○ 徐克勤

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展仍然處于相對(duì)艱難的階段。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大等問題仍是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的主要難題。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的支撐，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)生產(chǎn)的增長中都發(fā)揮著顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的先行之本，是改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵。近年來，盡管中央財(cái)政不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)支出，但基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足、參與者的角色不明等制約因素短期內(nèi)難以消除，仍然是制約我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸之一。突破這一瓶頸，需要從建設(shè)內(nèi)容、參與主體等多角度來完善和推進(jìn)。村干部作為村級(jí)事務(wù)的管理者，是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要參與主體之一。對(duì)村干部如何發(fā)揮自身作用進(jìn)行探討，將有利于有關(guān)部門管理和進(jìn)一步提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

一、村干部在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用

（一）尋求政府的財(cái)政支持

資金是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的前提和基礎(chǔ)。目前，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題主要表現(xiàn)在投入的資金不足和資金的管理、使用混亂等方面。具體來說，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源正在逐年增加，但在資金逐層下?lián)艿倪^程中，多個(gè)部門參與管理同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，造成了資金的分散和有效利用率的降低；與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相比，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府部門對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資相對(duì)較少，不能滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。從理論上講，各級(jí)政府都應(yīng)該為人民服務(wù)，為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展提供必要的資金支持，然而，在對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施這一公共物品的實(shí)際投資上，地方政府會(huì)進(jìn)行傾向性的選擇，從而造成投資項(xiàng)目和農(nóng)村實(shí)際需要之間的偏差。因此，村干部作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與者之一，在爭取地方政府資金支持的同時(shí)，要及時(shí)反饋農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展需要。

（二）動(dòng)員村民積極參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法運(yùn)用到政治學(xué)中，強(qiáng)調(diào)政府不是萬能的，政府也會(huì)出現(xiàn)失靈，而且該理論主張用市場化手段來改革政府，政府不是提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的唯一主體。多元參與主體不僅包括各級(jí)政府、村集體或農(nóng)村社區(qū)，還包括民間組織甚至是村民個(gè)人。除了村干部以外，村民是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要參與者，他們對(duì)于改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境有著迫切的需求，對(duì)實(shí)際的建設(shè)需要也更為了解。而政府的資金投入相對(duì)有限，只能側(cè)重于作為純公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于小型設(shè)施如田間道路、小型水利等，爭取村民的支持、加強(qiáng)自主建設(shè)則成為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的重要環(huán)節(jié)。事實(shí)上，村干部作為農(nóng)村工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者，必須承擔(dān)支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)。實(shí)際工作中，大部分村干部也是這么做的。既然村干部一般情況下都會(huì)支持這項(xiàng)工作，村民參不參與便成為關(guān)鍵，因而村干部進(jìn)行溝通和引導(dǎo)就非常重要。村干部進(jìn)行溝通不需付出較大成本，村民選擇支持村干部的工作，是對(duì)雙方最為有利的選擇。雖然村干部與村民的溝通難以量化管理，但可以通過經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)村干部的溝通工作進(jìn)行分析和引導(dǎo)。村干部在向村民傳遞信息時(shí)要注意時(shí)效性、準(zhǔn)確性和全面性，把握好溝通的技巧，最大限度地調(diào)動(dòng)村民的積極性。而在具體的參與方式上，可以考慮以勞動(dòng)代替資金投入的方式，提高村民參與的積極性。此外，應(yīng)注重加強(qiáng)同本地區(qū)走出去的社會(huì)知名人士和優(yōu)秀企業(yè)家的聯(lián)系，適時(shí)適當(dāng)?shù)貙で笏麄兊闹С帧?/p>

（三）合理規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般包括水利灌溉、農(nóng)村道路、自來水、電力、通訊、村鎮(zhèn)文化設(shè)施以及衛(wèi)生等方面的建設(shè)。這些建設(shè)一般投資規(guī)模較大，短期效益不明顯，回收期較長，因此，村干部要懂得把握重點(diǎn)，做好規(guī)劃，避免資源的浪費(fèi)，通過有效地管理設(shè)法將各種資源配置到有利于完成組織機(jī)構(gòu)目標(biāo)的最佳位置上。一方面，村干部只有準(zhǔn)確地把握當(dāng)前發(fā)展的重點(diǎn)，才能更好地做到物盡其用，也就是說，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要來配置資金和資源，防止盲目建設(shè)帶來的低效率發(fā)展；另一方面，科學(xué)合理地規(guī)劃也是爭取政府和村民支持的重要手段。可以考慮由村干部帶頭成立專門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理事會(huì)，主要負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、管理制度的制定以及項(xiàng)目建設(shè)過程中的監(jiān)督。

二、村干部與政府及村民在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的博弈

博弈論是研究在利益相互影響的局勢(shì)中，理性的決策主體為了最大化的利益而如何選擇各自的策略以及這種策略的均衡問題。我們可以通過博弈矩陣來分析政府財(cái)政支持和不支持兩種情況下，村干部和村民的行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供和不提供資金兩種情況下，村干部和村民都各自有支持和不支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩種選擇（如圖1所示）。假設(shè)村干部支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在村民也支持的情況下，村干部要付出的是D，村民要付出的是V;而村民不支持時(shí)，村干部則要付出D+E，E是需要多付出的單位，此時(shí)村民可獲得搭便車的效益 S。假設(shè)村干部不支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村民愿意支持時(shí)，需要支付V+K，K是村民多付出的單位，此時(shí)村干部則可獲得S-R，R是村干部的名譽(yù)損失單位；而當(dāng)村民也不支持時(shí)，雙方獲益都為零。

圖1 村干部與村民博弈矩陣

如圖1所示，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不提供財(cái)政支持時(shí)，策略組合“不支持，不支持”成為該博弈中唯一具有穩(wěn)定性的策略組合，達(dá)到一種均衡狀態(tài)。如果雙方支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就需要付出V+D，而回報(bào)只有R，這樣會(huì)造成村干部和村民的負(fù)擔(dān)過重。因此，村干部和村民都不為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)付出資金，這種選擇傾向是對(duì)雙方最優(yōu)的。而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供財(cái)政支持時(shí)，雖然從理性的角度出發(fā)，村干部和村民會(huì)選擇免費(fèi)享受這種支持，但實(shí)際情況是，財(cái)政支撐大大減少了村干部和村民的付出，也就是說少量的付出卻可以享受到更多的成果。此時(shí)，村干部和村民傾向于支持，此時(shí)策略組合“支持，支持”成為該博弈中最穩(wěn)定的組合，實(shí)現(xiàn)了雙贏的局面。

通過以上分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，不僅為村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障，更是會(huì)影響村干部和村民的策略選擇。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能提供全額資金支持，也極大地提高了村干部和村民的積極性。因此，村干部在進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作時(shí)，應(yīng)該積極發(fā)揮自身的橋梁和紐帶作用，及時(shí)向上級(jí)政府反映本村的發(fā)展需求。在這一過程中，村干部還應(yīng)根據(jù)村莊自身發(fā)展的迫切需求制定符合本村實(shí)際情況的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃，盡量爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策和資金支持。

三、激勵(lì)村干部建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施積極性的政策建議

（一）加強(qiáng)政策和資金支持

從政策層面來講，完善的法律和政策體系是確保各項(xiàng)興農(nóng)措施真正落實(shí)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。因此，我國政府的相關(guān)部門應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定系統(tǒng)的、翔實(shí)的支農(nóng)政策，特別要進(jìn)一步明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中各級(jí)政府部門及村委會(huì)所擁有的權(quán)利、應(yīng)負(fù)的責(zé)任和具體的任務(wù)等。如應(yīng)該按事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，通過立法手段推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加大中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在本地區(qū)的稅收所得份額。另外，地方政府還應(yīng)通過考察制定詳細(xì)的村干部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織工作考核體系等，從根本上保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給秩序，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

近年來，盡管中央政府對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投入總額不斷增加，然而在各項(xiàng)農(nóng)業(yè)發(fā)展投資中，資金分配存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)不合理問題。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自改革開放以來，我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的資金投入，占對(duì)農(nóng)村各類投入總資金的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)、林、水、氣象部門的事業(yè)費(fèi)投入比。而在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入中，約有80%以上的資金用于大型水利等純公共物品上；農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的小型基礎(chǔ)設(shè)施投入僅為10%左右。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺乏，也在一定程度上導(dǎo)致村級(jí)干部在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)中無法充分發(fā)揮作用。因此，政府部門在增加支農(nóng)資金總量的同時(shí)，應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整各項(xiàng)支農(nóng)資金的分配比例和結(jié)構(gòu)，特別是要逐步增加與農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的村內(nèi)道路、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施以及節(jié)水灌溉、機(jī)井等小型農(nóng)田水利的資金投入，從而降低村干部進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的難度。

（二）完善村干部的激勵(lì)和保障機(jī)制

一方面，穩(wěn)定并逐步提高村干部的工資待遇。村干部的工作是繁瑣且復(fù)雜的，涉及到村民生活的方方面面。但目前的工資待遇并沒有與其承擔(dān)的工作量成正比，導(dǎo)致的結(jié)果要么是消極怠工、敷衍了事，要么從中攫取灰色收入。特別是不應(yīng)將推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這一職能作為衡量村干部績效的硬性指標(biāo)，換句話說，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好與不好對(duì)村干部自身無實(shí)際影響，因而不少村干部對(duì)這部分工作表現(xiàn)出消極的態(tài)度。因此，需要采取一定的措施激勵(lì)村干部重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。提高村干部的工資報(bào)酬不僅能維持和滿足他們的生活需要，解除村干部的后顧之憂，更能進(jìn)一步從物質(zhì)層面激勵(lì)他們推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。據(jù)報(bào)道，學(xué)者王征兵曾對(duì)陜西省興平市西吳鎮(zhèn)的50名村干部和100名村民進(jìn)行調(diào)查，得出一個(gè)結(jié)論是村干部的年收入水平若為當(dāng)?shù)卮迕袢司兪杖氲?倍，則村干部和村民均比較滿意。由此筆者認(rèn)為，可以以此研究為依據(jù)，適度提高村干部的工資，從而激發(fā)他們的工作熱情。

另一方面，完善制度建設(shè)，為村干部積極投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供制度保障。制度建設(shè)能夠有效地提高村干部的工作積極性。在村治制度建設(shè)方面，村干部認(rèn)為，建立村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)行嚴(yán)格的村務(wù)公開制度以及讓村民參與對(duì)村干部工作業(yè)績的考評(píng)，能夠有效地提高村干部的工作積極性。首先，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善村民自治制度，保證村務(wù)公開和民主管理。特別是應(yīng)推進(jìn)民主議事協(xié)商制度建設(shè)，如村內(nèi)重大事項(xiàng)應(yīng)在實(shí)行民主議事協(xié)商、廣泛聽取村民意見后才進(jìn)行決策。其次，應(yīng)建立完善的保障機(jī)制，保護(hù)和調(diào)動(dòng)村干部的積極性。各級(jí)組織應(yīng)從政治上、生活上研究和制定一些保護(hù)和鼓勵(lì)村干部積極性的政策，建立適合農(nóng)村基層特點(diǎn)的激勵(lì)機(jī)制，使村干部“干有所為，退有所居，老有所養(yǎng)”。

（三）加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)

由于農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)缺乏，而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本又較低，這使得大批懂知識(shí)和技術(shù)的農(nóng)村精英涌向了城市，村干部隊(duì)伍面臨文化知識(shí)和專業(yè)素質(zhì)偏低問題。尤其是面對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題時(shí)無從下手，盲目發(fā)展。因此，急需通過再教育的方式提高村干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。從各地的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)村干部進(jìn)行培訓(xùn)是一個(gè)行之有效的方法。以江蘇省對(duì)村干部的培訓(xùn)為例，江蘇省人民政府通過財(cái)政出資與江蘇農(nóng)科院聯(lián)合對(duì)村干部進(jìn)行培訓(xùn)，多項(xiàng)創(chuàng)新舉措和實(shí)用性的內(nèi)容保證了培訓(xùn)的效果，讓村干部對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)有了更深的理解，使他們感受到了科技意識(shí)和品牌意識(shí)在市場經(jīng)濟(jì)中的巨大效益?！罢n堂互動(dòng)——研討交流——現(xiàn)場體驗(yàn)——村干論壇”教學(xué)模式的探索，“訓(xùn)后服務(wù)”機(jī)制的建立，成功的村干部培訓(xùn)模式，為農(nóng)村基層干部培訓(xùn)工作走上正軌途徑提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？偟膩碚f，在培訓(xùn)內(nèi)容上，提高村干部的綜合素質(zhì)，不僅要加強(qiáng)思想政治教育，提升思想道德水平，還要加強(qiáng)科學(xué)文化知識(shí)培訓(xùn)，尤其是要以培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)用性為原則。在培訓(xùn)方式上，要積極創(chuàng)新，探索適合本地發(fā)展的培訓(xùn)模式。在組織安排上，將村干部培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立村干部培訓(xùn)的長效機(jī)制，保證培訓(xùn)工作的連續(xù)性和長期性。

總之，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的前提和基礎(chǔ)，它影響著我國農(nóng)村社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。從資金投入和供給的角度看，各級(jí)政府作為參與主體，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這在一定程度上是由我國現(xiàn)行的政治制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度決定的，因此，要繼續(xù)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)外部效益的內(nèi)部化。而從與農(nóng)村生產(chǎn)、生活的密切程度看，村干部卻是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要參與者，并且發(fā)揮著上傳下達(dá)、溝通、服務(wù)等重要作用。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，村干部的工作內(nèi)容主要集中在為純公共物品的獲取尋求資金支持、為準(zhǔn)公共物品的建設(shè)爭取多元參與，以及把握建設(shè)、規(guī)劃的重點(diǎn)和避免資源的浪費(fèi)等方面。然而，從中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，村委會(huì)的運(yùn)行、村干部的工作都存在較多的困難和問題，尤其是村干部的生存現(xiàn)狀不容樂觀。因此，要從多個(gè)角度落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)村干部的工作積極性。