后土地財(cái)政時(shí)代我國省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

朱新現(xiàn)

〔福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州350108〕

一、引言

審計(jì)署公布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，我國地方政府性債務(wù)達(dá)17．9萬億元，地方政府債務(wù)資金多用于基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，這類項(xiàng)目雖然提高了居民的生活水平，但由于收益并不顯著而加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，債務(wù)增長過快、地方和行業(yè)分布不均、過度依賴土地出讓金和違規(guī)操作等進(jìn)一步加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸，樓市低迷，從土地財(cái)政角度來看，房地產(chǎn)行業(yè)不景氣的直接后果是土地出讓金的下滑和相關(guān)稅收收入的下降，從而加劇了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，無論對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警還是風(fēng)險(xiǎn)的防范都有現(xiàn)實(shí)意義。

本文以2012年全國30 個(gè)省市數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從3 個(gè)方面共13 個(gè)指標(biāo)構(gòu)建我國省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用主成分分析法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，對(duì)數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上，提出相關(guān)的政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧

土地財(cái)政是把雙刃劍，在早期以其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)具有強(qiáng)有力的推動(dòng)作用而備受推崇。從土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析來看:杜雪君、黃忠華等認(rèn)為，固定資產(chǎn)投資與經(jīng)濟(jì)增長之間存在相互反饋的作用機(jī)理。［1］辛波、于淑利認(rèn)為，在既定的條件下，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有較大的影響，土地性財(cái)政收入每變動(dòng)1 個(gè)單位，GDP 將變動(dòng)8．147 個(gè)單位。［2］張昕從土地出讓金與城市經(jīng)濟(jì)增長的作用方面入手，實(shí)證結(jié)果顯示土地出讓金增長率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長率提高大約0．145 個(gè)百分點(diǎn)，不過他同樣提出依賴土地出讓金的城市化與經(jīng)濟(jì)增長是不可持續(xù)的。［3］

進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代以來，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用逐漸下降，土地財(cái)政的負(fù)面影響在樓市低迷、房地產(chǎn)行業(yè)不景氣時(shí)便開始凸顯，諸多學(xué)者意識(shí)到地方政府大規(guī)模的債務(wù)存量將是我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中一個(gè)不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)隱患。李昊、遲國泰等針對(duì)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出，要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基本理論研究，構(gòu)建運(yùn)用非線性方法的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。［4］龔強(qiáng)、王俊從財(cái)政分權(quán)視角下對(duì)我國地方政府性債務(wù)進(jìn)行了評(píng)述，認(rèn)為在構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系時(shí)要充分考慮我國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期這一時(shí)代背景，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)性、債務(wù)積累對(duì)微觀實(shí)體行為的影響和各地區(qū)債務(wù)良性發(fā)展等方面的研究。［5］

本文采用主成分分析法，主要是考慮到地方政府性債務(wù)中相關(guān)聯(lián)的變量，如財(cái)政收入、稅收收入、土地出讓金收入等存在很強(qiáng)的相關(guān)性，而主成分分析法的優(yōu)勢在于將這些相關(guān)性強(qiáng)的變量轉(zhuǎn)化為彼此相互獨(dú)立的主成分，進(jìn)而通過各主成分的權(quán)重來體現(xiàn)貢獻(xiàn)率。本文著力構(gòu)建我國省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，以期對(duì)我國各省市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)整體的認(rèn)識(shí)。

三、主成分分析模型

1．指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文采用主成分分析法，對(duì)我國30 個(gè)省市的地方政府性債務(wù)進(jìn)行分析，根據(jù)綜合性和針對(duì)性，同時(shí)兼顧數(shù)據(jù)的可獲得性原則，從地方政府償債能力、財(cái)政實(shí)力和負(fù)債需求3 個(gè)方面，選擇13 個(gè)要素指標(biāo)構(gòu)建我國省域地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。(見表1)

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)指標(biāo)體系

2．?dāng)?shù)據(jù)來源

本文采用SPSS17．0 進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，數(shù)據(jù)來源主要是《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013》、全國各省市的2013年統(tǒng)計(jì)年鑒或統(tǒng)計(jì)公報(bào)、2014年初審計(jì)署公布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，以及地方財(cái)政研究網(wǎng)站(www．dfczyj．com)相關(guān)內(nèi)容。

3．實(shí)證分析

(1)數(shù)據(jù)相關(guān)檢驗(yàn)

在進(jìn)行實(shí)證分析之前，先對(duì)所有的變量進(jìn)行KMO 檢驗(yàn)和巴特利球度檢驗(yàn)［6］，以驗(yàn)證變量的相關(guān)性。KMO 檢驗(yàn)是通過比較各個(gè)變量之間的簡單相關(guān)系數(shù)與偏相關(guān)系數(shù)的大小來判斷相關(guān)性，KMO 接近1 時(shí)代表偏相關(guān)系數(shù)遠(yuǎn)小于簡單相關(guān)系數(shù)，一般認(rèn)為KMO ＞0．9 非常適合因子分析，0．8 ＜KMO ＜0．9 為適合，本文KMO 為0．89，說明比較適合因子分析。巴特利球形檢驗(yàn)用于驗(yàn)證各變量是否獨(dú)立，本文巴特利球形檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量為562．016，相應(yīng)概率sig 為0．000，因此可以認(rèn)為相關(guān)系數(shù)矩陣與單位矩陣有顯著差異，綜上說明原有變量適合進(jìn)行因子分析。(見表2)

表2 KMO 和Bartlett 檢驗(yàn)

(2)主成分提取與命名

依照主成分因子個(gè)數(shù)提取的原則，特征值是體現(xiàn)因子影響大小的指標(biāo)，選擇特征值大于1 的前m個(gè)主成分，如表3 所示，提取兩個(gè)主成分，特征值分別是10．351 和1．103，這兩個(gè)主成分方差占原有變量方差的88．106%，基本反映了指標(biāo)中絕大多數(shù)的信息。(見表3)

觀察初始因子載荷矩陣(見表4):第一主成分F1在GDP、公共財(cái)政支出與收入、財(cái)政總收入、土地出讓金收入、稅收收入、地方政府債務(wù)總額、金融機(jī)構(gòu)貸款與存款余額、居民儲(chǔ)蓄總額、固定資產(chǎn)投資與房地產(chǎn)投資等指標(biāo)上占有較大的載荷，這些指標(biāo)主要體現(xiàn)地方政府債務(wù)不斷膨脹的內(nèi)在因素，土地出讓金收入是地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大的直接原因，財(cái)政收入、稅收收入在地方政府債務(wù)膨脹中起到加劇作用，因此，可命名為內(nèi)在需求因子。第二主成分F2在國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率方面占有較大的載荷，體現(xiàn)了地方政府債務(wù)不斷膨脹的外在因素，省域范圍內(nèi)，國內(nèi)生產(chǎn)總值連續(xù)保持較高的增長率，經(jīng)濟(jì)持續(xù)的快速發(fā)展是地方政府敢于進(jìn)行債務(wù)籌資的外在動(dòng)力，因此，可以命名為外在需求因子。根據(jù)上述分析，可以看出F1的方差貢獻(xiàn)率為79．624%，能夠解釋原有變量的信息較多，說明內(nèi)在需求因子是地方政府債務(wù)總額不斷擴(kuò)大的最重要因素，也是加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最重要因素，F(xiàn)2的方差貢獻(xiàn)率為8．8482%，說明經(jīng)濟(jì)保持高速的增長，是地方政府債務(wù)可持續(xù)性的保障。

表3 方差分解主成分提取分析表

表4 初始因子載荷矩陣

(3)因子得分

通過對(duì)表3 的主成分的特征值與表4 的載荷矩陣各個(gè)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的系數(shù)進(jìn)行處理，可以得到兩個(gè)主成分的表達(dá)式:

主成分F1的表達(dá)式:

F1=0．298X1－0．15X2+0．303X3+0．289X4+0．272X5+0．268X6+0．282X7+0．301X8+0．295X9+0．287X10+0．30X11+0．244X12+0．279X13

主成分F2的表達(dá)式:

F2=0．097X1+0．720X2－0．056X3+0．224X4－0．01X5+ 0．101X6+ 0．233X7－ 0．114X8－ 0．206X9－0．282X10－0．116X11+0．413X12+0．166X13

以每個(gè)主成分所對(duì)應(yīng)的特征值占總特征值的比例，即各個(gè)主成分的貢獻(xiàn)率為權(quán)重，計(jì)算出綜合得分模型:

F=0．9035F1+0．0965F2

最終F 的總得分表達(dá)式:

F =0．279X1－0．066X2+0．269X3+0．284X4+0．245X5+0．252X6+0．277X7+0．261X8+0．247X9+0．232X10+0．26X11+0．26X12+0．268X13

F 的得分越高，代表該省市的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大，各因子得分、綜合得分的排名如表5 所示，從30 個(gè)省市中選取了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排在前15 名的單列出來，此外，根據(jù)《“十二五”中期中國省域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力發(fā)展報(bào)告》［7］，將省域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)前15 的省市的經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排名同時(shí)列在表5 中，對(duì)比發(fā)現(xiàn)省域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與省域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排名并不是完全一致。

表5 部分省份得分以及排名表

表6 土地出讓金與其他變量的相關(guān)系數(shù)

四、結(jié)果分析與展望

1．結(jié)果分析

(1)內(nèi)在需求因子F1分析:F1得分前三名是江蘇、廣東和浙江，其經(jīng)濟(jì)總量也是位居全國前列，如2012年江蘇、廣東和山東的GDP 分別是:54058 億元、57067 億元和34606 億元，同時(shí)江蘇和廣東在省域經(jīng)濟(jì)綜合競爭能力方面分別是全國第1 和第2，浙江排在第5 位。由此可見，省域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與其固有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力之間存在相互反饋?zhàn)饔脵C(jī)制。擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、每年可觀的財(cái)政收入和稅收收入是具有償債能力的表現(xiàn)，也是能夠大范圍、大額舉債的前提;同時(shí)，加大在固定資產(chǎn)投資、房地產(chǎn)開發(fā)投資方面的投入，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也有著較強(qiáng)的推動(dòng)作用。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于，土地財(cái)政在地方政府謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中扮演著重要角色，如表6 所示，土地出讓金收入與GDP、財(cái)政收入、稅收收入、固定資產(chǎn)投資、居民儲(chǔ)蓄總額等多項(xiàng)指標(biāo)存在很強(qiáng)的相關(guān)性，部分指標(biāo)甚至相關(guān)系數(shù)在0．9 附近，表明土地出讓金收入在地方政府財(cái)政收支兩端占據(jù)著重要作用，而在后土地財(cái)政時(shí)代，也意味著更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。綜上，F(xiàn)1因子得分排序表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力本身存在正相關(guān)的關(guān)系。

(2)外在需求因子F2分析:F2得分前三名是廣東、北京和上海，從原始數(shù)據(jù)上看，三地2012年的經(jīng)濟(jì)增長率分別為:8．2%、7．7%和7．8%，相比較全國其他省市，經(jīng)濟(jì)增長率處于末端，不過在省域經(jīng)濟(jì)綜合能力方面，三地分別排在第2、第3 和第4 位，可見，在發(fā)展的初期階段可利用舉債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而在中后期要維持一個(gè)城市的健康發(fā)展，必須至少找到一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長支撐點(diǎn)，尤其是在積累大量的債務(wù)余額后，地方政府保持債務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)前提是經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性必須得到保障。在后土地財(cái)政時(shí)代，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用日益下降，尋找新的強(qiáng)有力而且穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長支撐點(diǎn)是當(dāng)務(wù)之急。缺乏高速的經(jīng)濟(jì)增長，一旦債務(wù)的擴(kuò)張速度超過可支配的財(cái)政收入增長速度，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必然存在更大困難。綜上，F(xiàn)2因子得分排序表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)增長速度之間存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

(3)綜合得分F 分析:綜合F 得分前三名是廣東、江蘇、山東，相比較省域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排名，廣東和江蘇在經(jīng)濟(jì)綜合力排名與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排名是一致的，均是前兩名，而山東經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排在第6，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排在第3。觀察山東省的原始數(shù)據(jù):在GDP 方面，山東僅次于廣東和江蘇，2012年GDP 總額為50013 億元，增長率為9．8%，相比江蘇10．1%和廣東8．2%，經(jīng)濟(jì)增長率不是山東債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排名靠前的主要因素。對(duì)比其他數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，雖然三地的GDP 總量差距并不明顯，但是在財(cái)政收入方面山東僅是另外兩省的2/3 左右;稅收收入是另外兩省的3/5 左右;金融機(jī)構(gòu)存款余額山東是廣東的1/2左右，是江蘇的7/10 左右;固定資產(chǎn)投資與江蘇持平，是廣東的1．5 倍;房地產(chǎn)投資方面差距不明顯。由以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，山東省在收入方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同層次經(jīng)濟(jì)實(shí)力的其他省域，而在支出方面卻不輸給其他省域，甚至超過同層次省份，顯然在收支方面的不平衡是山東省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排在全國前列的主要原因。

對(duì)比其他省份，比如四川、湖南、陜西等，這些省份與山東省具有一個(gè)共同的特征，即省域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)排名與省域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排名不相符合，原因在于:一方面，這些省份多處于經(jīng)濟(jì)高速增長階段，四川12．6%、湖南11．3%、陜西12．9%的年經(jīng)濟(jì)增長率，遠(yuǎn)高于我國經(jīng)濟(jì)增長平均水平，但基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，城鎮(zhèn)化過程中需要進(jìn)行大量的配套設(shè)施建設(shè)，限于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配的制約，資金不足，債務(wù)增加。以湖北省為例，2012年固定資產(chǎn)投資新增資金來源上看:預(yù)算來源占4．8%，貸款來源占11．9%，自籌資金和其他方式來源占82．6%，不足1%的外資來源。自籌資金和其他方式來源是地方政府開展固定資產(chǎn)投資最主要的資金來源，而借助地方政府融資平臺(tái)則是地方政府開展債務(wù)融資的主要手段。另一方面，這類省份在稅收收入方面明顯不足，在后土地財(cái)政時(shí)代，對(duì)于投資驅(qū)動(dòng)型省份僅靠土地出讓金收入來支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然是難以持續(xù)的。綜上，F(xiàn) 得分排序表明脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的過快經(jīng)濟(jì)增長是不可靠的，是存在隱患的。

2．不足與展望

地方政府債務(wù)問題是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，在數(shù)據(jù)方面如果能夠?qū)?008年至2013年這6年省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，分別做出我國省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排名，結(jié)合時(shí)間序列進(jìn)行研究，會(huì)更有對(duì)比性，也更加直觀可信。此外，在衡量地方政府債務(wù)總量時(shí)，忽略了融資租賃、墊資施工和BT(建設(shè)—移交)這類新興舉債方式所造成的債務(wù)余額影響，因此低估了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題僅僅用文中所列出的13 項(xiàng)指標(biāo)因素是無法完全解釋的，它不同于一般企業(yè)的債務(wù)問題，考慮到我國現(xiàn)狀，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度、稅收返還力度等都直接影響著地方政府財(cái)政的收支和債務(wù)規(guī)模，因此對(duì)地方政府債務(wù)的研究要不斷修正。

五、建議

通過評(píng)價(jià)與比較，發(fā)現(xiàn)我國省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在明顯地區(qū)差異，相比較南北差異，東西差異更加明顯，排名前15 的省份中超過半數(shù)是東部沿海省份和少量的中部省份，而西部省份排名相對(duì)落后。

1．適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)并非完全不可取

從表5 可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排名不一致的省份，均是投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這些省份依靠大量的固定資產(chǎn)投資來推動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)增長，從資金的用途上看，多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如城市公共交通、衛(wèi)生醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等。顯然這類投入帶來的經(jīng)濟(jì)效益是相對(duì)不高的，不過對(duì)于滿足人民群眾工作和生活的需要，提高居民的生活幸福指數(shù)具有良好的促進(jìn)作用，因此在可承受的范圍內(nèi)，適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)并非是完全不可取的。尤其對(duì)于中西部省份來說，地方政府財(cái)政收入能力有限，進(jìn)行債務(wù)融資來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。因此，可推行省域范圍的區(qū)域合作，采取共同發(fā)行債券的方法，一方面通過區(qū)域協(xié)作，降低債券的發(fā)行難度，從而解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資難的問題;另一方面將債務(wù)融資推向陽光，合規(guī)合法的債務(wù)融資也會(huì)降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。

2．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的建議

(1)控制債務(wù)內(nèi)在需求與外在需求并舉。由F1得分排序與F2得分排序可以看出，擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是持續(xù)舉債的潛在動(dòng)力，高速的經(jīng)濟(jì)增長率是舉債的外在動(dòng)力。根據(jù)F1(內(nèi)在需求因子)的分析結(jié)果，管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要做到:第一，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴;第二，有預(yù)算有約束地進(jìn)行舉債，將債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi);第三，征收房產(chǎn)稅、物業(yè)稅，提高地方政府稅收收入;第四，盤活資本市場，有效利用大存量的居民儲(chǔ)蓄;第五，合理規(guī)劃，謹(jǐn)慎開展大型固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。根據(jù)F2(外在需求因子)的分析結(jié)果，管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要確保地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)有力發(fā)展，這是地方政府債務(wù)持續(xù)性的前提。

(2)全盤考慮、統(tǒng)籌安排。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的披露，地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)排在銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)的首位，管控地方政府債務(wù)問題，是中央和地方政府未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要做到全盤考慮，統(tǒng)籌安排。第一，建立適合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的新機(jī)制;第二，加強(qiáng)信息披露，推進(jìn)地方政府債務(wù)融資陽光化;第三，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理與監(jiān)控，推行地方政府融資平臺(tái)退出機(jī)制;第四，改變政績考核機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)舉債行為的負(fù)責(zé)，避免一屆政府舉債、后續(xù)政府還債的局面出現(xiàn)。

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