□ 文/陳道富

政策性金融改革思路探索

□ 文/陳道富

政策性銀行是利用市場效率,更好實(shí)現(xiàn)非完全商業(yè)性目的，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足和低效率。當(dāng)前，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混淆，制約了政策性銀行更好地發(fā)揮其功能……

1994年以前，四大專業(yè)銀行大量從事半商業(yè)性、半政策性業(yè)務(wù)。銀行成了財(cái)政的提款機(jī)，累積了大量不良貸款，政策支持效果卻并不理想。當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營成功時，商業(yè)銀行就將其歸為商業(yè)性業(yè)務(wù)，獲得商業(yè)利潤；當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營不成功，就歸為政策性因素，尋找財(cái)政支持。

真正的政策性任務(wù)缺乏財(cái)力支持。據(jù)人行2002年對改革開放以來國有商業(yè)銀行不良貸款成因及構(gòu)成的調(diào)查，在國有商業(yè)銀行不良貸款中，僅有20%是由于國有銀行自身信貸經(jīng)營不善造成的，80%是由于各級政府干預(yù)（30%）、對國有企業(yè)信貸支持（30%）、法律環(huán)境（10%）、政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（10%）等原因造成的。1994年國家推動政企分開改革，“將商業(yè)銀行辦成真正的銀行”，開始剝離四大專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，成立三大政策性銀行。政策性銀行成立以來，在支持國民經(jīng)濟(jì)瓶頸部門和薄弱領(lǐng)域發(fā)展、逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面，較好地完成了預(yù)定目標(biāo)。

但近些年，又開始出現(xiàn)政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)混淆的局面。政策性銀行為了實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性，紛紛加大商業(yè)性業(yè)務(wù)比重，與商業(yè)銀行產(chǎn)生不公平競爭，甚至政策性銀行之間也相互競爭。2008年面對美國金融危機(jī)，在四萬億政策刺激下，我國商業(yè)性銀行巨量放貸，大量投放在地方融資平臺、房地產(chǎn)、過剩產(chǎn)能等相關(guān)領(lǐng)域。這不僅加劇了商業(yè)銀行的期限錯配，而且導(dǎo)致了商業(yè)銀行的監(jiān)管指標(biāo)迅速惡化，在我國加強(qiáng)風(fēng)險管理的背景下，積極推動業(yè)務(wù)的表外化，滋生了龐大的影子銀行體系，給未來的金融風(fēng)險埋下隱患。為了實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，我國不得不要求商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事部分“三農(nóng)”、“小微”、“重大基礎(chǔ)項(xiàng)目”及邊遠(yuǎn)地區(qū)基本金融服務(wù)等政策性業(yè)務(wù)。至此，1994年金融改革之前銀行體系的問題又有所抬頭。雖然我國投入大量財(cái)政資金，但“三農(nóng)”領(lǐng)域、小微企業(yè)并沒有享受到實(shí)際益處，財(cái)政支持分散且杠桿作用小，融資難融資貴仍普遍存在。具有長期戰(zhàn)略意義的重大項(xiàng)目，也缺乏足夠的資金支持。

總之，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混淆，已嚴(yán)重制約了政策性銀行功能的發(fā)揮。我國有必要盡快分離政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)，并理順政策性銀行商業(yè)化運(yùn)行的體制機(jī)制，以更好地發(fā)揮政策性銀行支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的工具作用。

政策性銀行改革的基本思路

經(jīng)過資源整合和體制機(jī)制改造，我國可建立起強(qiáng)大的，介于財(cái)政、商業(yè)性金融體系之間的，多方共贏的政策性金融體系，為我國的宏觀管理提供額外的靈活工具，便利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和國家政策目標(biāo)。我國還可以將商業(yè)銀行從政策性任務(wù)中解放出來，更有能力、更有效率的為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。我國的政策性銀行改革可采取以下基本思路：

政策性和商業(yè)性相分離。政策性銀行只從事政策性業(yè)務(wù)批發(fā)管理，商業(yè)性銀行只從事商業(yè)化業(yè)務(wù)，但兩者可以在分離的基礎(chǔ)上相互合作。橫向上，通過剝離、置換等方式，分離現(xiàn)有政策性銀行、商業(yè)銀行的政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)?？v向上，通過資金“低進(jìn)低出”的“批發(fā)——零售”商業(yè)模式，分離政策性業(yè)務(wù)的政策性和商業(yè)性成分，實(shí)現(xiàn)政策性銀行和商業(yè)性銀行的共贏。承接零售業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，宜限定在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)范圍之內(nèi)，不宜委托地方政府（或其融資平臺），也不宜臨時構(gòu)建平臺公司進(jìn)行二次批發(fā)。這將有助于避免政策性銀行在業(yè)務(wù)操作過程中，過度介入商業(yè)性領(lǐng)域，與商業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不公平競爭。同時，也盡可能利用現(xiàn)有商業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險管理能力和商業(yè)運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)共贏。

利益協(xié)調(diào)和經(jīng)營活動相分離。通過三方均衡的公司治理機(jī)制設(shè)計(jì)，由國家、社會和銀行三方共同確定政策性銀行的使命、政策目標(biāo)和年度規(guī)模等，保證使命的神圣性，政策目標(biāo)的連續(xù)性和必要靈活性，年度規(guī)模的適當(dāng)性。政策性銀行專注于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率（完成特定政策目標(biāo)量下的成本最小、風(fēng)險最?。?，重點(diǎn)在于模式創(chuàng)新，包括合理有效的篩選機(jī)制設(shè)計(jì)，引入融資擔(dān)保、保險等杠桿化資金使用方式，通過合理的用款機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)資金使用和機(jī)制改革相結(jié)合，甚至對部分政策性業(yè)務(wù)，也可采取補(bǔ)貼等方式。政策性銀行實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)效率的考核，應(yīng)以整體效率基礎(chǔ)，在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)有必要的靈活性。

政策支持和行業(yè)監(jiān)管相分離。政策性銀行政策性，僅體現(xiàn)在事先確定的、有限的政策扶持，包括國家對其市場化融資提供擔(dān)保，如國家信用支持發(fā)債、特定低成本資金的籌集，稅收減免、紅利返還等政策，以及經(jīng)營目標(biāo)確定的非贏利性等方面，不再針對具體業(yè)務(wù)尋求額外財(cái)政補(bǔ)貼，也不在具體業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中尋求“例外”原則。政策性銀行的日常經(jīng)營活動，應(yīng)接受金融監(jiān)管部門統(tǒng)一的行業(yè)管理，遵循市場效率原則。

具體政策建議

當(dāng)前，我國可以國開行為試點(diǎn)，通過剝離、改造、重構(gòu)、置換，建立國家、社會、銀行共贏的、統(tǒng)一的批發(fā)性政策銀行體系。

1.剝離國開集團(tuán)的商業(yè)性部門?？蓪_集團(tuán)下的商業(yè)性部門（國開金融、國開證券、國銀金融租賃、中非發(fā)展基金及村鎮(zhèn)銀行），在股權(quán)和業(yè)務(wù)上完全剝離，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)交由不同部門（中民投、匯金）持有和經(jīng)營，或者在市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

2.改造國開行的公司治理機(jī)制。國開行由財(cái)政部獨(dú)資設(shè)立，并創(chuàng)設(shè)特殊董事會。董事會確定政策性銀行每年具體的政策性目標(biāo)、業(yè)務(wù)規(guī)模等，并負(fù)責(zé)任命、考核經(jīng)營班子完成政策性目標(biāo)的效率。董事會由政府委派董事、銀行內(nèi)部董事及社會獨(dú)立董事組成，各成員可各占三分之一左右。其中，社會獨(dú)立董事的產(chǎn)生，應(yīng)制定專門的資格要求和選擇程序，并向社會充分披露，逐年更換。

3.重構(gòu)國開行的商業(yè)模式，轉(zhuǎn)向批發(fā)管理。國開行僅與金融機(jī)構(gòu)開展資金的批發(fā)、再擔(dān)保等資產(chǎn)業(yè)務(wù)，利用國家擔(dān)保，積極探索多種市場化的低成本融資方式。國開行現(xiàn)有的零售業(yè)務(wù)（包括與地方政府、融資平臺及各種中介組織的合作），以拍賣等形式，轉(zhuǎn)由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)持有并管理。

4.置換現(xiàn)有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)。通過提供低成本資金、補(bǔ)貼等方式，將現(xiàn)有商業(yè)銀行政策性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為商業(yè)性項(xiàng)目。可將財(cái)政在央行的部分國庫存款，以略高于國債利率的成本轉(zhuǎn)借給國開行，并用于置換現(xiàn)有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)。可根據(jù)實(shí)際需要，采取多種轉(zhuǎn)換方式，如直接提供低成本資金置換，為部分政策性業(yè)務(wù)提供補(bǔ)貼，提供融資擔(dān)保等。

5.重新確定政策性銀行的當(dāng)年新增業(yè)務(wù)規(guī)模，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供增量政策金融支持。未來可考慮將進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行吸收進(jìn)該模式，并在該模式下調(diào)整政策目標(biāo)，引入政策性再擔(dān)保、再保險等金融形式。在實(shí)踐成熟后，出臺政策性銀行法律，固化該模式。