果過于強調(diào)福利的道德屬性和倫理價值而相對忽視了福利違法行為的懲處，或缺乏相應(yīng)的懲罰措施，或處罰機制有名無實，就等于鼓勵或放縱福利領(lǐng)域中的違法犯罪現(xiàn)象。在防止福利欺詐、冒領(lǐng)和濫用方面，福利國家普遍加大了監(jiān)管和懲罰力度，即使輕微的福利欺詐也可能面臨著受到指控乃至被送到刑事法庭的風(fēng)險。面對著福利新問題，中國也應(yīng)進一步完善各種福利管理法規(guī)，做到管理有章可循，強化約束機制，積極做好事先預(yù)防，明確福利違規(guī)犯罪行為的法律后果，至少要讓福利違規(guī)者付出必要的成本和代價。雖然說我國現(xiàn)階段是否制定專門的“詐騙社會福利罪”或設(shè)立相應(yīng)的罪名等尚存在著爭議，但對于主觀上非法占有或倒賣福利的行為給予法律懲處卻是必要的，在這方面可以參照相應(yīng)的法律法規(guī)等進行治理。針對管理型福利漏洞，應(yīng)著重解決對政府部門和官員約束機制軟弱無力的問題，不能以道德約束代替制度約束尤其是法律約束，管理必須依法實施而不能過度依賴德治，否則就會出現(xiàn)大量的違規(guī)犯罪問題。[注]陶傳進：《社會公益供給》，清華大學(xué)出版社2005年版，第120-121頁。因此，管理者不管是因善意還是惡意違規(guī)而給福利資金造成損失的行為都要視其情節(jié)輕重分別給予法律或行政的懲罰，特別是施行個人責(zé)任追究制度，避免以集體懲罰代替?zhèn)€人的懲罰。至于福利服務(wù)機構(gòu)和福利對象的福利欺詐和套利行為，應(yīng)完善社會防范體系如設(shè)立舉報電話和信箱等，形成福利非法套利也是一種不道德和乃至違法犯罪行為的輿論導(dǎo)向；對于違規(guī)者，則按照其違規(guī)的動機以及所非法獲取的數(shù)額等分別給予取消資格、沒收或追回所得以及課以罰款等不同層次的處罰，至于惡意套取福利資金且構(gòu)成犯罪的則追究其刑事責(zé)任，如此才能起到一種警示或威懾作用。

(三)適度引入準(zhǔn)市場機制，提高福利運行效率

福利雖然旨在糾正市場機制所造成的不公平，但福利制度的運行卻并不排斥市場手段。合理的福利供給方式同樣是降低福利資金損耗的重要保證。從福利實踐看，政府直接向居民提供現(xiàn)金或?qū)嵨镄透＠男首罡?，資金損失也最少；而那些以社會服務(wù)形態(tài)提供的福利往往漏洞比較嚴重和突出，若能夠?qū)⒁恍└＠?wù)轉(zhuǎn)化為資金的形式，直接向福利對象發(fā)放服務(wù)券、代金券等，由其到市場上購買所需的福利服務(wù)，這樣一方面使福利撥款和資金傳遞過程更加公開、透明，減少管理型違規(guī)行為的發(fā)生，另一方面福利對象可以選擇“用腳投票”的方式來選擇服務(wù)機構(gòu)并促使服務(wù)機構(gòu)來提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。而且，政府購買福利服務(wù)還可以扶持和資助民間社會組織的發(fā)展、促進服務(wù)機構(gòu)間的競爭，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。但要警惕購買的神話，福利領(lǐng)域引入市場機制本身未必就會提高運行效率、減少福利資金的損失，政府要防止購買服務(wù)政策的異化或扭曲，特別是管理機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)共謀來套取福利資金或降低福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，為此購買程序必須透明、公開、公平，科學(xué)合理地評估購買的價格、質(zhì)量與效益，才能更好地降低和控制購買成本，提高公共福利資金的使用效率。

(四)建立并完善福利標(biāo)準(zhǔn)

法制化是普惠型福利制度運行的保障，而福利標(biāo)準(zhǔn)則是微觀法律，是法制化的細化。在現(xiàn)代社會，工業(yè)、工程和技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化較為完善。雖然說社會福利尤其是服務(wù)形式的福利軟性的，各種福利項目和福利指向?qū)ο蟮那闆r千差萬別，確實不宜簡單地建立全國性的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，否則可能會導(dǎo)致福利供給和運行過于僵化并偏離福利的價值目標(biāo)，但也不能說福利操作就無法標(biāo)準(zhǔn)化。國外的經(jīng)驗表明，在社會福利領(lǐng)域引入標(biāo)準(zhǔn)化的管理理念和方式，可以提高福利管理水平、福利服務(wù)質(zhì)量和福利資金的使用效益等。[注]徐道穩(wěn)：《社會福利：從法制化到標(biāo)準(zhǔn)化》，載楊團、高鑒國主編：《當(dāng)代社會政策研究》，中國勞動社會保障出版社2010年版，第351-361頁。當(dāng)前中國的福利標(biāo)準(zhǔn)化晚于法制化，且福利標(biāo)準(zhǔn)相對模糊，給管理者造成了很大的不便，也給服務(wù)者和申請者等提供了鉆空子的機會。下一步，中國應(yīng)重視并盡快形成福利規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，增加福利政策的可執(zhí)行性和可操作性，最大限度地壓縮各種福利欺詐和利益輸送的空間，減少福利資金損失，一旦出現(xiàn)漏洞也便于及時發(fā)現(xiàn)和糾正，且能夠減少服務(wù)機構(gòu)和福利對象的被動違規(guī)現(xiàn)象。如建立福利管理部門的操作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。國家可以制訂宏觀性和原則性的管理標(biāo)準(zhǔn)，地方政府尤其是福利主管部門應(yīng)出臺詳細的實施細則和操作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，福利設(shè)施和項目標(biāo)準(zhǔn)全面、準(zhǔn)確，避免差距過大和標(biāo)準(zhǔn)不一，[注]武正華、陳岱云：《流動人口社會福利狀況調(diào)查研究——以濟南市為例》，《山東社會科學(xué)》2012年第6期。便于組織運行和管理人員依法操作，減少自由裁量空間。福利資金輸送標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要予以明確和清晰，同時要把福利標(biāo)準(zhǔn)向社會公開，便于申請者對照并自我診斷是否符合條件。

五、結(jié)論

總之，普惠型福利建設(shè)不僅要關(guān)注增加福利供給以及福利資源的公平分配等問題，而且也要考察福利資金是否真正傳遞給了政策所指向的目標(biāo)群體，以及政策所設(shè)定的福利標(biāo)準(zhǔn)是否超出了目標(biāo)群體的真正需要等，否則就容易形成福利漏洞，降低福利資金的效益，引發(fā)新的社會公平和福利倫理問題。當(dāng)然，福利資金在傳遞過程中總會有一定的流失，且普惠型時代的福利漏洞尚處于可接受的范圍內(nèi)，但也要警惕各種福利漏洞并將其控制在一定的限度內(nèi)，避免出現(xiàn)福利事業(yè)愈發(fā)展，資金漏洞就越嚴重的現(xiàn)象。事實上，政府也意識到了福利漏洞問題并根據(jù)其表現(xiàn)形態(tài)采取了各種防范措施，諸如健全管理體制，完善管理制度，增設(shè)管理機構(gòu)以及引進專業(yè)工作人員等，這固然可以減少福利違規(guī)現(xiàn)象，提高福利運行效率，但也使得更多的資金沉淀在管理部門之中，降低福利資金的效益和福利對象的福利水平。治理福利漏洞無非就是建立完善和規(guī)范的制度體系并嚴格執(zhí)行，但在建立并完善正式福利制度體系時，也應(yīng)充分估計到文化慣習(xí)等對正式福利制度管理和運行所帶來的不利影響，否則，正式福利制度的運轉(zhuǎn)和管理就會打折扣。最后，福利是個充滿了道德倫理色彩和價值爭議的領(lǐng)域，福利違規(guī)等很難說純粹是個法律問題，即使是主觀上的惡意欺詐也存在著情與法的矛盾，過于嚴厲可能會偏離福利的道義性價值，無原則的寬容會造成引起福利資金的過度損失，不利于社會福利守法風(fēng)氣的形成，如何在不違背福利倫理價值的前提下盡可能地減少福利漏洞就是普惠時代福利制度建設(shè)的一個難題。